Uitspraak
202202499/1/V6.
Datum uitspraak: 14 september 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], in haar hoedanigheid van wettelijk vertegenwoordiger van [kind], wonend te [plaats] (Afghanistan),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 11 maart 2022 in zaak nr. 21/6075 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Buitenlandse Zaken.
Procesverloop
Bij brief van 12 augustus 2021 heeft de minister [appellant] meegedeeld dat aan haar minderjarige kind (hierna: het kind of haar kind) geen verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap wordt afgegeven.
Bij besluit van 16 september 2021 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 11 maart 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juni 2022, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. A.G. Kleijweg, advocaat te Den Haag, en de minister van Buitenlandse Zaken, vertegenwoordigd door I.S. IJserinkhuijsen, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. In die bijlage is ook een passage uit de wetsgeschiedenis en informatie van de webpagina Rijksoverheid opgenomen.
Waar gaat deze zaak over?
2. [appellant] en haar kind hebben beiden de Afghaanse nationaliteit en wonen in Afghanistan. Volgens [appellant] heeft haar ex-echtgenoot, de vader van het kind, de Nederlandse nationaliteit en heeft het kind daarom van rechtswege ook de Nederlandse nationaliteit. Zij heeft voor haar kind een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap aangevraagd, waarmee zij kan aantonen dat het kind de Nederlandse nationaliteit heeft. Vervolgens wil zij met zo’n verklaring en hulp van de Nederlandse ambassade naar Pakistan reizen om daar bij de Nederlandse ambassade een paspoort of laissez-passer op te halen voor haar kind en een faciliterend visum voor zichzelf, zodat zij samen naar Nederland kunnen reizen.
3. De minister heeft het bezwaar van [appellant] tegen de afwijzing van de aanvraag niet-ontvankelijk verklaard, omdat de brief van 12 augustus 2021 volgens hem geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb. Deze uitspraak gaat over de vraag of de minister het bezwaar van [appellant] om deze reden terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat afgifte van de door haar gevraagde verklaring niets wijzigt in de rechten en plichten van de aanvrager en dus geen rechtsgevolgen heeft. [appellant] voert aan dat zij alleen met die verklaring kan aantonen dat haar kind de Nederlandse nationaliteit heeft. Het is voor haar namelijk praktisch onmogelijk om een Nederlands paspoort voor het kind aan te vragen, omdat dat in Afghanistan niet kan. De brief van 12 augustus 2021 heeft bovendien Unierechtelijke gevolgen, omdat zij met de door haar gevraagde verklaring kan aantonen dat het kind Unieburger is. Het Unierecht is daarom ook van toepassing op deze zaak en dan brengt artikel 47 van Pro het EU Handvest met zich dat er een effectief rechtsmiddel moet bestaan. [appellant] wijst daarnaast op artikel 13 van Pro het EVRM en op artikel 3 van Pro het Kinderrechtenverdrag.
4.1. Onder een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. De brief van 12 augustus 2021 is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan. Met het begrip rechtshandeling wordt bedoeld een handeling gericht op rechtsgevolg. Een rechtshandeling is publiekrechtelijk als zij is gebaseerd op een publiekrechtelijke grondslag. In de regel is daarvoor nodig dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het verrichten van die handeling ontleent aan een specifiek wettelijk voorschrift. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2222, onder 4.
Partijen zijn verdeeld over de vraag of de afgifte van de verklaring die [appellant] heeft aangevraagd op rechtsgevolg is gericht. De Afdeling zal echter eerst ingaan op de vraag of er een publiekrechtelijke grondslag is voor het afgeven van deze verklaring.
Is er een wettelijke grondslag voor afgifte van de verklaring die [appellant] heeft aangevraagd?
5. Uit informatie op de website van de Rijksoverheid volgt dat personen een "Bewijs of Verklaring bezit Nederlanderschap" kunnen aanvragen om aan te tonen dat zij de Nederlandse nationaliteit hebben. Zij kunnen deze nodig hebben bij bijvoorbeeld een verhuizing naar het buitenland, een huwelijk of voor bepaalde beroepen. Deze verklaring kunnen zij aanvragen bij de gemeente als zij in Nederland staan ingeschreven, of bij de ambassade of het consulaat als zij in het buitenland verblijven.
In de wet- en regelgeving wordt dit "Bewijs of Verklaring bezit Nederlanderschap" niet genoemd. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties ontlenen echter aan artikel 15 van Pro de Algemene Verordening Gegevensbescherming en de Wet basisregistratie personen (Wet BRP) de bevoegdheid zo’n verklaring af te geven. Op basis van die verordening en wet kunnen betrokkenen namelijk een kopie opvragen van de gegevens die van hen in de BRP zijn geregistreerd, waaronder gegevens over hun nationaliteit. De minister van Buitenlandse Zaken kan aan die verordening en wet niet de bevoegdheid ontlenen een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap af te geven. Bovendien zijn [appellant] en haar kind niet in de BRP ingeschreven.
5.1. In de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN) wordt in artikel 15, vierde lid, een "verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap" genoemd. Dit is echter een ander type verklaring dan die [appellant] voor haar kind wil krijgen. Artikel 15 van Pro de RWN gaat namelijk over het verlies van het Nederlanderschap door een meerderjarige. De in dat artikel genoemde verklaring kan door een meerderjarige worden aangevraagd om de termijn te stuiten waarna anders het Nederlanderschap verloren zou gaan (artikel 15, eerste lid, aanhef en onder c, van de RWN). In artikel 61, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit verkrijging en verlies Nederlanderschap (hierna: het Besluit) is verder uitgewerkt wat onder zo’n verklaring in de zin van artikel 15, vierde lid, van de RWN wordt verstaan. Omdat het [appellant] niet te doen is om een verklaring die gaat over het verlies van het Nederlanderschap, bieden artikel 15, vierde lid, van de RWN en artikel 61 van Pro het Besluit geen wettelijke grondslag voor de verklaring die [appellant] voor haar kind wil krijgen. Ook in andere artikelen van de RWN komt zo’n verklaring niet voor.
5.2. De Afdeling stelt vast dat er geen specifiek wettelijk voorschrift is waaraan de minister de bevoegdheid kan ontlenen om de verklaring te verlenen die [appellant] voor het kind heeft aangevraagd.
Zijn er uitzonderingen waardoor toch sprake is van een besluit?
6. Op de hoofdregel dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het verrichten van een rechtshandeling ontleent aan een specifiek wettelijk voorschrift, bestaan uitzonderingen. Deze uitzonderingen doen zich hier niet voor, zoals hieronder wordt toegelicht.
6.1. In zeer bijzondere gevallen kan een beslissing van een bestuursorgaan die wordt genomen in het kader van een aan dat bestuursorgaan toegekende publieke taak die niet op een specifieke bevoegdheidstoekennende publiekrechtelijke grondslag berust, toch als een besluit in de zin van de Awb worden aangemerkt. De Afdeling wijst ter vergelijking op de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2022:2592, onder 5.6.
Daargelaten of afgifte van de verklaring valt onder de publieke taak van de minister, staat de systematiek van de RWN eraan in de weg hier zo’n bijzonder geval aan te nemen. Uit artikel 17 van Pro de RWN volgt namelijk dat een belanghebbende bij de burgerlijke rechter een verzoek kan indienen tot vaststelling van het Nederlanderschap. De wetgever heeft er dus expliciet voor gekozen de burgerlijke rechter deze bevoegdheid te geven. Artikel 20 van Pro de RWN geeft daarnaast een regeling voor de situatie waarin in een rechtszaak of in administratief beroep de vraag opkomt of iemand al dan niet Nederlander is. De rechter kan in dat geval advies vragen aan de minister van Justitie en Veiligheid en in het geval van administratief beroep is dit advies verplicht. Omdat de wetgever bewust voor andere procedures heeft gekozen om het Nederlanderschap te laten vaststellen, ziet de Afdeling geen aanleiding om de weigering van de minister de door [appellant] gevraagde verklaring af te geven op grond van het publieke-taakcriterium als besluit aan te merken.
6.2. Ook vanuit het oogpunt van rechtsbescherming ziet de Afdeling geen aanleiding om de beslissing tot weigering van de afgifte van de door [appellant] gevraagde verklaring aan te merken als een besluit in de zin van de Awb. Zoals hierboven uiteen is gezet, kan [appellant] de burgerlijke rechter verzoeken het Nederlanderschap van haar kind vast te stellen. [appellant] stelt weliswaar dat deze procedure lang duurt, maar zoals de rechtbank terecht heeft overwogen staat niet vast dat zij deze procedure niet zou kunnen volgen. Van strijd met artikel 47 van Pro het EU Handvest, artikel 13 van Pro het EVRM en artikel 3 van Pro het Kinderrechtenverdrag is daarom geen sprake.
6.3. Omdat er geen publiekrechtelijke grondslag bestaat voor de afgifte van de door [appellant] gevraagde verklaring en daarmee al geen sprake is van een publiekrechtelijke rechtshandeling, komt de Afdeling niet toe aan de vraag of de (weigering van de) afgifte van die verklaring gericht is op enig rechtsgevolg. De rechtbank was op grond van die (vervolg)vraag tot haar oordeel gekomen. Ook de vergelijking van [appellant] met beslissingen over de aanvraag om een Nederlands paspoort en afgifte van een document waaruit het rechtmatig verblijf op grond van artikel 9 van Pro de Vw 2000 blijkt, behoeft geen bespreking. Voor die besluiten bestaat namelijk wel een wettelijke grondslag en in die gevallen heeft de wetgever niet expliciet gekozen voor een weg naar de burgerlijke rechter. Hetzelfde geldt voor de vergelijking die [appellant] maakt met een besluit op bezwaar in een andere zaak. In die zaak heeft de minister het bezwaar wel ontvankelijk verklaard, maar die zaak ging over een verklaring omtrent het Nederlanderschap van een meerderjarige op grond van artikel 15, vierde lid, van de RWN, waarvoor een wettelijke grondslag bestaat.
Conclusie
7. Hoewel op andere gronden, komt de Afdeling net als de rechtbank tot het oordeel dat de brief van 12 augustus 2021 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Omdat de minister het bezwaar van [appellant] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, komt de Afdeling niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van de brief van 12 augustus 2021 en het betoog van [appellant] over de hoorplicht.
8. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. van Goeverden-Clarenbeek, griffier.
w.g. Verheij
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 14 september 2022
488-887
BIJLAGE
Verdrag inzake de rechten van het kind
Artikel 3
1. Bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging.
2. De Staten die partij zijn, verbinden zich ertoe het kind te verzekeren van de bescherming en de zorg die nodig zijn voor zijn of haar welzijn, rekening houdend met de rechten en plichten van zijn of haar ouders, wettige voogden of anderen die wettelijk verantwoordelijk voor het kind zijn, en nemen hiertoe alle passende wettelijke en bestuurlijke maatregelen.
[…]
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 13
Een ieder wiens rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, zijn geschonden, heeft recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie, ook indien deze schending is begaan door personen in de uitoefening van hun ambtelijke functie.
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
Artikel 47
Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.
Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Eenieder heeft de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen.
Rechtsbijstand wordt verleend aan diegenen die niet over toereikende financiële middelen beschikken, voorzover die bijstand noodzakelijk is om de daadwerkelijke toegang tot de rechter te waarborgen.
Algemene Verordening Gegevensbescherming
Artikel 15
1. De betrokkene heeft het recht om van de verwerkingsverantwoordelijke uitsluitsel te verkrijgen over het al dan niet verwerken van hem betreffende persoonsgegevens en, wanneer dat het geval is, om inzage te verkrijgen van die persoonsgegevens […]
3. De verwerkingsverantwoordelijke verstrekt de betrokkene een kopie van de persoonsgegevens die worden verwerkt. […]
Rijkswet op het Nederlanderschap
Artikel 15
1. Het Nederlanderschap gaat voor een meerderjarige verloren:
[…]
c. indien hij tevens een vreemde nationaliteit bezit en tijdens zijn meerderjarigheid gedurende een ononderbroken periode van dertien jaar in het bezit van beide nationaliteiten zijn hoofdverblijf heeft buiten Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten, en buiten de gebieden waarop het Verdrag betreffende de Europese Unie van toepassing is, anders dan in een dienstverband met Nederland, Aruba, Curaçao of Sint Maarten dan wel met een internationaal orgaan waarin het Koninkrijk is vertegenwoordigd, of als echtgenoot van of als ongehuwde in een duurzame relatie samenlevend met een persoon in een zodanig dienstverband;
[…]
4. De periode, bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt gestuit door de verstrekking van een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap dan wel van een reisdocument, Nederlandse identiteitskaart of vervangende Nederlandse identiteitskaart in de zin van de Paspoortwet. […]
Hoofdstuk 6. Vaststelling van het Nederlanderschap
Artikel 17
1. Een ieder die, buiten een bij enige in een der delen van het Koninkrijk gevestigde rechterlijke instantie of een in administratief beroep aanhangige zaak, daarbij onmiddellijk belang heeft, kan bij de rechtbank Den Haag of, indien hij in Aruba, Curaçao, Sint Maarten of de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius of Saba woonachtig is, bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba een verzoek indienen tot vaststelling van zijn Nederlanderschap of tot vaststelling dat hij het Nederlanderschap niet bezit. Het verzoek kan ook strekken tot de vaststelling dat de betrokkene op een bepaald tijdstip het Nederlanderschap al dan niet bezat.
[…]
Artikel 18
1. Omtrent verzoeken als bedoeld in het vorige artikel hoort de rechtbank, onderscheidenlijk het Hof van Justitie, het openbaar ministerie.
2. Voor de belanghebbenden staat van de beschikking uitsluitend beroep in cassatie open.
Artikel 19
Aan een onherroepelijk geworden beschikking, gegeven met toepassing van artikel 17, is elk met de uitvoering van enige wettelijke regeling belast orgaan gebonden.
Artikel 20
1. Indien in enige voor een rechterlijke instantie in Nederland, onderscheidenlijk Aruba, Curaçao of Sint Maarten, aanhangige zaak onzeker is of een bij de zaak belanghebbende al dan niet het Nederlanderschap bezit of op een vroeger tijdstip bezat, kan de rechter terzake het advies van Onze Minister, onderscheidenlijk van Onze Minister van Justitie van Aruba, van Curaçao, onderscheidenlijk van Sint Maarten, vragen.
2. Indien in enig administratief beroep in Nederland, onderscheidenlijk Aruba, Curaçao en Sint Maarten, ingesteld een in het vorige lid bedoelde onzekerheid bestaat, houdt die instantie de behandeling van de zaak aan en vraagt zij terzake het advies van Onze Minister, onderscheidenlijk van Onze Minister van Justitie van Aruba, van Curaçao, onderscheidenlijk van Sint Maarten.
3. De behandeling van de zaak wordt terstond hervat zodra het in de vorige leden bedoelde advies is ontvangen.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:3
1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
[…]
Vreemdelingenwet 2000
Artikel 9
1. Onze Minister verschaft aan de vreemdeling, die rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, onder a tot en met d, f tot en met h en j tot en met m, en aan de vreemdeling die rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, onder e, en gemeenschapsonderdaan is als bedoeld in artikel 1, sub 2°, 4° en 6°, een document of schriftelijke verklaring, waaruit het rechtmatig verblijf blijkt.
[…]
Wet basisregistratie personen
Artikel 2.55
1. Het college van burgemeester en wethouders voldoet binnen vier weken aan het verzoek van eenieder die het recht van inzage, bedoeld in artikel 15 van Pro de verordening, uitoefent.
[…]
Artikel 2.81
[…]
3. De artikelen 2.54, tweede en derde lid, 2.55, 2.56a, vierde lid, 2.57, 2.58, 2.58a, 2.60 en 2.61 zijn van overeenkomstige toepassing ten aanzien van niet-ingezetenen met dien verstande dat Onze Minister in de plaats treedt van het college van burgemeester en wethouders en dat voor de toepassing van artikel 2.60, onderdeel a, voor «aangifte» wordt gelezen: verzoek.
4. Een verzoek als bedoeld in artikel 2.55 kan ook worden gericht aan het college van burgemeester en wethouders van enige gemeente in Nederland.
[…]
Artikel 3.20
De verstrekking aan de betrokkene van hem betreffende gegevens geschiedt ingevolge artikel 15 van Pro de verordening, in samenhang met artikel 2.55 of in samenhang met de artikelen 2.81 en 2.55.
Besluit verkrijging en verlies Nederlanderschap
Artikel 61
1. Als verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap, bedoeld in artikel 15, vierde lid van de Rijkswet en in artikel V, tweede lid van de Rijkswet van 21 december 2000, Stb. 618, tot wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap met betrekking tot de verkrijging, de verlening en het verlies van het Nederlanderschap, geldt:
a. de onherroepelijke rechterlijke beschikking waarbij het Nederlanderschap is vastgesteld;
b. een uittreksel uit de basisadministratie, waaruit blijkt dat de betrokkene als Nederlander is aangemerkt; of
c. een verklaring afgegeven door Onze Minister van Buitenlandse Zaken, waaruit blijkt dat de betrokkene Nederlander is.
[…]
Memorie van antwoord bij het wetsvoorstel Vaststelling van nieuwe, algemene bepalingen omtrent het Nederlanderschap ter vervanging van de Wet van 12 december 1892, Stb. 268 op het Nederlanderschap en het ingezetenschap (Wet op het Nederlanderschap) - Kamerstukken II 1982-1983, 16 947 (R1181), nr. 7
Artikelen 17-20
[…]
In het nadere voorstel, vervat in de tegelijk met deze memorie ingediende nota van wijzigingen, wordt de eenheid van rechtspraak op tweeërlei wijze bevorderd. Die regeling voorziet allereerst in een extra-judiciële vaststelling van het Nederlanderschap, geconcentreerd bij de arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage en het Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen.
ledere belanghebbende kan zich te dier zake te allen tijde tot een van die gerechten wenden, indien niet reeds bij de rechter of een administratieve beroepsinstantie een zaak aanhangig is waarin zijn Nederlanderschap voor de beslissing van belang is. In het andere geval neemt de betrokken rechter of administratieve beroepsinstantie omtrent de litigieuze kwestie een beslissing, waarin een oordeel over de - aanvankelijk onzekere – nationaliteit besloten kan liggen. In dat geval echter wordt volgens het voorstel de eenheid van rechtspraak op het stuk van de nationaliteit bevorderd door inwinning van het advies van de Minister van Justitie. Betreft het een voor de rechter aanhangige zaak, dan is die advisering niet verplicht voorgeschreven. Administratieve beroepsinstanties daarentegen zullen geen beslissing kunnen nemen dan nadat zij omtrent het Nederlanderschap, indien daarover onzekerheid bestaat, het advies van de minister hebben ingewonnen. Die instanties zijn immers minder gekwalificeerd om de familierechtelijke vragen waarvan de nationaliteit veelal afhankelijk is te beoordelen.
[…]
Webpagina Rijksoverheid, zichtdatum 8 juli 2022, Wanneer heb ik een Bewijs of Verklaring bezit Nederlanderschap nodig en waar vraag ik het aan?, https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/paspoort-en-identiteitskaart/vraag-en-antwoord/wanneer-heb-ik-een-bewijs-van-nederlanderschap-nodig-en-waar-vraag-ik-het-aan
U heeft een Bewijs of Verklaring bezit Nederlanderschap nodig om aan te tonen dat u de Nederlandse nationaliteit heeft. Bijvoorbeeld bij een verhuizing naar het buitenland of een huwelijk. Of voor bepaalde beroepen zoals een functie in het openbaar bestuur.
Aanvragen Bewijs bezit Nederlanderschap als u in Nederland woont
U kunt het Bewijs bezit Nederlanderschap schriftelijk of persoonlijk aanvragen bij de afdeling Burgerzaken van uw gemeente. Om in aanmerking te komen voor het bewijs moet u aan de volgende voorwaarden voldoen:
- u moet de Nederlandse nationaliteit hebben;
- u staat ingeschreven in de gemeente waar u het verzoek indient;
- u moet een geldig legitimatiebewijs meenemen.
Aanvragen Verklaring bezit Nederlanderschap als u in het buitenland woont
Woont u als Nederlander in het buitenland? Dan kunt u bij de ambassade of het consulaat een Verklaring bezit Nederlanderschap aanvragen.
[…]