Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 22/288 en SGR 22/6426
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 november 2022 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , [staat] , Verenigde Staten van Amerika, eiser
(gemachtigde: mr. drs. G.H.A. van den Heuvel),
en
de minister van Buitenlandse Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. L.H.T. Geuzendam en mr. I.S. IJserinkhuisen).
Procesverloop
In de zaak 22/288
Met de brief van 17 augustus 2021 heeft verweerder geweigerd om aan eiser een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap (hierna: verklaring Nederlanderschap) af te geven.
Met het besluit van 3 januari 2022 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
In de zaak 22/6426
Met het besluit van 21 juli 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser om een Nederlands paspoort afgewezen.
Met het besluit van 7 oktober 2022 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld.
De zitting in beide zaken was op 12 oktober 2022. Eiser heeft via een beeldverbinding deelgenomen. Aanwezig op de zitting waren de gemachtigde en de vader van eiser. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Waar gaan deze zaken over?
1.1.
Eiser is op [geboortedag] 1989 in [geboorteplaats] , Australië, geboren. Zijn vader had toen de Nederlandse en zijn moeder de Britse nationaliteit.
Eiser heeft bij zijn geboorte het Nederlanderschap verkregen op grond van artikel 3, eerste lid, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN), omdat zijn vader ten tijde van zijn geboorte het Nederlanderschap bezat. Door geboorte op het grondgebied van Australië verkreeg hij ook de Australische nationaliteit.
Op 28 november 2002 verkreeg de vader de Australische nationaliteit door naturalisatie.
Daardoor verviel zijn Nederlandse nationaliteit en die van zijn beide zoons.
Aan eiser werd op 11 augustus 2003 voor het laatst - ten onrechte - een Nederlands paspoort afgegeven door de Consul-Generaal te Sydney, geldig tot 11 augustus 2008.
Eiser werd op [datum] 2007 meerderjarig.
Op 8 december 2008 heeft eiser een paspoortaanvraag ingediend bij het consulaat-generaal te Sydney. Op 15 januari 2009 is die aanvraag afgewezen, omdat toen wel vastgesteld werd dat eiser niet de Nederlandse nationaliteit bezat. Het bezwaar van eiser hiertegen is ongegrond verklaard.
Op 27 januari 2009 heeft eisers vader bij het consulaat-generaal te Sydney geopteerd voor het Nederlanderschap. Op 5 februari 2009 is de optieverklaring van de vader bevestigd. De destijds minderjarige broer van eiser heeft in de verkrijging van het Nederlanderschap door de vader gedeeld. Eiser deelde niet in de verkrijging van het Nederlanderschap, omdat hij op dat moment reeds meerderjarig was. In geschil is of verweerder terecht de verklaring Nederlanderschap heeft geweigerd.
1.2.
Eiser heeft op 29 juni 2022 opnieuw een Nederlands paspoort aangevraagd bij het consulaat-generaal in Miami, Verenigde Staten van Amerika. Met het bestreden besluit 2 heeft verweerder de weigering van de paspoortaanvraag gehandhaafd, omdat eiser niet de Nederlandse nationaliteit bezit. In geschil is of verweerder terecht de paspoortaanvraag heeft geweigerd.
De weigering van de verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap
2.1.
De rechtbank dient ambtshalve te beoordelen of het primaire besluit 1 een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) waartegen bezwaar en beroep open staat.
2.2.
Eiser heeft in zijn brief van 22 augustus 2022 het standpunt ingenomen dat het primaire besluit 1 wel een appellabel besluit is, omdat het besluit rechtsgevolg heeft en een publiekrechtelijke grondslag te vinden is in artikel 15, vierde lid, van de RWN.
Verweerder heeft het (nader) standpunt ingenomen dat in dit geval een publiekrechtelijke grondslag om het primaire besluit 1 te nemen ontbreekt en dat er dus geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
3.1.
Onder een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
3.2.
Een rechtshandeling is publiekrechtelijk als zij is gebaseerd op een publiekrechtelijke grondslag. In de regel is daarvoor nodig dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het verrichten van die handeling ontleent aan een specifiek wettelijk voorschrift.
3.3.
.Van belang is de uitspraak van de hoogste bestuursrechter van 14 september 2022. [1]
In die uitspraak heeft de hoogste bestuursrechter onder meer overwogen:
Is er een wettelijke grondslag voor afgifte van de verklaring die [appellant] heeft aangevraagd?
Uit informatie op de website van de Rijksoverheid volgt dat personen een "Bewijs of Verklaring bezit Nederlanderschap" kunnen aanvragen om aan te tonen dat zij de Nederlandse nationaliteit hebben. Zij kunnen deze nodig hebben bij bijvoorbeeld een verhuizing naar het buitenland, een huwelijk of voor bepaalde beroepen. Deze verklaring kunnen zij aanvragen bij de gemeente als zij in Nederland staan ingeschreven, of bij de ambassade of het consulaat als zij in het buitenland verblijven.
In de wet- en regelgeving wordt dit "Bewijs of Verklaring bezit Nederlanderschap" niet genoemd. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties ontlenen echter aan artikel 15 van Pro de Algemene Verordening Gegevensbescherming en de Wet basisregistratie personen (Wet BRP) de bevoegdheid zo’n verklaring af te geven. Op basis van die verordening en wet kunnen betrokkenen namelijk een kopie opvragen van de gegevens die van hen in de BRP zijn geregistreerd, waaronder gegevens over hun nationaliteit. De minister van Buitenlandse Zaken kan aan die verordening en wet niet de bevoegdheid ontlenen een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap af te geven. Bovendien zijn [appellant] en haar kind niet in de BRP ingeschreven.
In de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN) wordt in artikel 15, vierde lid, een "verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap" genoemd. Dit is echter een ander type verklaring dan die [appellant] voor haar kind wil krijgen. Artikel 15 van Pro de RWN gaat namelijk over het verlies van het Nederlanderschap door een meerderjarige. De in dat artikel genoemde verklaring kan door een meerderjarige worden aangevraagd om de termijn te stuiten waarna anders het Nederlanderschap verloren zou gaan (artikel 15, eerste lid, aanhef en onder c, van de RWN). In artikel 61, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit verkrijging en verlies Nederlanderschap (hierna: het Besluit) is verder uitgewerkt wat onder zo’n verklaring in de zin van artikel 15, vierde lid, van de RWN wordt verstaan. Omdat het [appellant] niet te doen is om een verklaring die gaat over het verlies van het Nederlanderschap, bieden artikel 15, vierde lid, van de RWN en artikel 61 van Pro het Besluit geen wettelijke grondslag voor de verklaring die [appellant] voor haar kind wil krijgen. Ook in andere artikelen van de RWN komt zo’n verklaring niet voor.
De Afdeling stelt vast dat er geen specifiek wettelijk voorschrift is waaraan de minister de bevoegdheid kan ontlenen om de verklaring te verlenen die [appellant] voor het kind heeft aangevraagd.
3.4.
De rechtbank stelt vast dat het ook in eisers geval niet gaat om een verklaring als bedoeld in artikel 15, vierde lid, RWN. In eisers situatie is van verloop van een tien-jaarstermijn, waarna het Nederlanderschap is vervallen, geen sprake. Het Nederlanderschap van eiser is immers niet vervallen op grond van artikel 15, eerste lid, aanhef en onder c, van de RWN, maar op grond van artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, juncto 16, eerste lid, aanhef en onder b, van de RWN (zoals die luidde tot 1 april 2003) omdat het Nederlanderschap van zijn vader verloren ging door diens vrijwillige verkrijging van de Australische nationaliteit. Er is dus geen sprake van een termijn die kon worden gestuit. Voor die situatie bieden artikel 15, vierde lid, van de RWN en artikel 61 van Pro het Besluit geen wettelijke grondslag voor afgifte van een verklaring Nederlanderschap aan eiser. Ook andere artikelen van de RWN bieden hier geen wettelijke grondslag.
3.5.
Er is ook geen sprake van een zeer bijzonder geval waardoor toch sprake is van een appellabel besluit. Uit artikel 17 van Pro de RWN volgt namelijk dat een belanghebbende bij de burgerlijke rechter een verzoek kan indienen tot vaststelling van het Nederlanderschap. De wetgever heeft er dus expliciet voor gekozen de burgerlijke rechter deze bevoegdheid te geven.
Conclusie
3.6.
Omdat er geen publiekrechtelijke grondslag bestaat voor de afgifte van de door eiser gevraagde verklaring Nederlanderschap en daarmee al geen sprake is van een publiekrechtelijke rechtshandeling, komt de rechtbank niet toe aan de vraag of de (weigering van de) afgifte van die verklaring gericht is op rechtsgevolg.
De brief van 17 augustus 2021 is geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Tegen deze brief kon op grond van artikel 8:1 van Pro de Awb in samenhang met artikel 7:1 van Pro de Awb, geen bezwaar worden gemaakt. Verweerder heeft het bezwaar van eiser ten onrechte ongegrond verklaard. Verweerder had het bezwaar niet-ontvankelijk moeten verklaren.
De rechtbank verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 1 daarom gegrond en vernietigt het bestreden besluit 1. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het bezwaar van eiser alsnog niet-ontvankelijk te verklaren.
De weigering om een Nederlands paspoort te verstrekken
Wat vinden partijen?
4.1.
Eiser voert in de kern aan dat hem in 2003 ten onrechte door verweerder een paspoort is verstrekt en dat de werking van het vertrouwensbeginsel en het (nationale) evenredigheidsbeginsel ertoe dient te leiden dat hem alsnog de Nederlandse nationaliteit wordt verstrekt. Indien eiser in 2003 niet ten onrechte een paspoort was verstrekt, had eisers vader direct na de afwijzing van de paspoortaanvraag, dus toen eiser nog minderjarig was, geopteerd voor het Nederlanderschap, zoals hij in 2009 ook alsnog direct gedaan heeft. Eiser had dan in de verkrijging van het Nederlanderschap gedeeld. Volgens eiser heeft verweerder in 2004 ook nog aan zijn vader – ten onrechte – een Nederlands paspoort verstrekt, dat in 2009 weer is ingenomen.
Door verstrekking van een paspoort aan eiser in 2003 heeft de Consul-Generaal eiser contra legem het Nederlanderschap verstrekt en in 2009 weer in getrokken. Deze intrekking is in strijd met het vertrouwensbeginsel en het nationale evenredigheidsbeginsel.
4.2.
Verweerder stelt dat hij op juiste gronden afgifte van een Nederlands paspoort aan eiser heeft geweigerd. Eiser had immers het Nederlanderschap op 28 november 2002 verloren. Het in 2003 aan eiser verstrekte paspoort is ten onrechte aan eiser verstrekt. Het is niet meer te achterhalen wat daarvan de oorzaak is, maar dat neemt niet weg dat het paspoort op grond van artikel 47, eerste lid, aanhef en onder a, van de Paspoortwet reeds bij uitgifte van rechtswege is vervallen.
Volgens vaste rechtspraak van de Hoge Raad kan door de werking van een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur niet het Nederlanderschap worden verkregen of behouden. [2]
De Hoge Raad heeft dit in een recente prejudiciële beslissing herhaald. [3] De uitspraak van de hoogste bestuursrechter van 29 september 2021 [4] heeft betrekking op een andere situatie, namelijk de verlening van het Nederlanderschap op grond van artikel 7 van Pro de RWN en niet de vaststelling of iemand wel of niet het Nederlanderschap bezit in het kader van een paspoortaanvraag.
De wet en de jurisprudentie geven verweerder geen ruimte om aan te nemen dat eiser het Nederlanderschap bezit en hem een Nederlands paspoort te verstrekken.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
4.3.
Wat eiser aanvoert is in wezen een herhaling van wat hij in bezwaar heeft aangevoerd. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met het bestreden besluit 2 op juiste gronden de standpunten van eiser heeft verworpen. De rechtbank voegt daaraan het volgende toe naar aanleiding van wat in beroep en ter zitting naar voren is gekomen.
4.4.
Verweerder heeft niet het standpunt ingenomen dat de vader van eiser bij de aanvraag van het paspoort voor eiser in 2003 of bij de aanvraag van zijn eigen paspoort in 2004 onjuiste informatie heeft verstrekt of informatie heeft achtergehouden. Verweerder heeft gesteld dat niet meer is te achterhalen wat toen precies is gebeurd waardoor aan eiser een paspoort is verstrekt. Van een aanvraag van een Nederlands paspoort door de vader van eiser in 2004 is niets meer terug te vinden. Verweerder erkent dus dat ten onrechte een paspoort aan eiser is verstrekt en laat in het midden waardoor dit is gebeurd. Verweerder stelt terecht dat de schuldvraag in deze procedure geen rol kan spelen en slechts relevantie kan hebben in een eventuele procedure op grond van artikel 10 van Pro de RWN.
4.5.
De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat aan het ten onrechte verstrekken van een paspoort in 2003 niet het gerechtvaardigd vertrouwen kan worden ontleend dat het Nederlanderschap per 28 november 2002 niet is vervallen of weer is herleefd. Artikel 47, eerste lid, aanhef en onder a, van de Paspoortwet bepaalt immers dat een reisdocument van rechtswege vervalt, indien de houder van het reisdocument, waarin staat vermeld dat deze de Nederlandse nationaliteit bezit, het Nederlanderschap heeft verloren. Indien een Nederlands paspoort door een fout van verweerder ten onrechte wordt verstrekt, betekent dit niet dat men het Nederlanderschap bezit. Indien sprake zou zijn van aantoonbaar zwaarwegend ambtelijk verzuim is de weg van artikel 10 van Pro de RWN de enige mogelijkheid om het Nederlanderschap te verkrijgen of herkrijgen.
4.6.
De rechtbank laat in het midden of in geen enkel theoretisch denkbaar geval het Nederlanderschap niet kan worden verkregen of behouden door de werking van een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur of algemeen rechtsbeginsel. De rechtbank is van oordeel dat door het ten onrechte verstrekken van een paspoort in eisers geval in ieder geval niet het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat eiser de Nederlandse nationaliteit heeft herkregen. Eisers situatie is niet vergelijkbaar met de situatie die zich voordeed in de hiervoor genoemde uitspraak van de hoogste bestuursrechter van 29 september 2021. In die zaak ging het om het – onweersproken – door een IND-medewerker gewekt gerechtvaardigd vertrouwen dat een wijziging van de persoonsgegevens van betrokkene haar verblijfsstatus en verblijfsduur in het kader van de naturalisatieprocedure niet zou wijzigen. De hoogste bestuursrechter had daar geoordeeld dat het belang van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid bij het tegenwerpen aan de betrokkene dat zij niet ten minste vijf jaar onmiddellijk voorafgaand aan het verzoek toelating en hoofdverblijf in Nederland heeft gehad op grond van de juiste persoonsgegevens, minder zwaar weegt dan het belang van betrokken bij het verkrijgen van het Nederlanderschap, als bedoeld in artikel 7 van Pro de RWN. Deze door een IND-medewerker bewust gedane toezegging is niet vergelijkbaar met het, onbewust door een fout, ten onrechte verstrekken van een paspoort. Bovendien gaat het in onderhavige zaak niet om een besluit op een verzoek om naturalisatie.
4.7.
Anders dan eiser stelt heeft het ten onrechte verstrekken van een paspoort niet de betekenis dat de Consul-Generaal namens verweerder daarmee een contra legem besluit tot verlening van het Nederlanderschap heeft genomen. Evenmin wordt met het intrekken van een paspoort een besluit genomen tot intrekking van het Nederlanderschap.
Het vervallen van het Nederlanderschap is van rechtswege geschiedt, zodat aan een beroep op artikel 3:4, tweede lid, van de Awb niet wordt toegekomen. Dit artikel bepaalt dat de onevenredige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn aan de met dat besluit te dienen doelen. Verweerder heeft hier evenwel niet een besluit tot intrekking van het Nederlanderschap van eiser genomen.
4.8.
Ook wordt niet toegekomen aan de vraag of het verval van rechtswege van de Nederlandse nationaliteit uit oogpunt van de rechten en plichten voortvloeiend uit het Unierecht onevenredig is (de zogenoemde Tjebbes-toets). De bevoegdheid om op basis van deze toets vast te stellen dat het Nederlanderschap niet is vervallen (met terugwerkende kracht) is sinds 1 april 2022 wettelijk geregeld [5] en sindsdien bestaat er geen bevoegdheidslacune in de RWN [6] voor een dergelijke vaststelling. Nu eisers aanvraag om een paspoort dateert van 29 juni 2022 moet eiser de weg van het afleggen van een optieverklaring volgen indien hij een beroep wil doen op deze unierechtelijke evenredigheidstoets.
Conclusie
4.9.
Verweerder heeft op juiste gronden geoordeeld dat de wet en de jurisprudentie hem geen ruimte geven om aan te nemen dat eiser het Nederlanderschap bezit en hem een Nederlands paspoort te verstrekken. Het beroep tegen het bestreden besluit 2 is ongegrond.
Proceskosten en griffierecht
5.1.
Omdat de rechtbank het beroep ten het bestreden besluit 1 gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het in die zaak door hem betaalde griffierecht vergoedt.
5.2.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten in de zaak 22/288. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518.- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1). De overige door eiser genoemde kosten, te weten de reis- en verblijfskosten van zijn vader, komen niet voor vergoeding in aanmerking, omdat alleen de reis- en verblijfkosten van eiser zelf voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank :
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 1 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit 1;
- verklaart het bezwaar niet-ontvankelijk en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit 1;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 2 ongegrond;
- draagt verweerder op het in de zaak 22/288 betaalde griffierecht van € 184,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, voorzitter, en mr. R.H. Smits en mr. J.J.P. Bosman, leden, in aanwezigheid van mr. J.A. Leijten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 november 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.