Uitspraak
202100486/1/A3.
Datum uitspraak: 16 februari 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Vries, gemeente Tynaarlo,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 14 december 2020 in zaak nr. 20/1732 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo.
Procesverloop
Bij besluit van 23 mei 2019 heeft het college een aanvraag van [appellant] om verlening van een ontheffing van het parkeerverbod van artikel 5:8, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening gemeente Tynaarlo 2019 (hierna: Apv) afgewezen.
Bij besluit van 21 april 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 23 mei 2019 herroepen en de aanvraag opnieuw afgewezen.
Bij uitspraak van 14 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 november 2021, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. C.I.A. Hoeben en L.G. Pater, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] woont aan de [locatie] in Vries. Bij besluit van 14 april 2004 heeft [appellant] een inritvergunning gekregen voor twee parkeerplaatsen. In 2019 kreeg de gemeente meerdere meldingen en klachten binnen afkomstig van de overbuurman over hoe de bus van [appellant], een Mercedes-Benz 508, geparkeerd stond. Naar aanleiding hiervan is een handhavingsprocedure gestart. De bus van [appellant] is hoger dan 2 meter en 40 centimeter. In artikel 5:8, eerste lid, van de Apv is het verboden om een voertuig dat hoger is dan 2,4 meter te parkeren op een door het college aangewezen plaats. Het college heeft alle openbare wegen aangewezen in besluit 8 van de Aanwijzingsbesluiten Algemene Plaatselijke Verordening 2015, met uitzondering van vier bedrijfsterreinen. Op 28 maart 2019 heeft [appellant] bij het college ontheffing aangevraagd van het parkeerverbod uit artikel 5:8, eerste lid, van de Apv. Hij heeft een bouwbedrijf met zijn woning als kantoor en wil in het belang van zijn bedrijfsvoering dat zijn bus voor zijn woning geparkeerd kan worden.
Besluitvorming
2. Het college heeft de aanvraag van [appellant] bij besluit van 23 mei 2019 afgewezen in het belang van het uiterlijk aanzien van de woonwijk. Volgens het college zijn er voldoende andere mogelijkheden voor [appellant] om zijn bus te parkeren. Het college heeft bij besluit van 21 april 2020 de afwijzing in stand gelaten onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften, maar het bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 23 mei 2019 herroepen, omdat in het besluit van 23 mei 2019 ten onrechte niet de belangen van [appellant] en omwonenden waren afgewogen.
Aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] tegen het besluit van 21 april 2020 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft vastgesteld dat de bus van [appellant] in strijd met het parkeerverbod uit artikel 5:8, eerste lid, van de Apv geparkeerd staat. Volgens de rechtbank heeft het college de aanvraag om ontheffing mogen afwijzen, omdat [appellant] zijn medische situatie niet heeft onderbouwd, het bewaren van kostbare spullen in de bus voor zijn risico komt en niet uit de inritvergunning blijkt dat deze zou zijn verleend om een parkeerplek voor de bus van [appellant] mogelijk te maken.
Gronden van het hoger beroep
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college terecht zijn aanvraag van een ontheffing heeft afgewezen. Daartoe voert hij aan dat zijn bedrijfsbelangen onevenredig worden aangetast. Hij parkeert de bus al meer dan twintig jaar voor zijn woning en een verder gelegen parkeerplaats op een bedrijfsterrein maakt zijn werk praktisch onmogelijk. [appellant] stelt niet telkens heen en weer te kunnen lopen tussen zijn woning en een bedrijfsterrein in verband met zijn knieklachten. Door het parkeerbeleid van de gemeente mag hij niet alleen in de avond maar ook in de ochtend en overdag zijn bus niet ergens anders parkeren dan op een aangewezen bedrijfsterrein. Dus ook niet voor de deur bij klanten. Onredelijk is ook dat eraan wordt voorbijgegaan dat hij de inritvergunning heeft gekregen terwijl de betrokken ambtenaren ervan op de hoogte waren dat hij die vergunning wilde om zijn bus voor zijn woning te parkeren. Geen van hen is door het college benaderd om dit na te vragen.
[appellant] betoogt daarnaast dat de inritvergunning maakt dat de parkeerplaatsen niet meer tot de openbare weg behoren en het parkeerbeleid van de gemeente niet van toepassing is.
[appellant] betoogt verder dat het college door de besluitvorming en de Apv willekeurig omspringt met de eis van het uiterlijk aanzien van de wijk. Deze eis is volgens hem ook lastig te objectiveren. Het feit dat het parkeerverbod geldt voor zijn bus, maar andere soorten of te lange voertuigen in artikel 5:8, derde en vierde lid, van de Apv wel zijn uitgezonderd van de verboden uit artikel 5:8, eerste en tweede lid, van de Apv maakt het parkeerbeleid onredelijk en inconsequent. Verder is het parkeerbeleid onduidelijk. Niet is gedefinieerd wat valt onder grote voertuigen. [appellant] heeft een bus en niet een voertuig als een vrachtwagen of touringcar waarvan in andere gemeentes wordt aangenomen dat het grote voertuigen zijn.
[appellant] betoogt dat de besluitvorming van het college in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, omdat er in het dorp meer te hoge bussen, waaronder die van zijn overbuurman, staan geparkeerd waartegen niet wordt gehandhaafd. Uit het besluit van 5 maart 2021 op een door hem ingediend verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) blijkt dat de gemeente alleen actie heeft ondernomen tegen zijn bus.
Ten slotte is handhaving van het parkeerverbod en het niet verlenen van ontheffing volgens [appellant] in strijd met het vertrouwensbeginsel gelet op een mededeling van de burgemeester dat niet gehandhaafd zou worden als de klachten zouden komen te vervallen en een mededeling van een wethouder dat [appellant] het besluit van 23 mei 2019 als niet verzonden kan beschouwen.
Beoordeling van de gronden van het hoger beroep
5. Anders dan [appellant] betoogt, kan niet worden geconcludeerd dat de parkeerplaats waar hij zijn bus parkeert niet meer tot de openbare weg behoort omdat de inritvergunning is verleend. Uit de stukken van het dossier is gebleken dat [appellant] een inritvergunning heeft gekregen voor een verbreding van een parkeerplaats terwijl het hier geen inrit betrof. [appellant] en het college hebben niet kunnen verklaren waarom er toen voor is gekozen om een inritvergunning te verlenen terwijl het om een openbare weg gaat.
Wel zal het feit dat [appellant] de inritvergunning heeft gekregen voor zijn bus en heeft betaald voor de verbreding van de parkeerplaats worden meegewogen onder 8 bij de vraag of het college de aanvraag van de ontheffing van het parkeerverbod in redelijkheid heeft kunnen afwijzen.
Omdat het college in besluit 8 van de Aanwijzingsbesluiten Algemene Plaatselijke Verordening 2015 alle openbare wegen heeft aangewezen in het kader van de parkeerverboden uit artikel 5:8, eerste en tweede lid, van de Apv, is de Apv en wat daarin aan voorschriften over parkeren is neergelegd, dus van toepassing.
6. De hogerberoepsgrond over onredelijkheid van wat over parkeren is geregeld in de Apv wordt zo begrepen dat [appellant] artikel 5:8 van Pro de Apv onrechtmatig vindt. De Apv is een algemeen verbindend voorschrift. Bij de beoordeling van het betoog van [appellant] is sprake van een zogenoemde exceptieve toetsing.
6.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 7 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:740, kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is door de rechter in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, worden getoetst op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het desbetreffende algemeen verbindende voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze die door de Afdeling is uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452. Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en het motiveringsbeginsel niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de rechter als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop berustend besluit vernietigen.
6.2. Ingevolge artikel 5:8, eerste lid, van de Apv is het verboden een voertuig dat, met inbegrip van de lading, een lengte heeft van meer dan 6 meter of een hoogte van meer dan 2,4 meter te parkeren op een door het college aangewezen plaats, waar dit naar zijn oordeel schadelijk is voor het uiterlijk aanzien van de gemeente.
Ingevolge het tweede lid is het verboden een voertuig dat, met inbegrip van de lading, een lengte heeft van meer dan 6 meter te parkeren op een door het college aangewezen weg, waar dit naar zijn oordeel buitensporig is met het oog op de verdeling van beschikbare parkeerruimte.
Ingevolge het derde lid zijn het eerste en tweede lid niet van toepassing op campers, kampeerauto’s, caravans en kampeerwagens, voor zover deze voertuigen niet langer dan drie achtereenvolgende dagen op de weg worden geplaatst of gehouden.
Ingevolge het vierde lid is het tweede lid niet van toepassing op werkdagen van maandag tot en met vrijdag, dagelijks van 08.00 tot 18.00 uur.
Ingevolge het vijfde lid kan het college ontheffing verlenen van de verboden.
6.3. In wat [appellant] heeft aangevoerd bestaat geen grond voor het oordeel dat artikel 5:8 van Pro de Apv onrechtmatig is. In het eerste en tweede lid van dit artikel is duidelijk bepaald dat een voertuig dat, met inbegrip van de lading, een lengte van meer dan 6 meter of een hoogte van meer dan 2,4 meter heeft, voor de Apv wordt aangemerkt als groot voertuig. Het gaat niet zoals [appellant] stelt om alle voertuigen maar om alle voertuigen die voldoen aan deze afmetingen. Het staat de gemeenteraad vrij om te bepalen wat valt onder grote voertuigen. [appellant] haalt als voorbeeld omringende gemeentes en in het bijzonder de gemeente Assen aan. In artikel 5:8, eerste en tweede lid, van de Algemene plaatselijke verordening gemeente Assen wordt echter ook uitgegaan van grote voertuigen als wordt voldaan aan genoemde afmetingen. [appellant] legt zelf een breder verband met in gemeentes gebruikte verkeersborden en gangbaar taalgebruik in de context van rijbewijzen, maar hierin bestaat geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de bepalingen waarin grote voertuigen zijn geduid onrechtmatig zijn of niet aan [appellant] mogen worden tegengeworpen omdat hij de bus heeft. Niet in geschil is dat zijn bus hoger is dan 2,4 meter en dus valt onder artikel 5:8, eerste lid, van de Apv.
Ook in wat [appellant] heeft aangevoerd over artikel 5:8, derde en vierde lid, van de Apv ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat deze onrechtmatig zijn. In bezwaar heeft het college duidelijk gemaakt dat de Apv aansluit bij de model Apv en de toelichting daarop. Het onderscheid tussen een camper, kampeerwagen of caravan aan de ene kant en een bus als die van [appellant] aan de andere wordt gerechtvaardigd door het verschil in gebruik tussen deze soorten voertuigen en een bus als die van [appellant]. Campers, kampeerwagens en caravans hoeven niet gedurende het hele jaar op de parkeerplaats te staan aangezien het gebruik zich eerder zal beperken tot een paar dagen rond vakanties in verband met het in- en uitladen. Dat onderscheid is tot uitdrukking gebracht in artikel 5:8, derde lid, van de Apv waarin staat dat deze soorten voertuigen zijn uitgezonderd van de verboden uit het eerste en tweede lid voor zover deze voertuigen niet langer dan drie achtereenvolgende dagen op de weg worden geplaatst of gehouden.
Over de in artikel 5:8, vierde lid, van de Apv neergelegde uitzondering op het verbod uit het tweede lid voor te lange voertuigen wordt het volgende overwogen. Uit de bepalingen blijkt niet dat te lange voertuigen die ook te hoog zijn wel en te hoge voertuigen niet op werkdagen van 08.00 tot 18.00 uur mogen parkeren op een door het college aangewezen plaats. Uit de bepalingen blijkt wel dat voertuigen die alleen te lang zijn mogen parkeren op een door het college aangewezen plaats op die tijdstippen. Dat onderscheid laat zich verklaren doordat de aantasting van het uiterlijk welzijn van de gemeente door te lange voertuigen anders wordt bevonden dan door te hoge en door te hoge en te lange voertuigen. De uitkomst van deze afweging die de gemeente heeft gemaakt, is niet onredelijk.
6.4. Het betoog slaagt niet.
7. [appellant] heeft een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.
7.1. Zoals overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 4 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3, is het aan degene die een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel om dat beroep te onderbouwen met concrete gevallen die volgens hem op relevante punten vergelijkbaar zijn met zijn situatie. In dit geval moet het in ieder geval gaan om gevallen waarin het college ontheffing van het parkeerverbod uit artikel 5:8, eerste lid, van de Apv heeft verleend ten behoeve van een voertuig dat vergelijkbaar is met de bus van [appellant].
Van zulke gevallen is niet gebleken uit wat [appellant] heeft aangevoerd. [appellant] heeft in algemene zin gesteld dat vergelijkbare voertuigen in het dorp geparkeerd staan zonder dat daartegen wordt gehandhaafd, maar het had voor een geslaagd beroep op het gelijksbeginsel op zijn weg gelegen om gevallen aan te voeren waarin het college ontheffing van het parkeerverbod heeft verleend ten behoeve van een vergelijkbaar voertuig. Daarvan zijn geen concrete voorbeelden genoemd en met bewijs onderbouwd. [appellant] heeft als voorbeeld wel de bus van de overbuurman genoemd, maar ook hiervoor is van een verleende ontheffing niet gebleken. Uit het besluit van 5 maart 2021 op een door hem ingediend verzoek om informatie op grond van de Wob blijkt dat het college de afgelopen twee jaar geen vergunningen of ontheffingen heeft verleend of geweigerd of boetes heeft opgelegd. Er is alleen een vooraankondiging van een last onder dwangsom verstuurd over het parkeren van een groot voertuig. Ook hieruit blijkt echter niet dat zich een situatie vergelijkbaar met die van [appellant] heeft voorgedaan waarin het college de situatie anders heeft behandeld dan die van [appellant]. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft [appellant] dus onvoldoende aangedragen.
7.2. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja, hoe (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2180).
Door alleen te stellen dat de burgemeester tijdens een gesprek heeft gezegd dat hij zijn bus mocht blijven parkeren als de klacht daarover van tafel zou zijn en een wethouder heeft gezegd dat hij het besluit van 23 mei 2019 waarbij zijn aanvraag van een ontheffing van het parkeerverbod is afgewezen als niet verzonden moet beschouwen, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat zulke toezeggingen of uitlatingen zijn gedaan. Daarnaast wordt in overweging genomen dat het college stelt dat tijdens het gesprek met de burgemeester is afgesproken dat eerst geprobeerd zou worden om een goede oplossing te vinden voor het parkeren in de Koekoekstraat als geheel en de problemen tussen buren onderling door mediation. Volgens het college is toen afgesproken dat bij het niet slagen van de mediation de gemeente zou overgaan tot handhaving.
7.3. De betogen slagen niet.
8. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het college de aanvraag van de ontheffing van het parkeerverbod in redelijkheid heeft kunnen afwijzen.
[appellant] heeft aannemelijk gemaakt dat zijn bedrijfsbelangen door de afwijzing worden aangetast. In de besluitvorming en verder in de procedure heeft het college niet gereageerd op wat [appellant] heeft aangevoerd over de praktische moeilijkheden voor zijn werk, maar alleen tegengeworpen dat [appellant] geen concrete voorbeelden heeft gegeven. Ook nadat de commissie bezwaarschriften het college had geadviseerd bij de beoordeling van de aanvraag van ontheffing van het parkeerverbod een belangenafweging te maken, heeft het zo’n afweging achterwege gelaten.
In de toelichting bij de model Apv staat dat verzoeken om ontheffing van geval tot geval moeten worden bekeken. Omstandigheden die in beginsel door alle bedrijven - ongeacht de aard - kunnen worden aangevoerd, rechtvaardigen op zichzelf nog geen ontheffing. [appellant] heeft echter bijzondere omstandigheden aangevoerd en uitgebreid toegelicht hoe hij zijn bus gebruikt voor zijn werk. Zijn kantoor is in zijn woning. Voor zijn werk beweegt hij zich gedurende de dag meermaals met zijn bus tussen zijn woning en klanten waarvoor hij onderhoud aan huizen en kantoren verricht. Wanneer hij gebruik moet maken van een parkeerplaats op het dichtstbijzijnde bedrijfsterrein op ongeveer 2 of 3 kilometer afstand wordt zijn werk nog meer bemoeilijkt. Bij het heen en weer rijden heeft [appellant] wisselend gereedschap en attributen voor zijn werk bij zich. De bus is speciaal ingericht voor zijn werk. Verder heeft hij toegelicht dat hij kostbare spullen waaronder gereedschappen voor zijn werk, tevens erfstukken, in zijn bus heeft. [appellant] heeft in bezwaar, beroep en hoger beroep de praktische moeilijkheden geduid. Daarnaast heeft het college niet bestreden dat [appellant] zijn bus al meer dan twintig jaar voor zijn huis parkeert. Bij besluit van 14 april 2004 heeft hij een inritvergunning gekregen voor een uitbreiding van de parkeerplaats voor zijn woning. Voor deze uitbreiding heeft hij meebetaald. Volgens [appellant] was toen bij de gemeente bekend dat hij de vergunning nodig had ten behoeve van de auto van zijn zoon en zijn bus. Verder heeft het college aan [appellant] tegengeworpen dat het feit dat andere grote voertuigen geparkeerd staan op een aangewezen plek niet betekent dat hij zijn bus ook voor zijn woning mag parkeren. Het bovenstaande valt niet te rijmen met de vrees van het college voor precedentwerking van een aan [appellant] te verlenen ontheffing. Gelet op de hiervoor genoemde bijzondere omstandigheden van [appellant], en dan in het bijzonder de verlening van de inritvergunning en het feit dat de bus al meer dan 20 jaar voor zijn woning geparkeerd staat, valt bovendien niet te verwachten dat van verlening van een ontheffing aan [appellant] precedentwerking uitgaat.
Wat tegenover al het door [appellant] aangevoerde staat, is alleen het standpunt van het college dat de Koekoekstraat en de omliggende straten in de wijk smal zijn zodat het parkeren van een of meer grote voertuigen het uiterlijk aanzien van de wijk aantast. Hieraan kan niet in redelijkheid een zo groot gewicht worden toegekend dat het belang van [appellant] hiervoor moet wijken. Gelet op het bovenstaande is het besluit tot afwijzing van de aanvraag van ontheffing van het parkeerverbod niet deugdelijk gemotiveerd en niet zorgvuldig voorbereid en had het college in redelijkheid de aanvraag van een ontheffing voor de bus voor de duur van de bedrijfsuitoefening niet kunnen afwijzen.
8.1. Het betoog slaagt.
Conclusie
9. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 21 april 2020 gegrond verklaren. Het besluit van 21 april 2020 moet worden vernietigd. De Afdeling zal het college opdragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
10. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 14 december 2020 in zaak nr. 20/1732;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo van 21 april 2020, kenmerk 674078;
V. bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak;
VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 16 februari 2022
176-898