Uitspraak
202200555/1/V1.
Datum uitspraak: 22 december 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op de hoger beroepen van:
1. de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
2. [vreemdeling 1], [vreemdeling 2], [vreemdeling 3] en [vreemdeling 4],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, van 28 december 2021 in zaak nr. 20/9593 in het geding tussen:
de vreemdelingen
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 18 november 2019 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdelingen om hun een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.
Bij besluit van 1 december 2020 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdelingen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 december 2021 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdelingen, vertegenwoordigd door mr. C.M. Suurmeijer-Wawoe, advocaat te Utrecht, hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
De vreemdelingen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven en nadere stukken ingediend.
Overwegingen
1. De vreemdelingen zijn de hoofdpersoon, geboren op 15 augustus 2008, zijn moeder en zijn twee jongere, in Nederland geboren, zusjes. Zij hebben allen de Nigeriaanse nationaliteit. De hoofdpersoon en zijn moeder verblijven sinds 2009 in Nederland. De vreemdelingen hebben een aanvraag ingediend om verblijf op grond van de Afsluitingsregeling langdurig verblijvende kinderen (hierna: de Afsluitingsregeling). Die regeling is neergelegd in paragraaf B9/6 van de Vc 2000. De staatssecretaris heeft de aanvraag afgewezen, omdat de vreemdelingen zich volgens hem in de periode van 9 januari 2014 tot 5 augustus 2014 en 3 december 2015 tot 31 januari 2019 hebben onttrokken aan het toezicht van de autoriteiten en in die periodes ook niet beschikbaar waren voor vertrek. Daarom voldoen zij niet aan de voorwaarde uit paragraaf B9/6.5, onder c, van de Vc 2000 (hierna: voorwaarde c), en is de contra-indicatie bedoeld in paragraaf B9/6.6, onder e, van de Vc 2000 (hierna: contra-indicatie e) op hen van toepassing.
2. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdelingen niet aan voorwaarde c voldoen en dat contra-indicatie e op hen van toepassing is. De rechtbank heeft verder overwogen dat de staatssecretaris ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat zich geen bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van Pro de Awb voordoen, omdat hij het gedragswetenschappelijk Best Interests of the Child-Assessment van het Onderzoeks- en Expertisecentrum voor Kinderen en Vreemdelingenrecht (hierna: BIC-rapport), in samenhang met de totale verblijfsduur in Nederland, onvoldoende in de beoordeling heeft betrokken. In het BIC-rapport staat onder andere de ontwikkelingsschade als gevolg van voortdurende verblijfsonzekerheid van de hoofdpersoon en zijn zusjes beschreven. De rechtbank heeft ook overwogen dat de staatssecretaris de belangenafweging in het kader van artikel 8 van Pro het EVRM ondeugdelijk heeft gemotiveerd.
Incidenteel hoger beroep
3. Het incidenteel hoger beroep leidt niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Dit oordeel hoeft niet verder te worden gemotiveerd. De reden daarvoor is dat het incidenteel hogerberoepschrift geen vragen bevat die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoord moeten worden (artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000).
4. Het incidenteel hoger beroep is ongegrond.
Hoger beroep
5. De staatssecretaris klaagt in zijn eerste grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij het BIC-rapport onvoldoende heeft betrokken bij de beoordeling of er bijzondere omstandigheden zijn in de zin van artikel 4:84 van Pro de Awb. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat omstandigheden, om bijzonder te zijn als bedoeld in dat artikel, te relateren moeten zijn aan de beleidsregel op grond waarvan hij de aanvraag heeft afgewezen en dat de inhoud van het BIC-rapport er niet toe heeft geleid dat de vreemdelingen niet aan voorwaarde c voldoen. Volgens de staatssecretaris volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840, niet dat alle omstandigheden een rol van betekenis kunnen spelen in het kader van artikel 4:84 van Pro de Awb en is de rechtbank daar dus ten onrechte van uitgegaan.
5.1. De Afdeling heeft de evenredigheidsbeoordeling in zaken over de Afsluitingsregeling nader uiteengezet in de uitspraak van 17 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2290. Daarin heeft de Afdeling onder 7.4 overwogen dat de Afsluitingsregeling in algemene zin evenredig is. De Afdeling heeft verder onder 9 en 9.1 overwogen dat de vraag of de staatssecretaris verplicht is om op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb af te wijken van zijn beleid, afhankelijk is van wat vreemdelingen hebben aangevoerd. Het is in de eerste plaats namelijk aan vreemdelingen om in de bestuurlijke fase, bijvoorbeeld in bezwaar, gemotiveerd te stellen en zo mogelijk te onderbouwen dat het vasthouden aan de beleidsregel in hun individuele situatie leidt tot onevenredige gevolgen in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Die beoordeling moet de staatssecretaris verrichten aan de hand van de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van het besluit. De bestuursrechter toetst vervolgens, indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, aan de hand van dat standpunt of de staatssecretaris aanleiding had moeten zien om op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb van zijn beleid af te wijken. Onder 9.13 heeft de Afdeling overwogen dat de staatssecretaris in het kader van de evenwichtigheidsbeoordeling moet beoordelen of de door de betrokken vreemdelingen aangedragen omstandigheden relevant zijn. Dat is bijvoorbeeld het geval als de aangedragen omstandigheden verband houden met de tegengeworpen contra-indicatie. Als voorbeeld noemt de Afdeling omstandigheden die gaan over de aard en ernst van het aan een gezinslid tegengeworpen gedrag. Vervolgens is het aan de staatssecretaris om te beoordelen of deze relevante omstandigheden aanleiding geven om van de beleidsregel af te wijken. Daarbij moet de staatssecretaris gemotiveerd ingaan op de door de betrokken vreemdelingen gestelde onevenredige gevolgen van de toerekening van het handelen of nalaten van het gezinslid.
5.2. De Afdeling begrijpt het betoog van de staatssecretaris in het licht van de uitspraak van 17 augustus 2022 zo, dat het BIC-rapport volgens hem niet relevant is, omdat de omstandigheden die daarin staan, geen verband houden met de voorwaarde of de contra-indicatie op grond waarvan hij de aanvraag van de vreemdelingen heeft afgewezen. Dat betoog slaagt niet. De Afdeling heeft met de uitspraak van 17 augustus 2022 namelijk niet bedoeld om uit te sluiten dat ook andere omstandigheden, die geen verband houden met de tegengeworpen contra-indicatie, ertoe kunnen leiden dat handelen overeenkomstig een beleidsregel onevenredig is in verhouding tot de met die beleidsregel te dienen doelen.
5.3. De Afdeling stelt voorop dat de wettelijke bepaling waarvoor bepaald beleid is geformuleerd, bepaalt op welke kwesties de toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb kan slaan. De Afsluitingsregeling vindt haar grondslag in artikel 14 van Pro de Vw 2000, in samenhang met artikel 3.51, derde lid, van het Vb 2000 en artikel 3.24aa, tweede lid, aanhef en onder b, van het Vv 2000. Deze wettelijke grondslag geeft de staatssecretaris de ruimte om beleid te maken voor andere groepen vreemdelingen dan in de wet zijn genoemd. De wettelijke bepalingen zelf beperken die beleidsruimte in dit geval niet. Omstandigheden zijn in dit kader alleen niet relevant als deze geen enkel raakvlak hebben met het toegepaste beleid, in het licht van de wettelijke bepalingen. In het geval van de Afsluitingsregeling zijn dus alle omstandigheden die te maken hebben met het langdurig onrechtmatig verblijf van de hoofdpersoon en diens familie in Nederland relevant. Deze moet de staatssecretaris betrekken in de beoordeling van de evenwichtigheid van het besluit. Als er voor aangevoerde omstandigheden een meer aangewezen verblijfsrechtelijke procedure bestaat, dan is dat op zichzelf geen reden om die omstandigheden buiten de beoordeling te laten. De staatssecretaris mag dat echter wel in de weging van zijn beslissing betrekken.
5.4. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de staatssecretaris het BIC-rapport moest betrekken in zijn beoordeling of het handelen overeenkomstig het beleid gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen. Bij de beoordeling van de evenwichtigheid van het besluit moet de staatssecretaris ook de gevolgen daarvan voor een vreemdeling betrekken als die aanvoert dat die gevolgen onevenredig zijn. De vreemdelingen hebben betoogd dat uit het BIC-rapport blijkt dat de ontwikkeling van de hoofdpersoon en zijn zusjes ernstig wordt bedreigd door discontinuïteit, instabiliteit en gebrek aan toekomstperspectief en dat bij zekerheid over het verblijf de stabiliteit en de continuïteit binnen het gezin toenemen, de draagkracht van de moeder zal toenemen en dat gedwongen terugkeer naar het land van herkomst vrijwel zeker gepaard gaat met ontwikkelingsschade. De gestelde omstandigheden zijn een gevolg van het langdurig onrechtmatig verblijf van de vreemdelingen in Nederland en de toekomstige terugkeer naar Nigeria. Deze omstandigheden staan in relatie met het beleid, de Afsluitingsregeling. Daarom mag de staatssecretaris deze omstandigheden niet buiten de beoordeling in het kader van artikel 4:84 van Pro de Awb laten. De grief faalt.
6. De staatssecretaris betoogt in zijn tweede grief terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij het BIC-rapport onvoldoende in de belangenafweging heeft betrokken in het kader van de vraag of het besluit in strijd is met het recht op privéleven in artikel 8 van Pro het EVRM. De staatssecretaris heeft zich in het besluit van 1 december 2020 op het standpunt gesteld dat uit het BIC-rapport niet blijkt dat de vreemdelingen zich niet kunnen handhaven in Nigeria en dat uit het BIC-rapport weliswaar blijkt dat het aanpassingen zal vergen om in dat land een leven op te bouwen, maar dat die omstandigheid niet maakt dat de belangenafweging in hun voordeel moet uitvallen. De staatssecretaris heeft daarbij terecht betrokken dat de hoofdpersoon en zijn zusjes samen met hun moeder zullen terugkeren en dat de moeder het grootste deel van haar leven in Nigeria heeft gewoond en daar heeft deelgenomen aan het maatschappelijk leven. Ook heeft hij in de belangenafweging terecht betrokken dat de medische omstandigheden van de moeder, die in het BIC-rapport staan, niet maken dat de vreemdelingen zullen worden beperkt in het uitoefenen van hun privéleven. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat de staatssecretaris met deze motivering niet kenbaar heeft beoordeeld of vestiging in Nigeria een certain degree of hardship met zich brengt. De staatssecretaris draagt de klacht in zoverre terecht voor, maar de grief kan, gelet op de conclusie van de bespreking van de eerste grief, niet leiden tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank.
7. Aangezien de rechtbank het beroep terecht gegrond heeft verklaard en het besluit van 1 december 2020 terecht heeft vernietigd, is het hoger beroep ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust. De staatssecretaris moet een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling en de uitspraak van de rechtbank, voor zover deze niet of tevergeefs is aangevochten. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep ongegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep ongegrond;
III. bevestigt de aangevallen uitspraak;
IV. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdelingen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 837,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. bepaalt dat van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W. de Lange, griffier.
w.g. Sevenster
voorzitter
w.g. De Lange
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 december 2023
288-999