Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 24/7550
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment, uit Nijmegen,
Bewonersvereniging tegen Vliegtuigoverlast, uit Rotterdam, eisers
(gemachtigde: ir. A.K.M. van Hoof),
en
de minister voor Natuur en Stikstof (thans: de staatssecretaris van Landbouw. Visserij, Voedselzekerheid en Natuur), verweerder
(gemachtigden: mr. R.D. Reinders en mr. L. Verhees).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Rotterdam Airport B.V. uit Rotterdam, Rotterdam Airport
Rotterdam Airport B.V. uit Rotterdam, Rotterdam Airport
(gemachtigden: mr. J.E. van Uden, mr. Y.M.C. Pluis en mr. W.L.J. Willemsen).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de afwijzing van hun aanvraag om toepassing te geven aan artikel 2.4 van de Wet natuurbescherming (Wnb).
1.1.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Rotterdam Airport heeft ook schriftelijk gereageerd op het beroep.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 1 december 2025 op zitting behandeld. Namens de eisers hebben hieraan deelgenomen: de gemachtigde, [persoon A] , [persoon B] , [persoon C] en [persoon D] als deskundige namens de eisers. Namens verweerder hebben deelgenomen: de gemachtigden, [naam jurist], [persoon E] en [persoon F] . Namens Rotterdam Airport hebben deelgenomen: de gemachtigden, [persoon G] , [persoon H] en [persoon I] .
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt het besluit tot het afwijzen van het verzoek om toepassing te geven aan artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden.
2.1.
De rechtbank verklaart het beroep van eisers gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.
Achtergrond
3. Rotterdam Airport heeft op 1 oktober 2020 bij verweerder een aanvraag ingediend voor een natuurvergunning. Op 15 februari 2021 heeft verweerder de ontwerpnatuurvergunning voor het project ‘Exploitatie Rotterdam The Hague Airport’ ter inzage gelegd.
3.1.
Eisers hebben op 25 maart 2021 tegen de ontwerp-natuurvergunning een gezamenlijke zienswijze (de zienswijze) ingediend.
3.2.
In de zienswijze staat het volgende verzoek onder de kop ‘passende maatregelen’:
‘Cliënten verzoeken u dan ook om op grond van art. 2.4 Wnb maatregelen te treffen, teneinde te voorkomen dat de beslaande activiteiten van RTHA significante effecten veroorzaken, en voor zover er geen sprake is van significante effecten maar wel van effecten, de stikstofdepositie vanwege de bestaande activiteiten van RTHA op
‘Cliënten verzoeken u dan ook om op grond van art. 2.4 Wnb maatregelen te treffen, teneinde te voorkomen dat de beslaande activiteiten van RTHA significante effecten veroorzaken, en voor zover er geen sprake is van significante effecten maar wel van effecten, de stikstofdepositie vanwege de bestaande activiteiten van RTHA op
overbelaste stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden waar een (dreigende) verslechtering of verstoring met significante gevolgen van de natuurwaarden optreedt als gevolg van de totale) stikstofbelasting, zo ver als in redelijkheid haalbaar is terug te dringen en in ieder
geval er voor te zorgen dat er conform het advies van het Adviescollege een vermindering
van de huidige NOx-emissies wordt veroorzaakt, en daarmee een vermindering van de
huidige NOx-deposities, die passend bijdraagt aan de noodzakelijke daling van stikstofdeposities op de betrokken Natura2000-gebieden binnen een afzienbare termijn. Cliënten denken dan met name aan het type maatregelen als is opgenomen in art 2.4 lid 1
onder b, c en of d.’
3.3.
Verweerder heeft het verzoek in de zienswijze van 25 maart 2021 aangemerkt in het besluit van 6 januari 2022 als een aanvraag om toepassing te geven aan artikel 2.4 van de Wnb (het primaire besluit). In dit primaire besluit heeft verweerder overwogen dat hij het kader uit de Logtsebaan-uitspraak [1] volgt bij de behandeling van het verzoek hoewel in dit geval geen sprake is van een verzoek om intrekking van een natuurvergunning op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb. Zowel de intrekking als de aanschrijvingsbevoegdheid zijn volgens verweerder instrumenten om te voldoen aan de verplichting uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn om verslechtering van de kwaliteit van habitats en significante verstoring van soorten te voorkomen. Bovendien vallen projecten waarvoor toestemming is verleend voor de Europese referentiedatum en die (grotendeels) zijn vrijgesteld van de verplichting uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn volgens vaste Europese jurisprudentie onder de beschermingsverplichting van artikel 6, tweede lid, van de richtlijn, aldus verweerder. Verweerder heeft het verzoek van eisers in het primaire besluit afgewezen.
3.4.
In de beslissing op bezwaar van 3 februari 2023 (de eerste beslissing op bezwaar) op het bezwaar van eisers heeft verweerder aangegeven dat de rekenresultaten van een depositieberekening met AERIUS-Calculator op een grotere afstand van 25 km van de bron niet met voldoende wetenschappelijke zekerheid aan een individueel project of een mitigerende maatregel kunnen worden toegerekend. Verweerder heeft daarom alleen die gebieden bij de beoordeling betrokken die binnen een straal van 25 km rondom Rotterdam Airport zijn gelegen. Volgens verweerder dient daarnaast de stikstofdepositie van vliegtuigen op grotere hoogte dan 3000 voet (= 914.40 meter) niet in de berekening te worden meegenomen. Verweerder overweegt verder in de eerste beslissing op bezwaar dat aan de twee voorwaarden met de Logtsebaan-uitspraak wordt voldaan, zodat het noodzakelijk kan zijn om passende maatregelen ten aanzien van Rotterdam Airport te treffen. Daarom dient volgens verweerder te worden beoordeeld of het (gedeeltelijk) stoppen van de activiteiten die samenhangen met de exploitatie van Rotterdam Airport of het beperken ervan, doelmatig en doeltreffend zijn in het licht van de te realiseren instandhoudingsdoelstellingen en om (verdere) verslechtering te voorkomen.
3.5.
In de uitspraak van 16 april 2024 heeft deze rechtbank het beroep van eisers tegen de eerste beslissing op bezwaar gegrond verklaard en verweerder opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. [2] De rechtbank heeft in deze uitspraak geoordeeld dat verweerder in de eerste beslissing op bezwaar onvoldoende had gemotiveerd dat met de aangegeven maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden binnen een afzienbare termijn. [3]
3.6.
Op 22 oktober 2024 hebben eisers een beroepschrift ingediend bij de rechtbank waarin zij de rechtbank verzoeken om verweerder op te dragen zo spoedig mogelijk een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
3.7.
Op 8 januari 2025 heeft verweerder besloten op het bezwaar van eisers (het bestreden besluit). [4] In het bestreden besluit heeft de minister wederom het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en het primaire besluit onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
Leeswijzer
4. De rechtbank bespreekt eerst het wettelijk kader dat van toepassing is op deze procedure, waaronder het overgangsrecht met betrekking tot de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Daarna gaat de rechtbank in op het toetsingskader dat van toepassing is. Tijdens deze bespreking gaat de rechtbank ook in op het argument van verweerder waarin hij stelt dat artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb niet toegepast kan worden op het verzoek van eisers. Vervolgens gaat de rechtbank in op de beroepsgrond van eisers waarin zij betogen dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van een (blijvende) daling van stikstofdepositie op de betreffende Natura 2000-gebieden. Tot slot gaat de rechtbank in op de beroepsgrond waarin eisers betogen dat verweerder niet heeft gemotiveerd dat de daling van stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden gelijk staat aan de stikstofreductie, die noodzakelijk is om verslechtering in de betrokken Natura 2000-gebieden te voorkomen.
Wettelijk kader
Overgangsrecht Omgevingswet
5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een besluit op grond van de Wnb is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
5.1.
De aanvraag tot het treffen van maatregelen als bedoeld in artikel 2.4 van de Wnb is ingediend op 25 maart 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wnb van toepassing blijft.
5.2.
Artikel 2.4 van de Wnb luidt als volgt:
‘‘
1. Gedeputeerde staten leggen, indien dat nodig is voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, aan degene die in hun provincie een handeling verricht of het voornemen daartoe heeft, een verplichting op om:
1. Gedeputeerde staten leggen, indien dat nodig is voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, aan degene die in hun provincie een handeling verricht of het voornemen daartoe heeft, een verplichting op om:
Informatie over de handeling verstrekken;
De nodige preventieve of herstelmaatregelen te treffen;
De handeling overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften uit te voeren, of;
De handeling niet uit te voeren of te staken.
2. Ingeval in het belang van de bescherming van een Natura 2000-gebied een onverwijlde tenuitvoerlegging van een besluit als bedoeld in het eerste lid noodzakelijk is, kunnen gedeputeerde staten het besluit bekendmaken door mondelinge mededeling aan degene die de handeling verricht of het voornemen daartoe heeft. Gedeputeerde staten stellen het besluit zo spoedig mogelijk alsnog op schrift en zenden dit toe of reiken dit uit aan de belanghebbenden.
3. Provinciale staten stellen, indien dat nodig is voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, ten aanzien van categorieën van handelingen bij verordening regels, houdende verplichtingen als bedoeld in het eerste lid. Ten aanzien van deze handelingen geven gedeputeerde staten geen toepassing aan het eerste lid.
4. Het is verboden te handelen in strijd met een verplichting als bedoeld in het eerste of derde lid.’
Kan artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb worden toegepast?
6. Verweerder betoogt dat er geen grondslag is om toepassing te geven aan artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb. Toepassing van artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb komt alleen aan de orde als de (dreigende) achteruitgang van een gebied duidelijk is toe te schrijven aan de activiteiten van één gebruiker, aldus verweerder. Dit leidt verweerder af uit verschillende passages uit de memorie van toelichting bij artikel 2.4 van de Wnb [5] en de Natuurbeschermingswet 1998. [6] In dit geval is sprake van stikstofoverbelasting op Natura 2000-gebieden die wordt veroorzaakt door verschillende activiteiten en daarom is niet de toepassing van artikel 2.4, eerste lid, maar juist van artikel 2.4, derde lid, van de Wnb volgens verweerder aangewezen. Verweerder stelt dat de vraag hoe invulling wordt gegeven aan artikel 2.4, derde lid, van de Wnb niet kan worden uitgevochten over de rug van één willekeurige individuele activiteit die geen relevante bijdrage aan de totale stikstofdepositie levert. De vraag of de Staat voldoende doet ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn kan volgens verweerder aan de orde komen in een civiele procedure. [7] De rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) noopt er volgens verweerder ook niet toe dat deze discussie in een dergelijke procedure wordt gevoerd. Uit deze rechtspraak volgt volgens verweerder alleen dat een ex-post beoordeling van een activiteit aan de orde is wanneer dat de enige passende maatregel is. [8]
6.1.
Ter zitting hebben eisers hierover gesteld dat dit argument van verweerder niet (meer) in deze procedure aan de orde kan komen. Eisers stellen dat deze rechtbank in haar uitspraak van 16 april 2024 uitdrukkelijk in rechtsoverweging 7 heeft overwogen dat artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb van toepassing is. Voor zover het bovenstaande argument wel aan de orde kan komen, kan de aanschrijvingsbevoegdheid in deze procedure wel worden toegepast, aldus eisers. Eisers stellen dat uit de memorie van toelichting niet volgt dat het onderscheid tussen het eerste en derde lid van artikel 2.4, van de Wnb zo strikt moet worden uitgelegd zoals verweerder dat doet.
6.2.
De rechtbank vat de stelling van eisers zo op dat zij een beroep doen op de zogenoemde Brummen-rechtspraak. Uit deze rechtspraak volgt dat het niet instellen van hoger beroep tegen een eerdere uitspraak van de rechtbank tot gevolg heeft dat, als in beroep tegen de nieuwe beslissing op bezwaar beroepsgronden worden aangevoerd, die door de rechtbank in die eerdere uitspraak uitdrukkelijk en zonder voorbehoud zijn verworpen, de rechtbank van de juistheid van het eerder gegeven oordeel over die beroepsgronden heeft uit te gaan. [9] In de uitspraak van 16 april 2024 heeft de rechtbank echter niet ondubbelzinnig overwogen dat artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb van toepassing was. In deze uitspraak heeft namelijk de bevoegdheid om artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb toe te passen in de betreffende procedure niet ter discussie gestaan. Hierdoor is dit argument niet door de rechtbank in de eerdere uitspraak ondubbelzinnig en zonder voorbehoud verworpen. De rechtbank komt daarmee toe aan een inhoudelijke bespreking van dit argument.
6.3.
De rechtbank stelt voorop dat in de tekst van de Wnb niet staat dat een individuele aanschrijving alleen toegepast kan worden wanneer sprake is van één veroorzaker van de dreigende verslechtering. De rechtbank acht de tekst van de Wnb voldoende duidelijk en acht het daarom op zich niet noodzakelijk om in te gaan op de memorie van toelichting voor de uitleg van de Wnb. Maar omdat het betoog van verweerder betrekking heeft op die memorie van toelichting, zal de rechtbank hieronder daarop desondanks ingaan.
6.4.
In de passage op de pagina’s 106-107 van de memorie van toelichting bij de Wnb gaat de wetgever in op de aanschrijvingsbevoegdheid van artikel 2.4 van de Wnb. Volgens de wetgever ligt het voor de hand wanneer de (dreigende) achteruitgang van een gebied duidelijk is toe te schrijven aan een activiteit van één gebruiker, dat die activiteit wordt gestaakt of aangepast door inzet van een individuele aanschrijving. Verder wordt gesteld dat wanneer het bevoegd gezag constateert dat een bepaalde categorie van activiteiten op een gelijke wijze belastend is voor de natuurwaarden, het uit een oogpunt van rechtsgelijkheid wenselijk is dat voor alle betrokkenen dezelfde regels gelden. Daarbij wordt opgemerkt dat dit ook efficiënter is ten opzichte van de situatie dat voor veel betrokkenen dezelfde beschikking moet worden vastgesteld. [10] De rechtbank maakt uit deze passage, anders dan verweerder, niet op dat de individuele aanschrijvingsbevoegdheid niet ingezet kan worden als sprake is van de situatie dat er meerdere veroorzakers zijn van de verslechtering van de natuurwaarden. De rechtbank acht hiertoe van belang dat in deze passage niet een uitdrukkelijk verbod is opgenomen om de individuele aanschrijvingsbevoegdheid toe te passen en dat de wetgever ruimte laat voor het toepassen van artikel 2.4, eerste lid, dan wel artikel 2.4, derde lid, van de Wnb. Dit leidt de rechtbank af uit de gebruikte woorden ‘wenselijk’, ‘voor de hand liggen’ en ‘efficiënter’. Daarbij merkt de rechtbank op dat de omstandigheid dat de wetgever het aanschrijven van verschillende individuen classificeert als ‘niet efficiënt’ en de wetgever het niet voor de hand vindt liggen om op deze wijze de bevoegdheid uit te oefenen, niet tot gevolg heeft dat het bevoegd gezag de individuele aanschrijvingsbevoegdheid niet mag toepassen in situaties wanneer sprake is van meerdere veroorzakers van de verslechtering van de natuurwaarden.
6.5.
Uit de artikelsgewijze toelichting uit de memorie van toelichting bij artikel 2.4 van de Wnb maakt de rechtbank ook niet op dat de individuele aanschrijvingsbevoegdheid uitsluitend kan worden toegepast in situaties dat de activiteit van één individuele gebruiker voor een (dreigende) verslechtering van de betreffende natuurwaardes zorgt. De toepassing van artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb wordt namelijk niet uitgezonderd voor toepassing in individuele gevallen wanneer sprake is van meerdere activiteiten die de verslechtering tot gevolg hebben. Enkel is in deze passage neergelegd dat de individuele aanschrijving ‘ook’ goed inzetbaar is voor situaties waarin onmiddellijk moet worden ingegrepen om schade voor de te beschermen natuurwaarden te voorkomen.
6.6.
De verwijzing door verweerder naar de passage uit de memorie van toelichting bij de Natuurbeschermingswet 1998 brengt in het voorgaande geen verandering. Los van de omstandigheid dat de Natuurbeschermingswet 1998 niet van toepassing is, blijkt ook uit deze passage niet dat de individuele aanschrijvingsbevoegdheid alleen kan worden toegepast in situaties dat sprake is van één veroorzaker van de verslechtering.
6.7.
Voor zover verweerder betoogt dat het Hof niet verplicht tot het beperken van een toegestane activiteit (in dit geval het binnen de referentiesituatie blijven), overweegt de rechtbank dat verweerder dit terecht aangeeft. De nationale wetgever heeft namelijk een beoordelingsmarge bij het implementeren van zijn verplichtingen op grond van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Zoals eerder overwogen door het Hof in zijn arrest van 7 november 2018, is met de intrekkingsbevoegdheid in artikel 5.4 van de Wnb en de aanschrijvingsbevoegdheid in artikel 2.4 van de Wnb voldoende invulling gegeven aan artikel 6, tweede lid, van de Wnb. [11] Het enkele feit dat het Hof niet verplicht tot het aanschrijven, neemt niet weg dat de nationale wetgever heeft besloten om ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn een aanschrijvingsbevoegdheid in artikel 2.4 van de Wnb op te nemen.
6.8.
Gelet op het bovenstaande ziet de rechtbank in wat verweerder heeft betoogd, geen grond om te oordelen dat de individuele aanschrijvingsbevoegdheid uit artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb alleen toegepast kan worden in situaties dat de toegestane activiteit de enige oorzaak is van de dreigende verslechtering of significante verstoring. De uitleg van het wettelijk kader, zoals is uiteengezet in de Logtsebaan-uitspraak, behoeft daarom geen aanpassing.
Toetsingskader
7. Zoals de rechtbank hierboven heeft overwogen kan in onderhavige procedure de individuele aanschrijvingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb worden toegepast. Verder kan het kader dat ziet op de intrekkingsbepaling uit artikel 5.4 van de Wnb ook worden toegepast bij de aanschrijvingsbevoegdheid op grond van artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb. Artikel 2.4 van de Wnb geeft namelijk net als artikel 5.4 van de Wnb invulling aan artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. De rechtbank zal daarom, net als in de uitspraak van 16 april 2024, het in de Logtsebaan-uitspraak [12] gegeven kader hanteren.
Logtsebaan-uitspraak
8. Uit de Logtsebaan-uitspraak volgt dat in artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb besloten ligt dat een zelfstandige grond voor intrekking of wijziging van een natuurvergunning aanwezig is als een verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden in een Natura 2000-gebied dreigt en de activiteit waarvoor de natuurvergunning is verleend effecten heeft op die natuurwaarden. Als aan deze twee voorwaarden is voldaan, staat vast dat ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn passende maatregelen moeten worden getroffen om verslechteringen of verstoringen met significante gevolgen voor de natuurwaarden in een Natura 2000-gebied te voorkomen. Het bevoegd gezag heeft beoordelingsruimte bij de keuze van de maatregelen die passend zijn. Dit betekent dat het intrekken of wijzigen van een natuurvergunning als passende maatregel kan worden ingezet, maar dat ook andere passende maatregelen kunnen worden getroffen. Als intrekking of wijziging van de natuurvergunning echter de enige passende maatregel is, moet de vergunning worden ingetrokken. Als het bevoegd gezag niet voor intrekking of wijziging van de natuurvergunning kiest, moet hij inzichtelijk maken op welke wijze hij invulling heeft gegeven aan zijn beoordelingsruimte. Uit de Logtsebaan-uitspraak volgt dat het bevoegd gezag dat kan doen door uit te leggen welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad de maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat die effectief zijn. Als er een pakket van maatregelen of een programma in uitvoering is dat gericht is op de daling van stikstofdepositie, dan kan verweerder daar naar verwijzen. Is er geen zicht op de uitvoering van andere stikstof reducerende maatregelen binnen afzienbare termijn, dan komt de intrekking of wijziging van de natuurvergunning, al dan niet in samenhang met de intrekking of wijziging van één of meer andere natuurvergunningen, nadrukkelijk in beeld, met name als die intrekking(en) of wijziging(en) wel binnen afzienbare termijn tot relevante verbetering kan of kunnen leiden. [13]
Heeft verweerder aannemelijk gemaakt dat sprake is van een blijvende daling van stikstofdepositie op de betreffende Natura 2000-gebieden?
9. Eisers betogen dat verweerder met de verwijzing naar de gegevens uit AERIUS Monitor niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van een blijvende daling van stikstofdepositie op de betreffende Natura 2000-gebieden. Eisers voeren hiertoe in de eerste plaats aan dat uit emissiegegevens van het Meetnet Ammoniak in Natuurgebieden (MAN) en het RIVM niet evident volgt dat sprake is van een dalende trend van ammoniakemissies. Volgens eisers volgt uit de registratie door de provincie Zuid-Holland ook niet evident een structurele daling van NOx-emissies in Zuid-Holland Verder heeft het RIVM geconcludeerd dat de gemiddelde stikstofdepositie in 2021 op Nederlands oppervlak 3% hoger was dan in 2020, zodat hieruit ook geen voortdurende daling volgt. Eisers betogen in de tweede plaats dat de uitgangspunten van de Klimaat- en Energieverkenning 2022 (KEV 2022) achterhaald zijn. Eisers wijzen er in dit verband op dat de olie-, gas en kolenprijs zich anders ontwikkelt dan waarvan in de KEV 2022 is uitgegaan en dat er meer gas wordt gewonnen en de gasvraag hoger ligt dan waarvan de KEV 2022 uitgaat. Volgens eisers leiden al deze ontwikkelingen ertoe dat hogere emissies zijn te verwachten dan waarmee in de KEV 2022 rekening is gehouden. Eisers betogen verder dat onzeker is of de gepresenteerde maatregelen uit de KEV 2022 ook daadwerkelijk zullen worden genomen. Eisers voeren hiertoe aan dat in de AERIUS Monitor niet alleen vastgesteld beleid is meegenomen, maar ook voorgenomen beleid dat voldoende concreet is om door te rekenen. Eisers voeren verder aan dat de effecten van de maatregelen die zijn meegenomen veelal onzeker zijn. Eisers wijzen op een aantal maatregelen in de sectoren Landbouw, Mobiliteit, Industrie en Energie waarvan de effecten onzeker zijn of zelfs aantoonbaar tegenvallen.
9.1.
Verweerder voert hierover aan dat de depositiecijfers die zijn opgenomen in het bestreden besluit afkomstig zijn uit AERIUS Monitor 2023. [14] Deze gegevens zijn volgens verweerder gebaseerd op de best beschikbare wetenschappelijke kennis en daarom mag hij van deze gegevens uitgaan. [15] Verder stelt verweerder dat in de afgelopen jaren wel degelijk sprake is geweest van een afname van de emissies van ammoniak en stikstofdioxiden. Ter onderbouwing hiervan verwijst verweerder naar de monitoringsrapportage van het RIVM van oktober 2024 (de monitoringsrapportage 2024). [16] Daarbij merkt verweerder op dat de bevindingen uit de monitoringsrapportage niet zodanig afwijken van de werkelijkheid, dat daarvan in redelijkheid niet kan worden uitgegaan.
9.2.
Rotterdam Airport stelt zich op het standpunt dat eisers ten onrechte betogen dat geen sprake is van een blijvende daling van de stikstofdepositie. Uit de inzichten die in de meest recente versie van Aerius Monitor zijn verwerkt volgt dat in de toekomst sprake zal zijn van een daling in stikstofdepositie op gebiedsniveau, aldus Rotterdam Airport. Daarbij merkt Rotterdam Airport op dat aanvullend beleid niet is meegenomen in de depositieramingen uit Aerius monitor, ondanks dat dit beleid ondertussen wel is vastgesteld.
9.3.
De rechtbank stelt vast dat in het bestreden besluit, voor zover relevant, de volgende passage is opgenomen:
‘
AERIUS Monitor
AERIUS Monitor
AERIUS Monitor biedt informatie over de totale stikstofbelasting op Natura 2000- gebieden en waar deze vandaan komt. Verder - en dat is hier vooral van belang- geeft AERIUS Monitor per Natura 2000-gebied inzicht in de stikstofdepositietrend voor de komende jaren. Ik voeg hiervoor bijlage 2 toe. Dat is een tabel van de depositietrend voor de Natura 2000-gebieden waarop de luchthaven stikstof deponeert. Ik heb de stikstofdepositiegegevens van de luchthaven ontleend aan de GML-bestanden die in AERIUS zijn ingevoerd ten behoeve van de vergunningaanvraag voor de luchthaven.
Uit deze gegevens van de meest recente AERIUS Monitor blijkt zonder uitzondering dat de stikstofdepositie in al deze Natura 2000-gebieden daalt en dat deze daling op middellange termijn ook doorzet. Hierbij is het goed om aan te geven dat AERIUS Monitor bij de berekening van de depositiegegevens is uitgegaan van de emissieramingen van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Die gebruikt hiervoor als basis de Klimaat en Energieverkenning (KEV) uit 2022 (KEV2022). De KEV geeft inzicht in de ontwikkeling van de uitstoot van luchtverontreinigende stoffen, waaronder ook stikstofoxiden (NOX) en ammoniak (NH3). De KEV2022 gaat voor zijn emissieramingen alleen uit van maatregelen die op of voor 1 mei 2022 concreet waren geformuleerd en bindend waren vastgelegd, het zogenoemde 'vastgestelde beleid'. Dit betekent dat een aantal van de hierboven genoemde maatregelen - zoals de Lbv en Lbv-plus, SAB en de Europese walstroomplicht voor zeeschepen - niet zijn meegenomen in de berekening van de depositietrend, deze zijn namelijk pas later in werking getreden. Deze maatregelen kunnen dus nog tot extra reductie leiden ten opzichte van de depositietrend die nu in AERIUS Monitor valt af te lezen’
Verder is in het bestreden besluit de volgende bijlage opgenomen:
9.4.
Voor de gegevens over de ontwikkeling van de stikstofdepositie in de betrokken Natura 2000-gebieden heeft verweerder verwezen naar de gegevens uit AERIUS Monitor. Voor de stikstofdepositie in de historische jaren wordt daarbij uitgegaan van de gegevens in de emissieregistratie van het RIVM en voor de toekomstige jaren van de emissieramingen van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) op basis van de KEV 2022.
9.5.
De rechtbank dient de vraag te beantwoorden of verweerder, door te verwijzen naar de gegevens uit AERIUS Monitor, aannemelijk heeft gemaakt dat op de betrokken Natura 2000-gebieden sprake is van een blijvende daling van stikstofdepositie.
9.6.
De rechtbank overweegt dat de enkele omstandigheid dat berekeningen met het AERIUS-rekenmodel een mate van onzekerheid bevatten, niet betekent dat dit rekenmodel niet mag worden gehanteerd om de toekomstige stikstofdepositie op gebiedsniveau te berekenen. De minister mag zich voor de stikstofdepositieberekeningen baseren op de AERIUS Monitor zoals die beschikbaar was ten tijde van de passende beoordeling en het bestreden besluit. Dit kan anders zijn als er op dat moment concrete aanwijzingen zijn voor twijfel aan de geschiktheid daarvan. Daarvoor ziet de rechtbank in wat eisers naar voren hebben gebracht echter geen aanleiding. [17] Daartoe acht de rechtbank van belang dat uit de monitoringsrapportage van het RIVM van november 2024 [18] blijkt stikstofdepositie op stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden ten tijde van de tweede beslissing op bezwaar in Nederland was gedaald en bleef dalen.
Is de veronderstelde daling voldoende zeker?
10. Eisers betogen dat verweerder ten onrechte heeft besloten dat het aantonen van de blijvende daling van stikstofdepositie voldoende is. Eisers stellen dat de gegeven uitleg door verweerder in het bestreden besluit onjuist is. Volgens eisers is slechts aan de verplichting van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn voldaan, indien zonder wetenschappelijke twijfel wordt aangetoond dat verslechtering met andere passende maatregelen wordt voorkomen. Gelet op het feit dat verweerder geen ecologische duiding heeft gegeven van de noodzakelijke daling van de stikstofdepositie binnen afzienbare termijn, heeft verweerder niet aan de motiveringsplicht voldaan volgens eisers. Verder stellen eisers ook dat verweerder de wettelijke reductiedoelstellingen van artikel 1.12a, van de Wnb in het bestreden besluit had moeten betrekken.
10.1.
Verweerder heeft in het bestreden besluit verschillende maatregelen genoemd die volgens hem leiden of zullen leiden tot de stikstofreductie in Natura 2000-gebieden. Dit zijn achtereenvolgens: Het Maatwerkvoorschrift (ten opzichte van de referentiesituatie geen toename in stikstof voor Rotterdam Airport); Maatregelen door Rijksoverheid die tot doel hebben om de stikstofemissie te verlagen; Beleidskeuze van de Provincie Zuid-Holland om de depositie van stikstof op natuurgebieden te verminderen; Vlaamse stikstofmaatregelen.
10.2.
Rotterdam Airport stelt zich op het standpunt dat verweerder met de geleverde onderbouwing aannemelijk heeft gemaakt dat de aangetoonde daling van stikstofdepositie ook de noodzakelijke daling behelst en daarmee passende maatregelen niet zijn vereist.
10.3.
Artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn verplicht tot het treffen van passende (preventieve) maatregelen die nodig zijn om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op de soorten en habitattypen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen, te voorkomen. [20] Volgens het Hof beschikken de lidstaten bij het nemen van passende maatregelen over een beoordelingsmarge, mits gewaarborgd is dat er geen verslechtering of verstoring plaatsvindt. [21] Het is met andere woorden aan de lidstaten ter beoordeling welke maatregelen worden getroffen, maar deze maatregelen moeten worden uitgevoerd als verslechteringen of verstoringen met significante gevolgen dreigen.
10.4.
Omdat verweerder beoordelingsruimte heeft bij de keuze van de passende maatregelen die nodig zijn om verslechteringen en verstoringen met significante gevolgen voor natuurwaarden te voorkomen, zal hij als die omstandigheden zich voordoen, moeten beslissen of het aanschrijven op grond van artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb als passende maatregel wordt ingezet of dat andere passende maatregelen (zullen) worden getroffen. Als de aanschrijving de enige passende maatregel is om de dreigende achteruitgang van betrokken natuurwaarden te voorkomen, dan moet verweerder gebruik maken van deze bevoegdheid.
10.5.
Verweerder moet in het besluit op een verzoek om aan te schrijven op grond van artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb inzichtelijk maken op welke wijze het invulling heeft gegeven aan de beoordelingsruimte die hij heeft bij de keuze van de te treffen passende maatregelen. Als verweerder de gevraagde maatregel niet als passende maatregel wil inzetten terwijl dat wel zou kunnen, dan moet hij inzichtelijk maken dat de gevraagde maatregel niet de enige passende maatregel is en als dat zo is, waarom de gevraagde maatregel geen onderdeel hoeft uit te maken van de maatregelen die wel worden getroffen. Verweerder kan dat doen door uit te leggen welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad de toekomstige maatregelen zullen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat de maatregelen effect zullen sorteren.
10.6.
In het geval waarin de toepassing van artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb ziet op een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt op (zwaar) overbelaste natuurwaarden die onder druk staan en dreigen te verslechteren, is het volgende van belang.
10.7.
De te hoge stikstofbelasting in Natura 2000-gebieden wordt veroorzaakt door de cumulatieve effecten van (veel) verschillende activiteiten afkomstig van verschillende bronnen. Daar waar een beperking van een hoge stikstofbelasting nodig is om de verslechtering van natuurwaarden te voorkomen, zijn passende maatregelen nodig die onder meer gericht zijn op een daling van de stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied. De intrekking of wijziging van natuurvergunningen voor activiteiten die bijdragen aan die verslechtering is een passende maatregel, maar zal in de regel niet de enige mogelijke passende maatregel zijn ter beperking van de stikstofdepositie. Verweerder kan, als het niet voor de intrekking of een wijziging van de natuurvergunning kiest terwijl dat wel zou kunnen, niet volstaan met de enkele constatering dat andere passende maatregelen kunnen en al zijn of nog zullen worden getroffen. Verweerder moet inzichtelijk maken met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. Als een pakket van maatregelen of een programma in uitvoering is dat gericht is op een daling van stikstofdepositie en dat zo nodig vergezeld gaat van een monitoring van de uitvoering en effecten daarvan, en het betrokken pakket of programma ook voorziet in een bijsturing of een aanvulling indien nodig, dan kan verweerder daar naar verwijzen. Is er geen zicht op de uitvoering van andere stikstofdepositiereducerende maatregelen binnen afzienbare termijn, dan komt de intrekking of een wijziging van de natuurvergunning nadrukkelijk in beeld, waarbij ook de intrekking of wijziging van één of meer andere natuurvergunningen in de afweging kan worden betrokken. Het bovenstaande geldt in het bijzonder als dergelijke intrekking(en) of wijziging(en) wel binnen afzienbare termijn tot een relevante verbetering kan of kunnen leiden. [22]
10.8.
Het bovenstaande betekent dat verweerder niet alleen de te treffen maatregelen in beeld moet brengen, maar ook moet onderbouwen welke daling van stikstofdepositie naar het oordeel van verweerder noodzakelijk is, en binnen welke termijn deze daling van stikstofdepositie kan worden gerealiseerd. Aangezien deze onderbouwing per Natura 2000-gebied moet worden gegeven, hoeft verweerder, anders dan eisers stellen, daarbij niet noodzakelijkerwijs aan te sluiten bij de generieke omgevingswaarden die in art. 1.12a van de Wnb zijn opgenomen en het bijbehorende tijdpad, maar kan verweerder voor het betreffende Natura 2000-gebied een gebiedsspecifieke onderbouwing hanteren. Verweerder zal vervolgens moeten motiveren waarom de daling van stikstofdepositie door de voorgestelde maatregelen voldoende is om verslechtering tegen te gaan. Daarbij kan helpend zijn dat verweerder inzichtelijk maakt wat de kenmerken zijn van het gebied en wat op basis daarvan nodig en mogelijk is voor het betreffende Natura 2000-gebied om invulling te geven aan art. 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. De passende maatregelen moeten vervolgens zijn gericht op het tegengaan van de (dreigende) verslechtering.
10.9.
Verweerder is in het bestreden besluit aangesloten bij de motiveringseis uit de uitspraak van de Afdeling van 2 oktober 2024. Uit deze uitspraak volgt dat aan het additionaliteitsvereiste is voldaan als aannemelijk is gemaakt dat met andere maatregelen een (blijvende) daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau wordt gerealiseerd. [23]
10.10.
De rechtbank volgt verweerder hierin niet. Artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb (en in het verlengde daarvan artikel 2.4, eerste lid van de Wnb) ziet op de vraag of de intrekking nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Anders dan door verweerder is betoogd, gaat de uitspraak van de Afdeling van 2 oktober 2024 niet over de vraag of een maatregel nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, maar over de vraag of een maatregel nodig is ter uitvoering artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn. Voor de wijze waarop invulling kan worden gegeven aan de motiveringsplicht dat de intrekking niet nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, moet aangesloten worden bij de Logtsebaan-uitspraak. Dit betekent dat verweerder moet motiveren welke keuzes zijn gemaakt bij de invulling van de beoordelingsruimte door inzichtelijk te maken met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van de stikstofdepositie binnen afzienbare termijn. [24]
10.11.
De rechtbank oordeelt dat verweerder in het bestreden besluit niet heeft gemotiveerd waarom de daling van stikstofdepositie van de aangedragen maatregelen voldoende is om verslechtering van de betreffende Natura 2000-gebieden tegen te gaan. Verweerder heeft in het bestreden besluit niet enkel kunnen volstaan met de conclusie dat sprake is van een blijvende daling van stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden. Verweerder heeft ten onrechte niet inzichtelijk gemaakt wat de opbrengst is van de afzonderlijke maatregelen zoals die zijn opgesomd onder b en c in het bestreden besluit en welke effecten deze maatregelen hebben op de afzonderlijke Natura 2000-gebieden. Hiermee is niet inzichtelijk dat de maatregelen zullen leiden tot een noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. Dat volgens verweerder door deze maatregelen sprake zal zijn van een daling van de stikstofdepositie is daarvoor een te algemene motivering. Niet is onderbouwd dat de landelijke maatregelen en provinciale maatregelen leiden tot de noodzakelijke daling van stikstofdepositie op de relevante natuurwaarden in de betreffende Natura 2000-gebieden. Het had op de weg van verweerder gelegen om, met inachtneming van de kritische depositiewaardes en de actuele Natuurdoelanalyses van de betreffende Natura 2000-gebieden, inzichtelijk te maken wat de kenmerken van deze gebieden zijn en wat op basis daarvan nodig en mogelijk is voor de betreffende Natura 2000-gebieden om invulling te geven aan artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. De beroepsgrond slaagt.
Conclusie
11. Gelet op wat de rechtbank onder 10.11 heeft overwogen, is het beroep van eisers gegrond. Verweerder heeft in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd dat met de aangegeven maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van de stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden binnen een afzienbare termijn. Daarom zal het bestreden besluit worden vernietigd. Omdat met het verweerschrift niet alsnog een toereikende motivering is gegeven, ziet de rechtbank geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Dit betekent dat verweerder het verzoek van eisers om op grond van artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb over te gaan tot het beperken van de activiteiten van Rotterdam Airport, opnieuw zal moeten beoordelen. De rechtbank geeft daarvoor een termijn van acht weken.
11.1.
De rechtbank gaat in deze uitspraak niet in op de belangenafweging die verweerder heeft gemaakt. Verweerder heeft beoordelingsruimte bij de keuze welke passende maatregelen worden getroffen, maar in het kader van die afweging moeten eerst de gevolgen van de passende maatregelen goed in kaart worden gebracht. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen is dat nog niet goed gebeurd.
Proceskosten en griffierecht
12. Omdat het beroep gegrond is dient verweerder te worden veroordeeld in de proceskosten van eisers. De proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand stelt de rechtbank vast op € 1.868,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 1). De rechtbank bepaalt verder dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht van € 371,- vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 8 januari 2025;
- draagt verweerder op binnen 8 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 371,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. M. Duifhuizen en mr. S.H. Koopmans, leden, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.