Uitspraak
202302962/1/A2.
Datum uitspraak: 23 oktober 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 maart 2023 in zaak nr. 21/4413 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 15 februari 2021 heeft het college een bestuurlijke boete van € 6.000,00 opgelegd aan [wederpartij].
Bij besluit van 21 juli 2021 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [wederpartij] beroep ingesteld bij de rechtbank.
Bij besluit van 23 januari 2023 heeft het college het besluit van 21 juli 2021 herzien, het besluit van 15 februari 2021 herroepen voor wat betreft de hoogte van de boete en deze vastgesteld op € 3.000,00.
Bij uitspraak van 20 maart 2023 heeft de rechtbank het door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 januari 2023 vernietigd, het besluit van 15 februari 2021 herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Verder heeft de rechtbank bepaald dat het college de proceskosten en het door [wederpartij] betaalde griffierecht aan hem moet vergoeden.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 7 mei 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J. van den Boorn en H. Munk, en [wederpartij], bijgestaan door mr. C.H.M. Koster, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de Afdeling of aan [wederpartij] een boete mocht worden opgelegd en zo ja, hoe hoog die boete moet zijn. Volgens het college moet hij een boete van € 3.000,00 betalen. Volgens de rechtbank hoeft [wederpartij] geen boete te betalen. De Afdeling komt tot het eindoordeel dat een boete van € 1.500,00 in dit geval passend en geboden is.
2. Het juridisch kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Besluitvorming
3. [wederpartij] is huurder van de woning aan de [locatie] in Amsterdam (hierna: de woning). Bij besluit van 23 juli 2020 is aan hem een vergunning toegekend om de woning onder voorwaarden te gebruiken voor vakantieverhuur. Een van die voorwaarden is dat hij elke periode van vakantieverhuur vooraf bij de gemeente meldt (hierna ook: de meldplicht). Het college heeft op basis van onderzoek geconcludeerd dat de woning in september 2020 is verhuurd zonder voorafgaande melding. Bij het besluit van 15 februari 2021, gehandhaafd bij het besluit van 21 juli 2021, heeft het college daarom een bestuurlijke boete van € 6.000,00 aan [wederpartij] opgelegd.
4. [wederpartij] heeft op 26 augustus 2021 beroep ingesteld tegen het besluit van 21 juli 2021.
5. Bij het besluit van 23 januari 2023 heeft het college de boete gematigd. Het college heeft toegelicht dat het nieuw beleid heeft geformuleerd, neergelegd in de Beleidsregel matiging bestuurlijke boete Huisvestingsverordening en Leegstandverordening (hierna: de beleidsregel), voor matiging van boetes bij overtredingen van onder andere de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 (hierna: de Hv) op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). In artikel 4, tweede lid, van de beleidsregel is bepaald dat het college de eerste boete die vanaf 1 oktober 2021 is opgelegd vanwege uitsluitend één of meerdere administratieve overtreding(en) van de vakantieverhuurregels aan een particuliere overtreder, als bedoeld in tabel 4 van bijlage 3 van de Hv, matigt tot een bedrag van € 3.000,00. Het college heeft dit beleid ook toegepast voor soortgelijke boetes die vóór 1 oktober 2021 zijn opgelegd en die ten tijde van het besluit van 23 januari 2023 onderwerp van een bezwaar- of (hoger)beroepsprocedure waren. Het college heeft dit aangeduid als de coulanceregeling. Het college heeft onder verwijzing naar deze regeling de boete van [wederpartij] gematigd naar € 3.000,00.
Aangevallen uitspraak
6. De rechtbank heeft overwogen dat partijen het erover eens zijn dat [wederpartij] de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw) heeft overtreden doordat hij de vakantieverhuur in september 2020 niet vooraf heeft gemeld. Volgens de rechtbank had het college evenwel op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb moeten afzien van het opleggen van de boete.
6.1. De rechtbank heeft hierbij in aanmerking genomen dat de Afdeling bij uitspraak van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:261, de meldplicht waarmee een vrijstelling was gegeven voor een vergunningplicht ten behoeve van vakantieverhuur onverbindend heeft verklaard. Omdat de meldplicht volgde uit een met de Hw strijdige en daarom onverbindende vrijstellingsbepaling, heeft de Afdeling geoordeeld dat de grondslag voor de meldplicht was komen te vervallen. Naar aanleiding van deze uitspraak heeft het college, in afwachting van reparatiewetgeving, geen boetes meer opgelegd wegens overtreding van de meldplicht. Op 1 juli 2020 is de Hv gewijzigd waardoor de meldplicht als voorschrift bij een aan te vragen vergunning voor vakantieverhuur is opgenomen. Op de zitting bij de rechtbank heeft het college aangegeven dat niet duidelijk is of, en zo ja wanneer de wijzigingen zijn gecommuniceerd aan betrokkenen en in hoeverre hierover informatie op de website van de gemeente is geplaatst. Ook heeft het college op de zitting te kennen gegeven dat in de maand juli 2020 nog niet is gehandhaafd. Vanaf 1 augustus 2020 is het college tot handhaving overgegaan en zijn bij schendingen van de meldplicht boetes opgelegd.
6.2. Volgens de rechtbank is het niet redelijk of evenredig dat het college in dit geval bij de eerste overtreding van de meldplicht in september 2020, zo kort na de invoering van wijzigingen in de Hv, is overgegaan tot het opleggen van een boete. Hierbij heeft de rechtbank het volgende meegewogen. [wederpartij] was wel in het bezit van de benodigde vergunning voor vakantieverhuur. De rechtbank is gebleken dat in die vergunning weliswaar is vermeld dat vakantieverhuurders zich aan meerdere regels moeten houden, waaronder het melden van de perioden van vakantieverhuur, maar dat niet is vermeld wat de gevolgen zijn als zij dit niet doen. Bij het opleggen van hoge boetes als hier aan de orde, is het volgens de rechtbank van belang dat het college in de vergunning melding maakt van zowel de voorwaarden van de vergunning, als ook de sancties bij overtreding van die voorwaarden.
6.3. Het college is een maand na de inwerkingtreding van de nieuwe versie van de Hv direct overgegaan tot handhaving en beboeting. Van enige communicatie vanuit het college richting vakantieverhuurders hierover in de periode van belang, is niet gebleken. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat aan [wederpartij] een langere overgangstermijn gegund had moeten worden na de inwerkingtreding van de nieuwe versie van de Hv voordat kon worden overgegaan tot het opleggen van een boete, zodat vakantieverhuurders enige tijd was gegund om bekend te raken met de nieuwe voorwaarden en de sancties bij overtreding daarvan. De rechtbank heeft opgemerkt dat zij bekend is met het feit dat in Weesp, thans een onderdeel van de gemeente Amsterdam, per 1 januari 2023 een meld- en vergunningplicht is ingevoerd voor vakantieverhuur, waarbij een overgangstermijn van zes maanden wordt gehanteerd waarin niet wordt gehandhaafd.
6.4. Daar komt bij dat het college tegelijk met het voornemen tot oplegging van de boete ook een waarschuwingsbrief heeft gestuurd vanwege schending van de meldplicht. Daarin stond dat de aan [wederpartij] verleende vergunning bij een volgende overtreding zal worden ingetrokken. Volgens de rechtbank had het college in dit geval - dus mede in het licht van het feit dat de Hv pas zo kort daarvoor was gewijzigd - kunnen volstaan met deze waarschuwing en is het daarnaast opleggen van een boete in dit geval onevenredig.
Hoger beroep
Gronden college
7. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zich in dit geval omstandigheden hebben voorgedaan die aanleiding geven om af te zien van het opleggen van een boete.
7.1. Volgens het college heeft de rechtbank niet onderkend dat de meldplicht bij vakantieverhuur al sinds oktober 2017 geldt en dat deze op 1 juli 2020 slechts op andere wijze is doorgevoerd, namelijk als vergunningsvoorwaarde in plaats van een voorwaarde voor ontheffing van de vergunningsplicht. Het college voert verder aan dat het primair de verantwoordelijkheid is van [wederpartij] om zich adequaat te informeren over de regels rondom vakantieverhuur. Dat [wederpartij] niet op de hoogte was van de bestuurlijke boete, is ook niet door hem aangevoerd. Daarbij ligt het niet in de rede dat wordt verondersteld dat overtreding van vergunningsvoorschriften bij constatering daarvan zonder gevolgen blijft.
7.2. Volgens het college heeft de rechtbank verder niet onderkend dat
de aanpassing van de Hv op 1 juli 2020 vooraf wel is gecommuniceerd. Op 13 februari 2020 is op de website van de gemeente Amsterdam onder meer bekend gemaakt dat een vergunningplicht voor vakantieverhuur zal worden ingevoerd. Verder is een persbericht uitgegaan dat breed is opgepakt door diverse media. Vervolgens is op 20 april 2020 op de website van de gemeente Amsterdam een bericht gepubliceerd, waarin onder meer het volgende is opgenomen. "Meldplicht vakantieverhuur per 1 juli 2020 - Ook moet u vanaf 1 juli 2020 elke keer dat u uw woning aan toeristen verhuurt dit melden via amsterdam.nl/vakantieverhuur. Boetes - Tot 1 augustus 2020 geven we geen boetes aan vakantieverhuurders die nog geen vergunning hebben, op voorwaarde dat zij zich aan de voorwaarden en voorschriften van vakantieverhuur in Amsterdam houden. […] Voor niet melden van vakantieverhuur geldt vanaf 1 juli 2020 een boete van € 6.000,-". Dat het college weliswaar in de vergunning van [wederpartij] geen melding heeft gemaakt van de sancties bij overtreding van de opgenomen voorwaarden, maakt gelet op het voorgaande niet dat de communicatie gebrekkig was. Het college merkt verder op dat wie een vergunning aanvraagt, op een webpagina terechtkomt waarbij direct wordt gewezen op de gevolgen van het niet-naleven van de regels, waarbij de hoogtes van de boetes worden genoemd. Daarbij bevat de bevestigingsmail van een melding van vakantieverhuur eveneens een link naar een webpagina met vermelding van regels en boetes.
7.3. Verder heeft de rechtbank niet onderkend dat Weesp voor 1 januari 2023 geen regels voor vakantieverhuur kende. Voor zover er na de inwerkingtreding van de gewijzigde verordening in Amsterdam een langere overgangsperiode zou moeten worden aangehouden dan één maand, dan behoeft die zeker geen zes maanden te zijn, zoals in Weesp. Bij de invoering van de meldplicht in Amsterdam op 1 oktober 2017 is een overgangstermijn van drie maanden aangehouden. Uit rechtspraak blijkt niet dat die termijn te kort is geweest. Evenmin is gebleken dat de verplichting bestaat om een overgangstermijn in acht te nemen.
7.4. Het college voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college had kunnen volstaan met een waarschuwing en dat het opleggen van de boete aan [wederpartij] onevenredig is. Volgens het college is zijn beleid, waarbij streng wordt opgetreden tegen overtredingen van de Hw uit een oogpunt van de leefbaarheid van de stad op zichzelf niet onevenredig. Een waarschuwing of lagere boete is volgens het college niet passend om tegen overtredingen op te treden. De gemeenteraad heeft gekozen voor hoge boetes die een afschrikwekkend effect moeten hebben. Een bestuurlijke boete heeft een bestraffend karakter. Het effect zou teniet worden gedaan als steeds bij een eerste overtreding een te lage boete of een waarschuwing wordt gegeven of slechts zou worden gekozen voor een herstelsanctie.
Beoordeling gronden college
8. De Afdeling is van oordeel dat de door de rechtbank gewogen omstandigheden, zoals hierboven onder 6.1 tot en met 6.4 weergegeven, niet leiden tot de conclusie dat het college op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb geen boete aan [wederpartij] had mogen opleggen. Daartoe overweegt zij als volgt.
9. Omdat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, dient de hoogte van de boete te worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2849, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
10. De rechtbank heeft geoordeeld dat aan [wederpartij] een langere overgangstermijn dan één maand gegund had moeten worden, voordat het college overging tot het opleggen van een boete. De rechtbank heeft dit gekoppeld aan de mogelijkheid voor vakantieverhuurders om bekend te raken met de nieuwe voorwaarden voor vakantieverhuur en de sancties bij overtreding daarvan. De Afdeling volgt dit niet, omdat zij geen grond ziet voor het oordeel dat [wederpartij] niet bekend was met de meldplicht en de gevolgen van het schenden daarvan, althans dat hij onvoldoende mogelijkheid heeft gehad om hiermee bekend te raken.
10.1. Voor zover het gaat om bekendheid met het voorschrift dat iedere periode van vakantieverhuur vooraf gemeld moet worden, overweegt de Afdeling dat het aannemelijk is dat [wederpartij] hiervan al op de hoogte was ten tijde van de overtreding, althans dat hij hiervan op de hoogte had kunnen zijn. Bij het besluit van 23 juli 2020, dus na de wijziging van de Hv op 1 juli 2020, is aan [wederpartij] namelijk een vergunning voor vakantieverhuur toegekend, waarin de voorschriften bij die vergunning zijn opgenomen. In dat besluit staat onder "Regels" onder andere het volgende: "Daarnaast houdt u zich aan de volgende regels: […] U meldt elke periode van vakantieverhuur vóóraf bij de gemeente, voordat uw gasten komen." Verder is ook niet in geschil dat [wederpartij] andere perioden van vakantieverhuur, waaronder een periode in augustus 2020, wel vooraf heeft gemeld.
10.2. Voor zover het gaat om bekendheid met de gevolgen van het schenden van de meldplicht, overweegt de Afdeling dat van [wederpartij], die de woning gebruikte voor vakantieverhuur, in beginsel verwacht mag worden dat hij zich op de hoogte stelde van de bijbehorende regelgeving. [wederpartij] voert in zijn schriftelijke uiteenzetting aan dat de tekst op de webpagina ‘vakantieverhuur’, ten tijde van de aanvraag van de vergunning, op 23 juli 2020, anders was dan op 20 april 2020 en dat toen niet werd verwezen naar de boete bij schending van de meldplicht. Volgens [wederpartij] werd deze verwijzing pas op 4 augustus 2020 weer op die pagina toegevoegd. Verder is de stelling van het college dat de link in de bevestigingsmail verwees naar de voorwaarden en boetes voor vakantieverhuur volgens [wederpartij] onjuist. [wederpartij] wijst erop dat via deze link namelijk werd verwezen naar diezelfde webpagina ‘vakantieverhuur’. Voor zover [wederpartij] zich daarmee op het standpunt stelt dat de informatie over de gevolgen van schending van de meldplicht onvoldoende toegankelijk voor hem was, volgt de Afdeling dat niet. De Afdeling wijst erop dat in de (destijds geldende) Hv is neergelegd dat het college wegens schending van de meldplicht een boete kan opleggen (artikel 4.2.1, eerste lid, van de Hv) en dat de hoogte van die boete in beginsel € 6.000,00 bedraagt (artikel 4.2.1, tweede lid, aanhef en onder b, in samenhang gelezen met tabel 4 van bijlage 3 van de Hv en artikel 5:46, derde lid, van de Awb). Gesteld noch gebleken is dat [wederpartij] destijds, voorafgaand aan de vakantieverhuur in september 2020, (tevergeefs) heeft geprobeerd om te achterhalen wat de gevolgen zijn van schending van de meldplicht.
10.3. Anders dan de rechtbank, ziet de Afdeling in de omstandigheid dat de Hv enkele maanden voor de overtreding is gewijzigd dan ook geen grond voor het oordeel dat het college niet van zijn bevoegdheid gebruik mocht maken om zonder voorafgaande waarschuwing een boete op te leggen wegens de geconstateerde overtreding.
10.4. Het betoog van het college slaagt in zoverre. De Afdeling geeft onder 16 een conclusie over het hoger beroep.
Beroep
11. Het voorgaande betekent niet automatisch dat de rechtbank de boete dus ten onrechte op nihil heeft vastgesteld en dat het college een boete van € 3.000,00 aan [wederpartij] heeft mogen opleggen. [wederpartij] heeft in beroep tegen het besluit van 21 juli 2021 namelijk gronden aangevoerd waar de rechtbank in haar uitspraak niet aan toegekomen is. Dat beroep heeft gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, mede betrekking op het besluit van 23 januari 2023, waarbij het college de hoogte van de boete heeft vastgesteld op € 3.000,00. De Afdeling zal hieronder aan de hand van de onbesproken gronden van dat beroep beoordelen in hoeverre die boete terecht is. Er bestaat geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van het besluit van 21 juli 2021, waarbij het boetebedrag van € 6.000,00 was gehandhaafd, aangezien dat besluit is vervangen met het besluit van 23 januari 2023. De Afdeling zal daarom het beroep tegen dat besluit niet-ontvankelijk verklaren.
Gronden [wederpartij]
12. [wederpartij] heeft in beroep betoogd dat de wettelijke grondslag voor de boete ontbreekt. De boete is opgelegd op grond van artikel 4.2.1 van de Hv en tabel 2 van bijlage 3 van de Hv. In deze tabel staat bij de boete van € 6.000,00 "Schending voorschrift artikel 3.3.8b, tweede lid, onderdeel d (meldplicht)", terwijl deze bepaling gaat over het voorschrift dat een zelfstandige woonruimte exclusief in gebruik wordt gegeven. Dit onderdeel gaat dus niet over de meldplicht, die is namelijk neergelegd in artikel 3.3.8b, tweede lid, aanhef en onder e, van de Hv. [wederpartij] heeft verder aangevoerd dat in laatstgenoemde bepaling weliswaar is neergelegd dat verhuur gemeld moet worden, maar hierin is niet bepaald dat de melding voorafgaand aan de verhuur moet worden gedaan.
13. [wederpartij] heeft daarnaast betoogd dat de boete onevenredig is. Hij heeft aangevoerd dat hij geen professionele verhuurder is en dat hij nooit eerder is beboet. Hij heeft zich één keer vergist door niet te melden, maar daarmee is geen rekening gehouden bij de hoogte van de boete. [wederpartij] heeft een deugdelijke administratie bijgehouden en heeft zich verder altijd aan de regels gehouden. Zo heeft hij nooit meer dan dertig dagen per jaar zijn woning voor vakantieverhuur gebruikt. [wederpartij] heeft er daarbij op gewezen dat het niet mogelijk is om een of twee dagen na aanvang van de vakantieverhuur hiervan melding te doen. [wederpartij] heeft verder aangevoerd dat hij de boete niet kan betalen.
Beoordeling gronden [wederpartij]
14. Voor zover [wederpartij] heeft betoogd dat het college niet bevoegd was om een boete op te leggen, slaagt zijn betoog niet. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
14.1. Het college is bevoegd om een boete op te leggen bij overtreding van de voorschriften bij de onttrekkingsvergunning voor vakantieverhuur, neergelegd in artikel 3.3.8b, tweede lid, van de Hv (artikel 35, eerste lid, van de Hw, in samenhang gelezen met de artikelen 24, 26, eerste lid, onder c, van de Hw en artikel 4.2.1, eerste lid, van de Hv).
14.2. In dit geval is het voorschrift dat is neergelegd in artikel 3.3.8b, tweede lid, aanhef en onder e, van de Hv van belang. Deze bepaling luidt als volgt: "Aan een vergunning worden de volgende voorschriften verbonden: de exploitant, of een andere bewoner die hoofdverblijf heeft, en staat ingeschreven in de basisregistratie personen op het adres van de woonruimte, meldt het aantal nachten van iedere verhuring elektronisch bij burgemeester en wethouders op een door burgemeester en wethouders voorgeschreven wijze". Bij het besluit van 23 juli 2020 heeft het college voorgeschreven dat de melding voorafgaand aan iedere periode van vakantieverhuur moet worden gedaan (zie ook overweging 10.1). Niet in geschil is dat [wederpartij] de vakantieverhuur in september 2020 voorafgaand aan die periode niet heeft gemeld. [wederpartij] heeft dus het voorschrift, dat is neergelegd in artikel 3.3.8b, tweede lid, onder e, van de Hv en is uitgewerkt in het besluit van 23 juli 2020, overtreden. Het college was daarom bevoegd om aan hem hiervoor een boete op te leggen.
14.3. In artikel 4.2.1, tweede lid, van de Hv is bepaald dat als het college gebruik maakt van de bevoegdheid om wegens het schenden van de meldplicht een boete op te leggen, het een boete oplegt overeenkomstig tabellen 2 tot en met 4 in bijlage 3 van de Hv. Dat in tabel 4 bij de boete voor schending van de meldplicht onderdeel d in plaats van onderdeel e van artikel 3.3.8b, tweede lid, van de Hv is vermeld, berust op een kennelijke verschrijving en raakt niet aan de bevoegdheid van het college om een boete aan [wederpartij] op te leggen.
15. Voor zover [wederpartij] heeft betoogd dat de boete die het college aan hem heeft opgelegd onevenredig hoog is, slaagt zijn betoog wel. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
15.1. Uit de besluitvorming van het college volgt dat de boete van € 3.000,00, opgelegd bij het besluit van 23 januari 2023, een gematigde boete is ten opzichte van de eerder opgelegde boete van € 6.000,00, die gebaseerd was op tabel 4 van bijlage 3 van de Hv.
15.2. Uit de artikelsgewijze toelichting bij artikel 4.2.1 en bijlage 3 van de Hv volgt dat de boetebedragen voor de overtredingen bij vakantieverhuur, neergelegd in tabel 4 van bijlage 3 van de Hv, zijn vastgesteld tegen de achtergrond van schaarste aan woningen in Amsterdam en de onder druk staande leefbaarheid, waarbij in aanmerking is genomen dat het profijt met toeristische verhuur in Amsterdam erg hoog is en dat van de boetes een afschrikwekkende werking uit moet gaan. Verder volgt uit deze toelichting dat de meldplicht ertoe dient om effectieve controle mogelijk te maken op overige voorwaarden voor vakantieverhuur, in het bijzonder het criterium dat een woonruimte maximaal dertig nachten per kalenderjaar wordt verhuurd.
15.3. Bij uitspraak van 21 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3416, heeft de Afdeling geoordeeld dat tabel 4 van bijlage 3 van de Hv onverbindend is wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel. De Afdeling heeft overwogen dat het hierin neergelegde boetestelsel zeer beperkt gedifferentieerd is en dat dit te meer klemt, nu het algemene niveau van de hoogte van de boetes als hoog moet worden aangemerkt. Het gevolg daarvan is dat burgers die, soms onbewust of per ongeluk, of slechts een enkele maal of zeer kortdurend, een regel of voorwaarde overtreden, steeds direct geconfronteerd worden met een hoge boete, die hen ondanks de soms hoge opbrengsten van verhuur in ernstige financiële problemen kan brengen, terwijl de ernst en omvang van die overtreding die hoge boete niet steeds rechtvaardigt (zie overweging 12 van die uitspraak).
15.4. In tabel 4 van bijlage 3 van de Hv is één boetebedrag opgenomen voor het schenden van de meldplicht. Op basis van deze tabel werd dus geen onderscheid gemaakt tussen feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn. Uit het besluit van 23 januari 2023 volgt dat het college de boete van € 6.000,00 heeft gematigd naar € 3.000,00 op basis van de omstandigheden dat [wederpartij] een particuliere overtreder is en dat het om een eerste overtreding gaat. Het college is in zoverre dus tegemoetgekomen aan de gronden van [wederpartij].
15.5. De Afdeling acht evenwel (ook) een boetebedrag van € 3.000,00 in dit geval te hoog. De Afdeling onderkent het belang van de meldplicht als middel voor effectieve controle op andere voorwaarden voor vakantieverhuur, die samenhangen met de schaarste aan woningen en leefbaarheid in Amsterdam. Daarnaast ziet de Afdeling het belang van een afschrikwekkende werking van een boete bij het schenden van deze plicht. Het zonder meer opleggen van een boete van € 3.000,00 aan een particulier die voor de eerste keer de meldplicht schendt, is evenwel niet evenredig in verhouding tot dit doel. De Afdeling acht in dit geval een boete van € 1.500,00 passend en geboden.
15.6. Voor zover [wederpartij] zich op het standpunt heeft gesteld dat de boete verder gematigd moet worden omdat hij geen andere huisvestingsregels dan de meldplicht heeft overtreden volgt de Afdeling dat niet. Het overtreden van andere huisvestingsregels kan reden zijn om een hogere of tweede boete op te leggen. Omgekeerd geldt niet dat de afwezigheid hiervan moet leiden tot een lagere boete voor het overtreden van de meldplicht. Ook in de omstandigheid dat het niet mogelijk was om de vakantieverhuur na aanvang te melden ziet de Afdeling geen aanleiding voor verdergaande boetematiging. Gesteld noch gebleken is dat [wederpartij] heeft geprobeerd op enige wijze melding te maken van de verhuur in september 2020 in de periode tussen de aanvang hiervan en het moment dat hij bekend raakte met het voornemen van het college om aan hem een boete op te leggen. De mogelijkheid om na dat voornemen nog melding te doen staat op gespannen voet met het doel van de meldplicht, namelijk het mogelijk maken van effectieve controle op voorwaarden voor vakantieverhuur, zoals het criterium dat woonruimte maximaal dertig nachten per kalenderjaar wordt verhuurd.
15.7. Verder heeft [wederpartij] desgevraagd op de zitting bij de Afdeling zijn actuele financiële situatie toegelicht. Daarin ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat een boete van € 1.500,00 te hoog is vanwege geringe financiële draagkracht.
Conclusie
16. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd, behalve voor zover de rechtbank het college heeft veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten in beroep en voor zover de rechtbank het college heeft opgedragen het griffierecht in beroep aan [wederpartij] te vergoeden. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 21 juli 2021 niet-ontvankelijk verklaren, het beroep tegen het besluit van 23 januari 2023 gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover de hoogte van de boete is vastgesteld op € 3.000,00, de hoogte van de boete vaststellen op € 1.500,00 en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 23 januari 2023.
Proceskosten
17. Het college hoeft geen proceskosten in hoger beroep te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 maart 2023 in zaak nr. 21/4413, behoudens voor zover de rechtbank het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam heeft veroordeeld tot vergoeding van de bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten en de rechtbank het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam heeft opgedragen het door [wederpartij] voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht te vergoeden;
III. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 21 juli 2021 niet-ontvankelijk;
IV. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 23 januari 2023 gegrond;
V. vernietigt dat besluit, voor zover daarbij de hoogte van de boete is vastgesteld op € 3.000,00;
VI. stelt de hoogte van de boete vast op € 1.500,00;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 23 januari 2023.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.K. van de Riet, griffier.
w.g. Drop
voorzitter
w.g. Van de Riet
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2024
994
BIJLAGE - Juridisch kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4
[…]
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 5:46
[…]
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
[…]
Artikel 6:19
1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
[…]
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
[…]
Artikel 24
De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening regels omtrent de gronden die tot weigering van een vergunning als bedoeld in artikel 21 of Pro 22 kunnen leiden en de voorwaarden en voorschriften die burgemeester en wethouders kunnen verbinden aan een vergunning als bedoeld in die artikelen.
Artikel 26
1. Burgemeester en wethouders kunnen een vergunning als bedoeld in artikel 21 of Pro 22 intrekken indien:
[…]
c. de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 24, niet worden nageleefd.
[…]
Artikel 35
1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
[…]
3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Huisvestingsverordening Amsterdam 2020
Artikel 3.3.8b Voorwaarden en voorschriften onttrekkingsvergunning voor vakantieverhuur
[…]
2. Aan een vergunning worden de volgende voorschriften verbonden:
[…]
e. de exploitant, of een andere bewoner die hoofdverblijf heeft, en staat ingeschreven in de basisregistratie personen op het adres van de woonruimte, meldt het aantal nachten van iedere verhuring elektronisch bij burgemeester en wethouders op een door burgemeester en wethouders voorgeschreven wijze;
[…]
Artikel 4.2.1 Bestuurlijke boete
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en Pro artikel 21 van Pro de Huisvestingswet of bij handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 en Pro artikel 26 van Pro de Huisvestingswet.
2. Indien burgemeester en wethouders gebruikmaken van de bevoegdheid uit het eerste lid leggen zij een boete op:
[…]
b. voor overtredingen in de zin van artikel 21, onderdelen a tot en met d van de Huisvestingswet, of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften verbonden aan een vergunning als bedoeld in artikelen 24 en 26 van de Huisvestingswet overeenkomstig tabellen 2 tot en met 4 in bijlage 3.
[…]
Bijlage 3 behorende bij artikel 4.2.1 Bestuurlijke boete
[…]
Tabel 4 bestuurlijke boete onttrekking ten behoeve van toeristische verhuur (B&B en vakantieverhuur) Wettelijke bepaling Huisvestingswet 2014 Type overtreding Kolom A
Boete
[…] […] […] […]
Schending voorschrift artikel 3.3.8b, tweede lid, onderdeel d (meldplicht) € 6.000,-
[…] […] […] […]
Beleidsregel matiging bestuurlijke boete Huisvestingsverordening en Leegstandverordening
Artikel 4 Mate Pro en ernst van de overtreding en verwijtbaarheid
[…]
2. Burgemeester en wethouders matigen de eerste boete die vanaf 1 oktober 2021 is opgelegd vanwege uitsluitend één of meerdere administratieve overtreding(en) van de vakantieverhuurregels aan een particuliere overtreder, als bedoeld in tabel 4 van bijlage 3 van de Huisvestingsverordening van Amsterdam 2020, tot een bedrag van 3.000 euro.