Uitspraak
202206089/1/R3.
Datum uitspraak: 15 oktober 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Waadhoeke,
2. [appellant sub 2] en anderen, allen wonend in Sint Jacobiparochie, gemeente Waadhoeke,
appellanten,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland (hierna: de rechtbank) van 13 september 2022 in zaak nrs. 22/1027 en 22/2274 in het geding tussen:
[appellant sub 2] en anderen
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 2 februari 2022 heeft het college aan Stichting Keunstwurk een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van recreatieve voorzieningen op het perceel Nieuwebildtdijk 428 in Sint Jacobiparochie.
Bij uitspraak van 13 september 2022 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 2] en anderen hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college en Stichting Keunstwerk hebben hun zienswijze daarop gegeven.
Bij besluit van 27 maart 2023 heeft het college een nieuw besluit genomen en de omgevingsvergunning opnieuw verleend.
[appellant sub 2] en anderen hebben hun zienswijze daarop gegeven.
[appellant sub 2] en anderen en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 maart 2025, waar het college, vertegenwoordigd door O. van der Eems, bijgestaan door mr. E.F. van der Goot en mr. L.M. Blankestijn, beiden advocaat in Leeuwarden, en [appellant sub 2] en anderen, van wie [appellant sub 2], [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C] in persoon, bijgestaan door mr. ing. W.T. van der Leij en [gemachtigde D], zijn verschenen. Voorts is ter zitting Stichting Keunstwurk, vertegenwoordigd door mr. F. Krol-Postma en [gemachtigde E], als partij gehoord.
Na sluiting van het onderzoek heeft de Afdeling het onderzoek met toepassing van 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heropend en het college verzocht stukken toe te zenden.
Het college heeft de desbetreffende stukken toegestuurd. Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [appellant sub 2] en anderen daarop bij brief van 25 juli 2025 gereageerd.
Geen van de partijen heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, verklaard gebruik te willen maken van hun recht om op een nadere zitting te worden gehoord. De Afdeling heeft het onderzoek daarom met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Awb gesloten.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 4 december 2018. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Het college heeft aan Stichting Keunstwurk een omgevingsvergunning verleend voor het project "Nacht aan het Wad" (hierna: het project), dat voorziet in de realisatie van verschillende recreatieve voorzieningen ten zuiden van de camperparkeerplaats op het perceel Nieuwebildtdijk 428 in Sint Jacobiparochie (hierna: de projectlocatie). Het project omvat het bouwen van een gebouw met vijf trekkershutten, een sterrenobservatorium en expositieruimte, de aanleg van een bruggetje en een nachtbelevingstuin en het gebruik van een parkeerterrein. Omdat het project niet in overeenstemming is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bestemmingsplan Bildtdijken", en dit bestemmingsplan niet voorziet in een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid, heeft het college de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 3°, van de Wabo.
Toetsingskader
3. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester ten tijde van het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning ook voorzitter was van Stichting Keunstwurk. Met de handtekening van de burgemeester onder het besluit is daarom de gerechtvaardigde schijn van vooringenomenheid gewekt. Daarom moet het besluit al worden vernietigd.
De rechtbank heeft bovendien ten aanzien van parkeren geoordeeld dat het besluit moet worden vernietigd. Daarvoor heeft de rechtbank overwogen dat in de ruimtelijke onderbouwing van 7 december 2019 staat dat in het gebied zeventien nieuwe parkeerplaatsen worden gerealiseerd, die nodig zijn voor het betrokken project. Dit aantal is gebaseerd op de capaciteit van de nieuwe gebouwen en de georganiseerde activiteiten. De rechtbank overweegt dat ter zitting onweersproken door eisers is gesteld dat de zeventien nieuwe parkeerplaatsen reeds bestaande parkeerplaatsen betreffen, die ook in de huidige situatie al worden gebruikt. Dus de constatering in het bestreden besluit dat er zeventien nieuwe parkeerplaatsen komen, is niet juist. Er zal namelijk gebruik worden gemaakt van al bestaande en gebruikte parkeerruimte, waarvan het de vraag is of deze inderdaad de zeventien parkeerplaatsen levert die volgens de ruimtelijke onderbouwing nodig zijn. Daarmee is het besluit volgens de rechtbank op dit punt onvoldoende gemotiveerd en ook onvoldoende zorgvuldig voorbereid.
4.1. Op basis van de bovenstaande overwegingen heeft de rechtbank het besluit waarbij de omgevingsvergunning voor het project is verleend vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen. Het college heeft hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak van de rechtbank, waarna [appellant sub 2] en anderen incidenteel hoger beroep hebben ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank.
Het hoger beroep van het college
Verbod van vooringenomenheid
5. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college in strijd met het verbod van vooringenomenheid uit artikel 2:4 van de Awb heeft gehandeld door het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning door de burgemeester te laten ondertekenen, terwijl de burgemeester ten tijde van het nemen van het besluit ook voorzitter van Stichting Keunstwurk was. Hiertoe voert het college aan dat, alhoewel de burgemeester het besluit wel heeft ondertekend, de burgemeester zich tijdig heeft onttrokken aan de beraadslaging en de besluitvorming door het college. Het college wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AX7087, onder 2.5 tot en met 2.5.2. Ook voert het college aan dat de rechtbank te veel belang heeft toegekend aan de handtekening van de burgemeester, ook omdat [appellant sub 2] en anderen volgens het college onvoldoende feiten en omstandigheden hebben aangedragen om aannemelijk te maken dat er sprake is van vooringenomenheid bij het besluit om de omgevingsvergunning te verlenen. In dit verband verwijst het college naar de uitspraak van de Afdeling van 3 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1317, onder 9.2.
5.1. Ingevolge artikel 2:4, eerste lid, van de Awb vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid. Ingevolge het tweede lid waakt het bestuursorgaan ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 29 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:340, onder 9.3, strekt artikel 2:4, tweede lid, van de Awb ertoe de burger een waarborg te bieden voor naleving van de in het eerste lid neergelegde norm. Daartoe wordt, niet aan de in de bepaling bedoelde personen individueel, maar aan het tot besluiten bevoegd bestuursorgaan, een zorgplicht opgelegd die in elk geval inhoudt dat door het orgaan wordt voorkomen dat de besluitvorming niet meer voldoet aan de in het eerste lid neergelegde norm. Met het begrip "persoonlijk" is volgens de wetsgeschiedenis van artikel 2:4 van de Awb (Kamerstukken II, 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 55) gedoeld op ieder belang dat niet behoort tot de belangen die het bestuursorgaan uit hoofde van de hem opgedragen taak behoort te behartigen.
Wanneer een tot een bestuursorgaan behorend persoon met zo’n persoonlijk belang deelneemt aan de besluitvorming, kan dit ertoe leiden dat de bestuursrechter tot het oordeel moet komen dat het betreffende besluit is genomen in strijd met artikel 2:4 van de Awb. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, kan deze conclusie echter pas worden getrokken als aannemelijk is dat het tot het bestuursorgaan behorend persoon met een persoonlijk belang de besluitvorming daadwerkelijk heeft beïnvloed. Vergelijk de uitspraak van 3 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1317, onder 9.2.
5.2. Tussen partijen is niet in geschil dat de burgemeester ten tijde van het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning ook het voorzitterschap van Stichting Keunstwurk vervulde. Ter onderbouwing van het betoog van het college dat de burgemeester zich van alle beraadslaging en besluitvorming over de omgevingsvergunning heeft onttrokken vanaf het moment dat zij wist dat Stichting Keunstwurk de aanvrager van de omgevingsvergunning was, is in hoger beroep een verklaring van de burgemeester van 3 maart 2025 overgelegd. Daarin licht de burgemeester toe dat zij in haar rol als voorzitter van Stichting Keunstwurk niet bij de dagelijkse leiding van de stichting betrokken was, maar dat haar voorzitterschap vooral een toezichthoudende rol op afstand van de dagelijkse leiding betrof. Daardoor was de burgemeester als voorzitter van Stichting Keunstwurk niet altijd direct op de hoogte van alle projecten van de stichting. Verder staat in de verklaring van de burgemeester dat zij zich niet kan herinneren op welk moment zij zich bewust werd van de door de stichting aangevraagde omgevingsvergunning. Volgens de burgemeester heeft zij zich vanaf het moment dat zij wist van de door de stichting aangevraagde omgevingsvergunning onttrokken aan de beraadslaging en de besluitvorming over de omgevingsvergunning. In dit verband wijst het college erop dat de vicevoorzitter het voorzitterschap van de raadsvergadering van 29 april 2021 bij de behandeling van de verklaring van geen bedenkingen voor de omgevingsvergunning van de burgemeester heeft overgenomen.
5.3. De Afdeling overweegt dat de verklaring van de burgemeester dat zij zich van alle beraadslaging en besluitvorming over de omgevingsvergunning heeft onttrokken vanaf het moment dat zij wist dat Stichting Keunstwurk de aanvrager van de omgevingsvergunning was, niet wordt gestaafd met enig ander bewijs. De verwijzing naar het verloop van de raadsvergadering van 29 april 2021 zegt niets over de betrokkenheid van de burgemeester bij de besluitvorming in het college over de omgevingsvergunning. De burgemeester heeft na deze raadsvergadering bovendien alsnog het besluit van 2 februari 2022 tot verlening van de omgevingsvergunning ondertekend, terwijl zij er op dat moment van op de hoogte was of had kunnen zijn dat Stichting Keunstwurk de aanvrager van de omgevingsvergunning was. De enkele verklaring van de burgemeester dat zij zich van alle beraadslaging en besluitvorming over de omgevingsvergunning heeft onttrokken vanaf het moment dat zij wist dat Stichting Keunstwurk de aanvrager van de omgevingsvergunning was, is dus niet voldoende onderbouwing van die stelling.
Ter zitting heeft het college desgevraagd nog toegelicht dat besluiten tot verlening van een omgevingsvergunning ambtelijk worden voorbereid, waarna het besluit, zonder dat dit in een aparte collegevergadering wordt behandeld, door de gemeentesecretaris en de burgemeester worden ondertekend. Mede gelet op deze gang van zaken, waarbij de overige leden van het college niet expliciet worden betrokken bij de besluitvorming, is het volgens de Afdeling aannemelijk dat de burgemeester door het besluit te ondertekenen invloed heeft gehad op de besluitvorming over deze omgevingsvergunning. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning in strijd met artikel 2:4 van de Awb is genomen.
Het betoog slaagt niet.
Parkeren
6. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het college het besluit onzorgvuldig heeft voorbereid, omdat het college onvoldoende heeft gemotiveerd hoe het project zal voorzien in de zeventien parkeerplaatsen die volgens de ruimtelijke onderbouwing nodig zijn. Hiertoe voert het college aan dat de rechtbank haar oordeel op onjuiste informatie heeft gebaseerd, omdat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [appellant sub 2] en anderen op de zitting onweersproken hebben gesteld dat de zeventien parkeerplaatsen reeds bestaande parkeerplaatsen betreffen. Volgens het college zijn deze parkeerplaatsen tijdens de zitting bij de rechtbank niet besproken. Daarnaast zijn deze parkeerplaatsen volgens het college wel degelijk aangelegd voor het project, maar is de aanleg hiervan vooruitlopend op het project al vergund vanwege de verwachte lange doorlooptijden van de omgevingsvergunning voor het project. Het gebruik van de parkeerplaatsen is echter pas vergund na het verlenen van de omgevingsvergunning voor het project, aldus het college.
6.1. De Afdeling stelt vast dat de omgevingsvergunning die het college bij besluit van 4 april 2019 heeft verleend slechts betrekking heeft op het aanleggen van een oppervlakteverharding voor een parkeervoorziening. Het bestemmingsplan "Bildtdijken" kent aan de gronden waarop de verharding is aangelegd de bestemming "Bos" toe. Op grond van artikel 7.1, aanhef en onder c en f, van de planregels, zijn de gronden met de bestemming "Bos" onder meer bestemd voor dagrecreatieve voorzieningen en ondergeschikt daaraan parkeervoorzieningen ten behoeve van dagrecreatieve voorzieningen. Het voorgaande betekent dat het op grond van de planregels toegestaan was om de oppervlakteverharding te gebruiken als parkeervoorziening ten behoeve van bezoekers van dagrecreatieve voorzieningen. Gebruik van de parkeervoorziening door anderen dan de bezoekers van dagrecreatieve voorzieningen is op grond van de planregels niet toegestaan.
Zoals op pagina 3 van de ruimtelijke onderbouwing van het besluit van 2 februari 2022 wordt benoemd, is ook het gebruik van de parkeervoorziening voor de vergunde nachtrecreatieve voorzieningen niet in overeenstemming met de planregels. Dat gebruik wordt met de bij besluit van 2 februari 2022 verleende omgevingsvergunning pas mogelijk gemaakt. Op pagina 9 van de ruimtelijke onderbouwing staat dat er daardoor een dubbelfunctie voor het parkeerterrein ontstaat, omdat het overdag gebruikt kan worden voor dagrecreatieve voorzieningen en ’s nachts ten behoeve van het onderhavige project.
6.2. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank er ten onrechte vanuit is gegaan dat de zeventien parkeerplaatsen ten behoeve van het project deel uitmaken van de reeds bestaande parkeerruimte. Daartoe overweegt de Afdeling dat weliswaar sprake is van reeds bestaande en gebruikte parkeerplaatsen, maar dat die parkeerplaatsen vóór het verlenen van de omgevingsvergunning voor het project slechts mochten worden gebruikt door de bezoekers van dagrecreatieve voorzieningen. Gebruik van die parkeerplaatsen voor de met het project mogelijk gemaakte nachtrecreatieve voorzieningen was dus niet mogelijk. Dat gebruik is pas met de verleende omgevingsvergunning mogelijk geworden. Met het bestreden besluit worden dus zeventien nieuwe parkeerplaatsen voor nachtrecreatieve voorzieningen gerealiseerd, doordat de parkeerplaatsen een dubbelfunctie krijgen. De rechtbank heeft dus ten onrechte geoordeeld dat het besluit ten onrechte niet in de zeventien benodigde parkeerplaatsen voorziet.
Het betoog is terecht voorgedragen, maar leidt niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, omdat de Afdeling hiervoor heeft overwogen dat de rechtbank wel terecht heeft geoordeeld dat het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning in strijd met artikel 2:4 van de Awb is genomen. Dat oordeel kan de vernietiging van het besluit eigenstandig dragen.
Conclusie hoger beroep van het college
7. Het hoger beroep is ongegrond.
Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] en anderen
Natura 2000-gebied de Waddenzee
8. [appellant sub 2] en anderen betogen dat de rechtbank eraan voorbij is gegaan dat het college in de besluitvorming onvoldoende heeft meegewogen dat de projectlocatie zich in de nabijheid van het Natura 2000-gebied de Waddenzee bevindt. Zij hebben dit niet eerder aangevoerd. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich bij deze beroepsgrond niet voor. De Afdeling zal deze beroepsgrond dus niet inhoudelijk bespreken.
Evenredigheidstoets
9. [appellant sub 2] en anderen betogen dat de aangevallen uitspraak niet volledig is en een motiveringsgebrek kent. Hiertoe voeren zij aan dat de rechtbank ten onrechte niet heeft getoetst of de nadelige gevolgen van de verleende omgevingsvergunning niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen, terwijl wat de rechtbank in overweging 8 van de aangevallen uitspraak heeft overwogen er volgens [appellant sub 2] en anderen op duidt dat de rechtbank wel een evenredigheidstoets zou moeten uitvoeren.
9.1. Zoals de Afdeling hiervoor onder 3 heeft overwogen, kan bij de beoordeling van het besluit om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. De bestuursrechter dient dit echter niet ambtshalve, maar aan de hand van de beroepsgronden te beoordelen. De Afdeling stelt vast dat [appellant sub 2] en anderen bij de rechtbank geen beroepsgronden hebben aangevoerd over de evenredigheid van het besluit om de omgevingsvergunning te verlenen. Daarom ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank het besluit om de omgevingsvergunning te verlenen ten onrechte niet heeft getoetst aan het evenredigheidsbeginsel.
Het betoog slaagt niet.
Onvoldoende behoefte
10. [appellant sub 2] en anderen betogen dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat er onvoldoende behoefte is aan het project. Hiertoe voeren zij aan dat er in de omgeving van het project, in Wier, een vergelijkbare recreatievoorziening is. Volgens hen heeft het college dit verzwegen.
10.1. Artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht luidt:
"Voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet zijn de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening van overeenkomstige toepassing."
Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) luidt:
"De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
10.2. Het college heeft op pagina 11 van de ruimtelijke onderbouwing toegelicht dat de behoefte van het project voortkomt uit de behoefte om de kernkwaliteiten van het waddenkustgebied optimaal te benutten. Een van deze kernkwaliteiten is volgens het college de nachtelijke duisternis van het Waddengebied. Volgens het college is de projectlocatie een geschikte locatie voor een sterrenobservatorium, omdat de projectlocatie in de nabijheid van het Waddengebied ligt en het bosgebied reeds als recreatieterrein fungeert. Stichting Keunstwurk heeft bovendien toegelicht dat er verschillen bestaan tussen de recreatievoorziening in Wier en het onderhavige project, omdat het in Wier niet mogelijk is om te verblijven en omdat de duisternis in Wier aanzienlijk minder is, omdat Wier op grotere afstand van het Waddengebied ligt.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college daarmee toereikend gemotiveerd waarom er, ondanks het bestaan van de voorziening in Wier, behoefte is aan de realisatie van het project. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om de uitspraak van de rechtbank op dit punt te vernietigen.
Het betoog slaagt niet.
Bereikbaarheid voor hulpdiensten
11. [appellant sub 2] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college onvoldoende heeft gewaarborgd dat de projectlocatie goed bereikbaar is voor hulpdiensten. Hiertoe voeren zij aan dat de omgeving van de projectlocatie kampt met verkeersproblematiek, waardoor het college volgens hen had moeten motiveren op welke wijze de bereikbaarheid voor hulpdiensten in de omgevingsvergunning gewaarborgd is. Op de zitting hebben zij toegelicht dat de omstandigheid dat de bezoekers van de recreatievoorziening veelal ’s nachts zullen recreëren het risico op ongevallen voor die bezoekers vergroot, waardoor het extra van belang is dat de projectlocatie goed bereikbaar is voor hulpdiensten.
11.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de grondentrechter in de weg staat aan de inhoudelijke bespreking van dit betoog, omdat [appellant sub 2] en anderen dit betoog nog niet eerder hebben aangevoerd. De Afdeling is van oordeel dat dit niet het geval is, omdat dit betoog aansluit op wat [appellant sub 2] en anderen bij de rechtbank hebben aangevoerd over de verkeerstechnische problemen waar het verlenen van de omgevingsvergunning volgens hen toe zal leiden.
Desondanks komt de Afdeling niet toe aan de inhoudelijke bespreking van dit betoog, omdat het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb hieraan in de weg staat. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
Naar het oordeel van de Afdeling beroepen [appellant sub 2] en anderen zich met dit betoog niet op een aspect van de norm van een goede ruimtelijke ordening dat betrekking heeft op hun eigen belangen, maar op de belangen van anderen, namelijk het belang van de toekomstige bezoekers van de recreatievoorziening dat de projectlocatie goed bereikbaar is voor hulpdiensten. Gelet daarop kan dit betoog niet leiden tot vernietiging van het besluit tot het verlenen van de omgevingsvergunning.
Het betoog slaagt niet.
Proceskostenveroordeling
12. [appellant sub 2] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte geen proceskostenveroordeling heeft uitgesproken. Hiertoe voeren zij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is gebleken van proceskosten, zoals beroepsmatig verleende rechtsbijstand, terwijl hun gemachtigde volgens hen wel is erkend als beroepsmatig rechtsbijstandverlener in de zin van artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
12.1. De Afdeling stelt vast dat de rechtbank geen proceskostenveroordeling voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand heeft uitgesproken, terwijl [appellant sub 2] en anderen bij hun beroep werden bijgestaan door mr. ing. Van der Leij en de rechtbank het bestreden besluit naar aanleiding van hun beroep heeft vernietigd. [appellant sub 2] en anderen hebben meerdere stukken overgelegd, waaruit blijkt dat het verlenen van rechtsbijstand een bestendig onderdeel is van de activiteiten van mr. ing. Van der Leij. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank ten onrechte geen proceskostenveroordeling voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand heeft uitgesproken.
Het betoog slaagt.
Conclusie incidenteel hoger beroep
13. Het incidenteel hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank daarbij geen proceskostenveroordeling heeft uitgesproken.
14. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het college in de proceskosten in beroep veroordelen. Het college moet ook de proceskosten vergoeden die samenhangen met het instellen van het incidenteel hoger beroep.
Het besluit van het college van 27 maart 2023
15. Als gevolg van de uitspraak van de rechtbank moest het college een nieuw besluit op de aanvraag van Stichting Keunstwurk nemen, nadat de rechtbank het besluit van 2 februari 2022 wegens strijd met het verbod van vooringenomenheid van artikel 2:4 van de Awb en een motiverings- en zorgvuldigheidsgebrek op het punt van parkeren vernietigd heeft. Met het besluit van 27 maart 2023 (hierna: het nieuwe besluit) heeft het college gevolg gegeven aan de uitspraak van de rechtbank. Het nieuwe besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
15.1. Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen, moet de aangevallen uitspraak alleen worden vernietigd voor zover de rechtbank geen proceskostenveroordeling heeft uitgesproken. De door de rechtbank uitgesproken vernietiging van het besluit van 2 februari 2022 was wel juist. Dat betekent dat het college terecht ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank een nieuw besluit heeft genomen. De Afdeling zal het beroep van [appellant sub 2] en anderen tegen dat nieuwe besluit hieronder beoordelen.
Het beroep van [appellant sub 2] en anderen tegen het nieuwe besluit
Handhaving gronden incidenteel hoger beroep
16. [appellant sub 2] en anderen handhaven in hun beroep tegen het nieuwe besluit de gronden die zij in incidenteel hoger beroep hebben aangevoerd. Deze gronden leiden niet tot vernietiging van het nieuwe besluit. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2853, onder 12, kunnen in een beroep tegen een nieuw besluit dat wordt genomen na de vernietiging van een eerder besluit, zonder dat in de voorbereiding van dat nieuwe besluit afdeling 3.4 van de Awb is toegepast, geen gronden worden aangevoerd die al tegen het oorspronkelijke besluit aangevoerd hadden kunnen worden. Dat betekent dat de Afdeling het betoog van [appellant sub 2] en anderen dat het college in de besluitvorming onvoldoende heeft meegewogen dat het plangebied grenst aan het Natura 2000-gebied de Waddenzee, ook in het kader van het nieuwe besluit niet inhoudelijk zal bespreken.
De Afdeling stelt vast dat het college de ruimtelijke onderbouwing die ten grondslag heeft gelegen aan het besluit van 2 februari 2022 ook als bijlage bij het nieuwe besluit heeft gevoegd. Zoals de Afdeling hiervoor onder 10.2 heeft overwogen, heeft het college daarin toereikend gemotiveerd dat er, ondanks het bestaan van de voorziening in Wier, behoefte is aan de realisatie van dit project, waardoor het betoog dat er onvoldoende behoefte is aan de realisatie van het project niet leidt tot de vernietiging van het nieuwe besluit.
Zoals de Afdeling hiervoor onder 11.1 heeft overwogen, staat het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Awb in de weg aan vernietiging vanwege het betoog van [appellant sub 2] en anderen dat de projectlocatie onvoldoende bereikbaar is voor hulpdiensten.
Tot slot overweegt de Afdeling dat de betogen van [appellant sub 2] en anderen over de evenredigheid en de proceskostenveroordeling niet tot vernietiging van het nieuwe besluit leiden, omdat deze betogen alleen betrekking hebben op de uitspraak van de rechtbank.
Overige gronden tegen het nieuwe besluit
17. Verder hebben [appellant sub 2] en anderen in beroep tegen het nieuwe besluit het volgende aangevoerd.
Termijn nieuw besluit verstreken
18. [appellant sub 2] en anderen betogen dat het nieuwe besluit van het college op de aanvraag van Stichting Keunstwurk geen rechtskracht heeft, omdat het college het nieuwe besluit niet binnen twaalf weken na de dag van de verzending van de uitspraak van de rechtbank heeft genomen, zoals de rechtbank heeft opgedragen. Bovendien heeft het nieuwe besluit volgens [appellant sub 2] en anderen geen betekenis meer voor Stichting Keunstwurk. Dit leiden [appellant sub 2] en anderen af uit het feit dat Stichting Keunstwurk niet alle beschikbare rechtsmiddelen heeft aangewend om het college ertoe te bewegen om zo spoedig mogelijk een nieuw besluit te nemen, nadat de door de rechtbank gestelde beslistermijn was verstreken.
18.1. De Afdeling stelt vast dat het nieuwe besluit van het college dateert van 27 maart 2023, terwijl op 7 december 2022 de door de rechtbank gestelde termijn van twaalf weken na de dag van de verzending van de uitspraak, is verstreken. De Afdeling overweegt echter dat de Awb geen rechtsregel kent waaruit volgt dat een bestuursorgaan niet langer op een aanvraag kan beslissen indien de beslistermijn voor dat besluit is verstreken. De Afdeling volgt [appellant sub 2] en anderen dan ook niet in hun betoog dat het nieuwe besluit van het college geen rechtskracht heeft, omdat het besluit is genomen nadat de door de rechtbank gestelde termijn is verstreken. Ook kent de Awb geen rechtsregel die de aanvrager van een besluit ertoe verplicht om na het verstrijken van een beslistermijn alle beschikbare rechtsmiddelen aan te wenden om zo spoedig mogelijk een besluit af te dwingen. De omstandigheid dat Stichting Keunstwurk dit niet heeft gedaan, leidt dan ook niet tot vernietiging van het nieuwe besluit.
Het betoog slaagt niet.
Ten onrechte geen nieuwe procedure doorlopen
19. [appellant sub 2] en anderen betogen dat het college bij het nemen van het nieuwe besluit niet terug kon vallen op de procedure die aan het door de rechtbank vernietigde besluit van 2 februari 2022 ten grondslag lag. Volgens hen had het college een nieuwe verklaring van geen bedenkingen en een nieuwe ontheffing van het college van gedeputeerde staten van Fryslân nodig, voordat het een nieuw besluit kon nemen. Ook had het college [appellant sub 2] en anderen opnieuw in gelegenheid moeten stellen om zienswijzen naar voren te brengen.
19.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 13 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4596, onder 5.1, staat het in geval van vernietiging van een besluit door de bestuursrechter het bevoegd gezag in beginsel vrij om bij het nemen van een nieuw besluit terug te vallen op de eerder gevoerde procedure die aan het vernietigde besluit ten grondslag lag, dan wel de gehele procedure van afdeling 3.4 van de Awb opnieuw te doorlopen. Er kunnen zich echter omstandigheden voordoen waarin het uit een oogpunt van zorgvuldige voorbereiding van een besluit, mede gelet op de aard en ernst van de gebreken die tot vernietiging hebben geleid en het verhandelde in de eerste procedure, niet passend moet worden geoordeeld indien het bevoegd gezag ermee volstaat terug te vallen op de eerdere procedure en niet een nieuw ontwerpbesluit ter inzage legt.
De Afdeling is van oordeel dat het gebrek dat het besluit van 2 februari 2022 in strijd met artikel 2:4, eerste lid, van de Awb is genomen, naar zijn aard niet zodanig is dat dat gebrek alleen hersteld kan worden door een nieuw ontwerpbesluit ter inzage te leggen. Het nieuwe besluit is genomen zonder betrokkenheid van de burgemeester. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet op de eerder gevoerde procedure heeft mogen terugvallen. Dit geldt ook voor de verklaring van geen bedenkingen en de verleende ontheffing, omdat bij het nieuwe besluit hetzelfde is vergund als bij het eerdere besluit.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie beroep
20. Het beroep van [appellant sub 2] en anderen is ongegrond. Dat betekent dat het nieuwe besluit in stand blijft, waardoor het project waarvoor met het nieuwe besluit een omgevingsvergunning is verleend, mag worden uitgevoerd.
21. Het college hoeft geen proceskosten in verband met het beroep tegen het nieuwe besluit te vergoeden.
Overschrijding redelijke termijn
22. [appellant sub 2] en anderen hebben de Afdeling verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
22.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. In zaken die worden voorbereid met afdeling 3.4 van de Awb vangt de termijn aan op het moment van het indienen van het beroepschrift in eerste aanleg. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. De behandeling van het beroep mag ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep eveneens ten hoogste twee jaar duren. In totaal bedraagt de redelijke termijn dus vier jaar (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:585).
22.2. De rechtbank heeft het beroep van [appellant sub 2] en anderen op 15 maart 2022 ontvangen. De redelijke termijn loopt daarom tot 15 maart 2026. Aangezien de Afdeling voor die datum uitspraak heeft gedaan, is de redelijke termijn niet overschreden. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat een voortvarende behandeling in de beroepsfase een te lange behandelingsduur in hoger beroep compenseert, zolang de totale duur van de procedure maximaal vier jaar heeft geduurd.
22.3. Het verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Waadhoeke ongegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] en anderen gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland van 13 september 2022 in zaak nrs. 22/1027 en 22/2274, voor zover de rechtbank geen proceskostenveroordeling ten behoeve van [appellant sub 2] en anderen heeft uitgesproken;
IV. bevestigt de onder III. genoemde uitspraak voor het overige;
V. verklaart het beroep van [appellant sub 2] en anderen tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Waadhoeke van 27 maart 2023, waarbij aan Stichting Keunstwerk een omgevingsvergunning is verleend voor de realisatie van recreatieve voorzieningen aan de Nieuwebildtdijk 428 te Sint Jacobiparochie, ongegrond;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Waadhoeke tot vergoeding van bij [appellant sub 2] en anderen in verband met de behandeling van het beroep en het incidenteel hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.150,31, waarvan € 4.081,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VII. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Waadhoeke een griffierecht van € 548,00 wordt geheven;
VIII. wijst het verzoek om schadevergoeding van [appellant sub 2] en anderen af.
Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
w.g. Van Gastel
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Lap
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 oktober 2025
288-1117