Uitspraak
202206897/1/R3.
Datum uitspraak: 15 april 2026
Datum uitspraak: 15 april 2026
AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Stichting Milieuwerkgroep Midden Betuwe, gevestigd te Neder-Betuwe, en anderen, allen wonend te IJzendoorn, gemeente Neder-Betuwe,
appellanten,
en
1. de raad van de gemeente Neder-Betuwe,
2. het college van gedeputeerde staten van Gelderland (het college van GS),
3. het college van burgemeester en wethouders van Neder-Betuwe (het college van B&W),
4. de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 29 september 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Willemspolder, fase 1" vastgesteld.
Bij besluit van 14 oktober 2022 heeft het college van GS aan [partij] ([partij]) een ontgrondingenvergunning verleend voor het ontgronden en herinrichten van een deel van de Willemspolder, fase 1.
Bij besluit van 10 oktober 2022 heeft het college van B&W aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting, bestaand uit de tijdelijke ontgrondings- en herinrichtingsactiviteiten van de Willemspolder, fase 1.
Bij besluit van 19 oktober 2022 heeft de minister aan [partij] een watervergunning verleend voor de herinrichting van de Willemspolder, fase 1.
Onder meer deze besluiten zijn gecoördineerd voorbereid met toepassing van artikelen 10a tot en met 10e van de Ontgrondingenwet.
Tegen de bovenstaande besluiten hebben de stichting en anderen beroep ingesteld.
Het college van GS, de minister, de raad en het college van B&W hebben een verweerschrift ingediend.
De stichting en anderen, en de raad en het college van B&W hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak behandeld op een zitting op 3 november 2025, waar de stichting en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], de raad, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat in Nijmegen, het college van B&W, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat in Nijmegen, en S. Gabriel, het college van GS, vertegenwoordigd door M. de Jonge en R. Lettink, de minister, vertegenwoordigd door mr. S.C.M. Keijser-Vermeulen en M.G.J. Straatman, zijn verschenen. Ook is op de zitting [partij], vertegenwoordigd door A. van Mierlo, als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden.
1.1.
Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 17 maart 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (de Wro) en de Crisis- en herstelwet (de Chw), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
1.2.
Als een aanvraag om een ontgrondingenvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
De aanvraag om een ontgrondingenvergunning is ingediend op 8 juli 2021. Dat betekent dat in dit geval de Ontgrondingenwet, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
1.3.
Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 8 juli 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
1.4.
Als een aanvraag om een watervergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
De aanvraag om een watervergunning is ingediend op 8 juli 2021. Dat betekent dat in dit geval de Waterwet, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [ partij] is initiatiefnemer en wil het zand- en kleiwinningsproject Willemspolder, fase 1, uitvoeren. Dit is een onderdeel van het project Midden-Waal, dat bestaat uit de herinrichting van de uiterwaarden aan de noordkant van de Waal, globaal tussen Dodewaard en het Amsterdam-Rijnkanaal. In het project Willemspolder, fase 1 gaat het om het ontgronden en herinrichten van een gebied in de uiterwaarden ten zuiden van IJzendoorn. [partij] wil hier ongeveer 7 miljoen ton oppervlaktedelfstoffen winnen die kunnen worden gebruikt als bouwgrondstoffen. Met het project wordt ook beoogd om de hoogwaterveiligheid te verbeteren en natuur en landschap te ontwikkelen.
3. In het voorontwerpbestemmingsplan was nog voorzien in een bouwgrondstoffencentrum, ook wel aangeduid als bouwgrondstoffen-hub, aan de Binnenwaard (het terrein van de voormalige steenfabriek). Daar werd een bedrijfsbestemming toegekend met een geluidzone eromheen. De gronden direct ten westen van de bedrijfsbestemming kregen de bestemming "Water", met dubbelbestemming "Waterstaat - Waterstaatkundige functie", voor de aanleg van een haven en een onderwaterdepot bij het bouwgrondstoffencentrum.
Naar aanleiding van reacties op het voorontwerpbestemmingsplan heeft de raad besloten om het bouwgrondstoffencentrum niet in het plan op te nemen. De Binnenwaard maakt daarom geen deel uit van het plangebied. De geluidzone en de bestemming "Water" met de dubbelbestemming "Waterstaat - Waterstaatkundige functie" direct ten westen daarvan, zijn wel in het bestemmingsplan opgenomen.
4. [ partij] heeft voor de realisatie van het bouwgrondstoffencentrum een tijdelijke omgevingsvergunning voor de duur van vijf jaar aangevraagd. Het college van B&W heeft deze vergunning bij besluit van 7 juli 2023 verleend. De bedoeling is dat vijf jaar lang de effecten van de activiteiten van het bouwgrondstoffencentrum zullen worden gemonitord en dat een evaluatie van de gevolgen van die activiteiten zal plaatsvinden. Aan de hand daarvan kan de raad bezien of het vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar is om het bouwgrondstoffencentrum aan de Binnenwaard in het Omgevingsplan op te nemen. Over de tijdelijke omgevingsvergunning loopt momenteel ook een procedure bij de Afdeling.
5. De stichting en anderen komen op tegen de onder het procesverloop genoemde besluiten, omdat die volgens hen voorbereidende werkzaamheden en onderdelen van het bouwgrondstoffencentrum mogelijk maken. Daarmee wordt ten onrechte vooruitgelopen op een permanente vestiging van het bouwgrondstoffencentrum.
6. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Relativiteitsvereiste
7. Artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
7.1.
Het beroepschrift is ingediend door de Stichting Milieuwerkgroep Midden Betuwe en een aantal natuurlijke personen die in IJzendoorn wonen, onder wie [appellant]. Voor de beoordeling of het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb aan vernietiging van de bestreden besluiten in de weg staat, zal de Afdeling een onderscheid maken tussen de Stichting Milieuwerkgroep Midden Betuwe en de natuurlijke personen.
Stichting Milieuwerkgroep Midden Betuwe
7.2.
Bij de beantwoording van de vraag of voor het beroep, voor zover ingediend door de Stichting Milieuwerkgroep Midden Betuwe, geldt dat dit niet kan leiden tot vernietiging van de bestreden besluiten omdat artikel 8:69a van de Awb hieraan in de weg staat, is van belang vast te stellen of de aangevoerde beroepsgronden strekken tot de bescherming van de belangen waarvoor de belangenorganisatie in rechte op kan komen. Daarbij merkt de Afdeling op dat bij de toepassing van het relativiteitsvereiste aan de procedurele normen over het recht op inspraak een zelfstandige betekenis toekomt. Zie daarvoor ook de uitspraak van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:606, onder 7.8.
De beroepsgronden hebben echter geen betrekking op het recht op inspraak. Daarom moet worden beoordeeld welke belangen Stichting Milieuwerkgroep Midden Betuwe volgens haar statutaire doelstellingen in het bijzonder behartigt.
7.2.1.
Stichting Milieuwerkgroep Midden Betuwe heeft volgens artikel 2 van Pro haar statuten als doel:
"1. de bescherming en verbetering van natuur, landschap en milieu in de regio Midden Betuwe en de buitendijkse gebieden grenzend aan beide zijden van de Waal en de Rijn, dit mede met het oog op (de kwaliteit van) het woon- en leefmilieu van de bewoners en gebruikers van het betrokken gebied;
2. het verrichten van alle verdere handelingen, die met het vorenstaande in de ruimste zin verband houden of daartoe bevorderlijk kunnen zijn."
7.2.2.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 20 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1139, geldt in een geval als hier, waarin een belangenorganisatie die volgens haar statuten één of meer algemene belangen behartigt, ontvankelijk is omdat zij een zienswijze naar voren heeft gebracht, het volgende. In het kader van het relativiteitsvereiste wordt naast de statutaire doelstellingen mede van belang geacht of zo’n belangenorganisatie enige feitelijke werkzaamheden heeft verricht die invulling geven aan één of meer van de algemene belangen die zij volgens haar statuten behartigt. Dit betekent dat een belangenorganisatie niet kan opkomen voor de algemene belangen die zij volgens haar statuten behartigt als zij in het geheel geen feitelijke werkzaamheden heeft verricht.
7.2.3.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, onder meer de uitspraak van 26 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP2116, moet bij de beoordeling of een belangenorganisatie feitelijke werkzaamheden verricht, worden uitgegaan van de feitelijke werkzaamheden die de belangenorganisatie heeft verricht tot uiterlijk de dag voor het einde van de termijn waarbinnen beroep kan worden ingesteld. Daarbij geldt dat aan de werkzaamheden verricht in het jaar vóór het instellen van beroep het meeste gewicht toekomt, maar dat ook werkzaamheden langer dan een jaar geleden van belang kunnen zijn. Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3431, onder 2.4.
Verder geldt dat het enkel voeren van juridische procedures tegen besluiten niet kan worden aangemerkt als feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Ook werkzaamheden die verband houden met het voeren van juridische procedures, zoals het indienen van zienswijzen over ontwerpbesluiten, het vergaren van informatie ten behoeve van bestuursrechtelijke procedures en het via de website informeren van derden over aanhangige of afgeronde procedures, zijn geen feitelijke werkzaamheden. Zie onder meer de uitspraken van de Afdeling van 23 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1835, 31 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:373, en 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:808.
7.2.4.
De Stichting heeft geen eigen website waarop haar werkzaamheden beschreven staan. Op verzoek van de Afdeling heeft zij daarom een overzicht met bijlagen gestuurd van de werkzaamheden die zij stelt te verrichten.
De Afdeling overweegt dat uit dit overzicht blijkt dat de werkzaamheden van de Stichting sinds 2015 tot aan het instellen van beroep vrijwel geheel bestaan uit het voeren van juridische procedures over de ontwikkeling binnen de Willemspolder en over de Dijkversterking Neder-Betuwe. De overige werkzaamheden houden sterk verband met deze procedures en zijn aan te merken als voorbereidende werkzaamheden op deze juridische procedures. Deze betreffen overleg met overheden en initiatiefnemers, deelname aan bijeenkomsten en participatietrajecten en het indienen van zienswijzen over projecten. Het geven van een interview over het project op de Willemspolder, acht de Afdeling een feitelijke werkzaamheid die in verband staat met de juridische procedure. Niet is gebleken dat de Stichting andere activiteiten of initiatieven onderneemt ter verwezenlijking van haar doelen.
7.2.5.
De Afdeling overweegt ook dat er geen sprake is van een bundeling van rechtstreeks bij de bestreden besluiten betrokken individuele belangen, waarin de feitelijke werkzaamheden al zijn gelegen. Anders dan bij bijvoorbeeld een bewonersvereniging die uitdrukkelijk als doel heeft de belangen van bewoners van een straat, wijk of buurt te behartigen, is de doelstelling van de Stichting erop gericht algemene, ideële belangen te behartigen, namelijk de bescherming en verbetering van natuur, landschap en milieu binnen de regio Midden Betuwe. Dat zij dit doet mede met het oog op het woon- en leefklimaat van bewoners en gebruikers van het gebied, maakt naar het oordeel van de Afdeling niet dat er sprake is van een bundeling van belangen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de Stichting een groot werkgebied heeft.
7.2.6.
Op grond van voorgaande overwegingen concludeert de Afdeling dat niet is gebleken dat de Stichting enige feitelijke werkzaamheden heeft verricht. De Afdeling overweegt dat de Stichting gelet op het ontbreken van feitelijke werkzaamheden geen milieuorganisatie is. Dit betekent ook dat zij zich niet met succes kan beroepen op de algemene belangen zoals die in haar statuten staan vermeld.
De door de Stichting in beroep ingeroepen rechtsregels strekken niet tot bescherming van de belangen waarop de Stichting zich kan beroepen. Artikel 8:69a van de Awb staat daarom in de weg aan vernietiging van de besluiten op grond van wat de Stichting daartegen heeft aangevoerd.
De natuurlijke personen
7.3.
Voor zover het beroepschrift mede is ingediend door natuurlijke personen die wonen in IJzendoorn, geldt dat zij zich in deze procedure kunnen beroepen op normen die strekken ter bescherming van hun eigen belang, dat is gericht op de bescherming van hun woon- en leefklimaat.
Gelet hierop zal de Afdeling hierna per aangevoerde beroepsgrond nagaan of deze door de natuurlijke personen met succes kunnen worden aangevoerd of niet.
Conclusie relativiteitsvereiste
7.4.
Voor zover het beroep door de Stichting is ingediend, is dit gelet op artikel 8:69a van de Awb ongegrond.
Voor zover het beroep mede is ingediend door natuurlijke personen die wonen in IJzendoorn, zal de Afdeling bij de behandeling van de beroepsgronden nog verder ingaan op het relativiteitsvereiste voor zover dit relevant is.
7.5.
Het beroep van de stichting en anderen zal in het vervolg van deze uitspraak worden aangeduid als het beroep van [persoon] en anderen.
Omvang van het geding
8. Het beroep van [persoon] en anderen is grotendeels ingegeven door de bezwaren die zij hebben tegen het bouwgrondstoffencentrum aan de Binnenwaard. Dit bouwgrondstoffencentrum is echter niet in de gecoördineerde besluiten die genoemd zijn onder het procesverloop opgenomen of mogelijk gemaakt, maar is met een tijdelijke omgevingsvergunning mogelijk gemaakt. Die vergunning valt buiten de omvang van het geding en ligt in een andere procedure ter beoordeling voor. [persoon] en anderen kunnen in die procedure opkomen tegen het bouwgrondstoffencentrum, wat ertoe zou kunnen leiden dat dit centrum niet wordt toegestaan. De Afdeling kan niet vooruitlopen op die procedure over de tijdelijke vergunning voor het bouwgrondstoffencentrum.
In deze procedure liggen alleen de gecoördineerde besluiten genoemd onder het procesverloop ter beoordeling voor. Voor zover [persoon] en anderen gronden aanvoeren over de tijdelijke omgevingsvergunning voor het bouwgrondstoffencentrum, zal de Afdeling deze buiten beschouwing laten.
Toetsingskaders
9. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
10. Gelet op artikel 10, vijfde lid, van de Ontgrondingenwet staat in de procedure voor de ontgrondingenvergunning ter beoordeling of het college na afweging van alle bij de ontgronding betrokken belangen de ontgrondingsvergunning heeft kunnen verlenen. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
11. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 20 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:887) kent artikel 6.21 van de Waterwet een limitatieve opsomming van weigeringsgronden. Een watervergunning mag alleen worden geweigerd als de aanvraag niet verenigbaar is met de doelstellingen die worden genoemd in artikel 2.1, eerste lid, of de belangen bedoeld in artikel 6.11 van de Waterwet.
Beroepsgronden
Toepasselijkheid Chw
12. [ persoon] en anderen betogen dat de Chw ten onrechte van toepassing is verklaard op de besluiten. Zij voeren aan dat het doel van het project is om bouwgrondstoffen te winnen door ontgronding en dat er op slechts 6 ha van de 160 ha zonnepanelen worden toegestaan. Ook is het niet zeker dat het zonnepark daadwerkelijk wordt gerealiseerd. Toch is de Chw, die bedoeld is voor de versnelling van de aanleg van het zonnepark, op het hele project van toepassing verklaard. Ook op de besluiten die geen enkele relatie hebben met het zonnepark. De Chw is hier niet voor bedoeld.
12.1.
De Afdeling stelt vast dat het bestemmingsplan de aanleg van een zonnepark mogelijk maakt. De toepasselijkheid van de Chw volgt in dit geval uit artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met onderdeel 1.1, van bijlage I van de Chw en de aard van het bestemmingsplan. Omdat de besluiten gecoördineerd zijn voorbereid, overweegt de Afdeling dat de Chw op alle besluiten van toepassing is.
Het betoog slaagt niet.
Geluidzone
13. [persoon] en anderen betogen dat er in het bestemmingsplan ten onrechte een geluidzone is opgenomen. Volgens [persoon] en anderen wordt er met de geluidzone vooruitgelopen op de mogelijke permanente vestiging van het beoogde bouwgrondstoffencentrum. Daaruit valt op te maken dat het bouwgrondstoffencentrum in een zwaardere milieucategorie valt dan de voormalige steenfabriek. Ook voeren [persoon] en anderen aan dat het op grond van artikel 40 van Pro de Wet geluidhinder (de Wgh) alleen mogelijk is een geluidzone in een bestemmingsplan op te nemen als de activiteiten tenminste 10 jaar zullen duren. Tot slot voeren [persoon] en anderen aan dat de geluidzone ten onrechte is berekend op de permanente aanwezigheid van de verwerkingsinstallaties in de haven bij de Binnenwaard en de op- en overslag van bouwgrondstoffen op de Binnenwaard.
13.1.
De Afdeling overweegt dat deze beroepsgrond zich alleen richt tegen het bestemmingsplan.
Zoals overwogen onder 8 valt de tijdelijke omgevingsvergunning buiten de omvang van het geding. Voor zover deze beroepsgrond gaat over de milieucategorie van het bouwgrondstoffencentrum en de ruimtelijke gevolgen daarvan, valt dit buiten de omvang van het geding. De Afdeling zal daarom niet ingaan op die delen van de beroepsgrond.
13.2.
Uit artikel 12.1.2 van de planregels volgt dat binnen de geluidzone geen geluidgevoelige objecten en terreinen zijn toegestaan. Op grond van artikel 12.1.3 van de planregels kan het bevoegd gezag hiervan afwijken nadat een hogere waarde is vastgesteld als bedoeld in de Wgh.
De Afdeling overweegt dat de raad met de geluidzone beoogt de belangen van bedrijven bij een ongehinderde bedrijfsuitoefening te waarborgen.
13.3.
Zoals overwogen onder 7.3, kunnen [persoon] en anderen in beginsel alleen opkomen voor hun eigen belang, dat is gericht op de bescherming van hun woon- en leefklimaat.
Niet is gebleken dat [persoon] en anderen wonen binnen de geluidzone of eigenaar zijn van gronden binnen de geluidzone. Ook hebben zij geen concrete plannen kenbaar gemaakt om daar geluidgevoelige objecten of terreinen te realiseren. De geluidzone heeft daarom geen gevolgen voor hun woon- en leefklimaat en strekt niet tot bescherming van hun belangen. Gelet hierop kan deze beroepsgrond op grond van artikel 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het plan. Daarom ziet de Afdeling af van een inhoudelijke bespreking van deze beroepsgrond.
Grondwallen
14. [persoon] en anderen betogen dat het bestemmingsplan ten onrechte de aanleg van een aantal grondwallen verplicht maakt die niet nodig zijn als het bouwgrondstoffencentrum niet gerealiseerd wordt. Daarmee wordt ten onrechte vooruit gelopen op de procedure over het bouwgrondstoffencentrum. Ook bevat het plan niet de mogelijkheid om de grondwallen te verwijderen als het bouwgrondstoffencentrum niet permanent wordt.
14.1.
De Afdeling overweegt dat deze beroepsgrond is gericht tegen het bestemmingsplan.
14.2.
Zoals overwogen onder 7.3, kunnen [persoon] en anderen in beginsel alleen opkomen voor hun eigen belang, dat is gericht op de bescherming van hun woon- en leefklimaat.
De Afdeling stelt vast dat de grondwallen op een afstand van ongeveer 800 m van de dichtstbijzijnde woning van [persoon] en anderen mogelijk gemaakt worden. De Afdeling overweegt dat deze afstand te groot is om te kunnen concluderen dat de grondwallen gevolgen van enige betekenis hebben voor het woon- en leefklimaat van [persoon] en anderen. Gelet hierop kan deze beroepsgrond op grond van artikel 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het plan. Daarom ziet de Afdeling af van een inhoudelijke bespreking van deze beroepsgrond.
Haven en onderwaterdepot
15. [persoon] en anderen betogen dat met het bestemmingsplan, de ontgrondingenvergunning en de watervergunning ten onrechte een haven en een onderwaterdepot voor het bouwgrondstoffencentrum in de Binnenwaard mogelijk wordt gemaakt. Het gaat om de gronden met de bestemming "Water" direct ten oosten van de ‘witte vlek’ waar het bouwgrondstoffencentrum zou moeten komen. Zij voeren aan dat de haven een oppervlakte heeft van 5 ha, maar dat er slechts 3 ha tot het bedrijf wordt gerekend om te zorgen dat het bouwgrondstoffencentrum wat de milieubelasting betreft vergelijkbaar zou zijn met de voormalige steenfabriek. De haven en het onderwaterdepot zouden pas moeten worden aangelegd als onomstotelijk vaststaat dat het bouwgrondstoffencentrum past binnen het oppervlak van 9,8 ha en de milieucategorie van de steenfabriek. In hun nader stuk voeren [persoon] en anderen aan dat het nut en de noodzaak van de haven en het onderwaterdepot, en daarmee van een ontgronding tot 20 m diep, vervalt als er geen bouwgrondstoffencentrum komt.
15.1.
De Afdeling overweegt dat deze beroepsgrond is gericht tegen het bestemmingsplan, de ontgrondingenvergunning en de watervergunning.
Zoals overwogen onder 8 valt de tijdelijke omgevingsvergunning voor het bouwgrondstoffencentrum buiten de omvang van het geding. Voor zover dit betoog gaat over de toekomstige oppervlakte van het bouwgrondstoffencentrum, valt dit daarom buiten de omvang van het geding. De Afdeling zal daarom niet ingaan op die delen van de beroepsgrond.
15.2.
Daargelaten of het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan vernietiging van de besluiten, ziet de Afdeling in wat [persoon] en anderen aanvoeren geen aanleiding voor het oordeel dat het bestemmingsplan, de ontgrondingenvergunning en de watervergunning in strijd met het recht zijn. De Afdeling overweegt daartoe het volgende.
15.3.
Het bestemmingsplan, de ontgrondingenvergunning en de watervergunning maken op zichzelf nog niet een gebruik van het "Water" als haven en onderwaterdepot bij een bouwgrondstoffencentrum mogelijk. De Afdeling overweegt dat gebruik als haven en onderwaterdepot namelijk niet is toegestaan op grond van artikel 5.1 van de planregels. Hoewel waterpartijen en watergangen onderdeel zijn van een haven en onderwaterdepot, wordt daarmee nog niet het gebruik als een haven of onderwaterdepot toegestaan. Gebruik als ligplaats voor schepen, (onderwater)opslag en andere havenfaciliteiten is bijvoorbeeld niet toegestaan.
De Afdeling overweegt verder dat het nut en de noodzaak van de ontgrondingen niet vervalt als er geen bouwgrondstoffencentrum komt. Volgens de raad draagt de bestemming "Water" en de ontgronding daarbinnen ook zonder gebruik als haven en onderwaterdepot bij aan het hoofddoel van grondstofwinning en aan de andere doelen genoemd in paragraaf 2.2.1 van de plantoelichting, zoals natuur- en landschapsdoelen en de beoogde waterdaling. [persoon] en anderen hebben niet gemotiveerd dat het water en de ontgronding aan deze doelen geen bijdrage leveren.
Verder overweegt de Afdeling dat, zoals overwogen onder 11, een watervergunning alleen mag worden geweigerd als de aanvraag niet verenigbaar is met de doelstellingen die worden genoemd in artikel 2.1, eerste lid, of de belangen bedoeld in artikel 6.11 van de Waterwet. De minister heeft in zijn verweer toegelicht dat de locatie en de afmeting van de haven in de na de ontgrondingen ontstane plas aan deze doelstellingen zijn getoetst. De Afdeling overweegt dat [persoon] en anderen niet hebben aangevoerd dat en met welke van de doelstellingen en belangen de aanvraag onverenigbaar zou zijn.
[persoon] en anderen hebben verder geen gronden aangevoerd waarom het toekennen van de bestemming "Water" in het bestemmingsplan, het mogelijk maken van de ontgrondingen binnen de bestemming "Water" of de verleende watervergunning in strijd zijn met het recht.
Het betoog slaagt niet.
Verkeerde richtwaarde
16. [persoon] en anderen betogen dat het college van B&W in de omgevingsvergunning voor de tijdelijke ontgrondings- en herinrichtingsactiviteiten ten onrechte en onvoldoende gemotiveerd is aangesloten bij een richtwaarde voor geluid van 45 dB(A). Zij voeren aan dat moet worden aangesloten bij de richtwaarde voor landelijk gebied van 40 dB(A). Dat er sprake is van landelijk gebied, blijkt uit de gemeten referentieniveaus die in alle gevallen onder de 45 dB(A) liggen en in de meeste gevallen onder de 40 dB(A).
[persoon] en anderen voeren ook aan dat de genoemde maatregelen voor beperking van de geluidbelasting niet voldoende zijn, dan wel dat niet voldoende gemotiveerd is hoe die maatregelen de geluidbelasting beperken. Dat komt omdat het grootste deel van de genoemde maatregelen helemaal geen nieuwe maatregelen zijn, maar onderdeel zijn van de bestaande winwerktuigen en daarom ook al in de initiële berekeningen zijn meegenomen. Daarnaast staat ook de groene grondwal genoemd als maatregel, maar [persoon] en anderen betwisten dat deze grondwal effect heeft op de geluidbelasting tijdens de grondwinning, omdat deze rond de Binnenwaard zou komen. Op de zitting hebben [persoon] en anderen ook aangevoerd dat het college niet heeft onderzocht of de afstand tussen de winwerktuigen groter gemaakt kan worden om zo de geluidbelasting te verlagen.
Tot slot voeren [persoon] en anderen aan dat onvoldoende gemotiveerd wordt waarom verdere verlaging van het geluidbelastingniveau niet mogelijk zou zijn. Op de zitting hebben zij toegelicht dat het college van B&W eerst alle mogelijke maatregelen in kaart had moeten brengen en vervolgens de afweging had moeten maken of deze maatregelen redelijkerwijs mogelijk zijn.
16.1.
Het college van B&W stelt zich op het standpunt dat hij voldoende gemotiveerd heeft dat een overschrijding van de richtwaarde van 40 dB(A) voor landelijk gebied toelaatbaar is. In paragraaf 9.1 en 9.2 van hoofdstuk 2 van de omgevingsvergunning staan de overwegingen van het college over geluid als gevolg van de ontgrondings- en herinrichtingsactiviteiten. Voor de beoordeling van de geluidbelasting als gevolg van de ontgrondings- en herinrichtingsactiviteiten heeft het college gebruik gemaakt van de "Handreiking industrielawaai en vergunningverlening" (de Handreiking). De geluidbelasting als gevolg van de ontgrondings- en herinrichtingsactiviteiten, is in kaart gebracht in het "Geluidonderzoek ontgrondings- en herinrichtingsactiviteiten" van 2 december 2021 (het geluidonderzoek uit 2021). Het college van B&W stelt dat de woonomgeving gekarakteriseerd kan worden als landelijk gebied, maar dat niet kan worden voldaan aan de daarvoor geldende richtwaarde van 40 dB(A) in de dagperiode. Daarom heeft het college van B&W een bestuurlijke afweging gemaakt, waarbij hij het bestaande referentieniveau, de best beschikbare technieken en de kosten van maatregelen heeft betrokken. Het gemeten referentieniveau staat beschreven in het "Onderzoek geluid, laagfrequent geluid en trillingen" van 29 september 2020 (het geluidonderzoek uit 2020), bijlage 27 bij de plantoelichting, bijlage 13 bij het MER.
Volgens het college van B&W blijkt uit het geluidonderzoek uit 2021 dat na het treffen van 10 maatregelen genoemd in paragraaf 6.2 van dat onderzoek, kan worden voldaan aan de richtwaarde van 45 dB(A) (tabel 7.1 van het geluidonderzoek uit 2021). Het college van B&W stelt de langtijdgemiddelde beoordelingsniveaus zoals weergegeven in tabel 7.1 van het geluidonderzoek uit 2021, in een vergunningvoorschrift opgenomen te hebben als maximaal toegestane geluidbelasting als gevolg van de ontgrondings- en herinrichtingsactiviteiten. Ook stelt het college van B&W de uitvoering van de mitigerende maatregelen geborgd te hebben in een vergunningvoorschrift. Een van deze maatregelen is dat er binnen een gebied bij de dichtstbijzijnde woningen tussen de twee winningswerktuigen een afstand van minimaal 150 m aangehouden moet worden. Op de zitting heeft het college van B&W toegelicht dat het vanwege de pompcapaciteit niet mogelijk is om deze afstand te vergroten.
Het college van B&W stelt verder dat hij in zijn afweging heeft meegenomen dat er sprake is van een "dubbele tijdigheid" van de overschrijding van de richtwaarden. In de eerste plaats is de vergunning verleend voor enkel de duur van de ontgrondingen en zullen de ontgrondings- en herinrichtingsactiviteiten in beginsel na 10 jaar eindigen. Ten tweede verplaatsen de ontgrondings- en herinrichtingsactiviteiten zich over de Willemspolder, waardoor deze dus niet de hele tijd in de buurt van dezelfde woningen plaatsvinden. Daardoor varieert de geluidbelasting als gevolg van de werkzaamheden ook bij de woningen en is er slechts op beperkte momenten sprake van overschrijding van 40 dB(A). Dit blijkt uit de berekening van de geluidbelasting vanaf de verschillende bronpunten, zoals weergegeven in tabel 6.2 van het geluidonderzoek 2021.
Op de zitting heeft het college van B&W ook toegelicht dat hij het niet nodig acht om meer maatregelen vast te stellen, vanwege de hiervoor genoemde dubbele tijdigheid van de overschrijding van 40 dB(A) en omdat het college van B&W een geluidbelasting van 45 dB(A) op zichzelf ook niet onaanvaardbaar acht. De investeringen die nodig zijn om meer maatregelen te nemen, wegen volgens het college van B&W niet op tegen de winst in de geluidsituatie.
16.2.
De Afdeling overweegt dat deze beroepsgrond alleen is gericht tegen de omgevingsvergunning verleend voor de activiteit milieu.
16.3.
Zoals overwogen onder 7.3 kunnen [persoon] en anderen in beginsel alleen opkomen voor hun eigen belang, dat is gericht op de bescherming van hun woon- en leefklimaat.
De Afdeling stelt vast dat de ontgrondingen mogen plaatsvinden op een afstand van ongeveer 140 m van de dichtstbijzijnde woning van [persoon] en anderen. Ook is een aantal woningen van [persoon] en anderen betrokken in het geluidonderzoek uit 2021. De woning aan het Zondagsestraatje 1a is daarbij als maatgevende woning meegenomen in het onderzoek. De berekeningen voor de woningen aan de Lappenafweg 5 en de Roskam 6 staan in de bijlagen bij het geluidonderzoek uit 2021.
Gelet hierop is niet uit te sluiten dat [persoon] en anderen gevolgen zullen ondervinden van de activiteiten die met de omgevingsvergunning mogelijk gemaakt worden. De geluidnormen waar [persoon] en anderen zich op beroepen, strekken dan ook tot bescherming van hun belangen. Dit betekent dat het relativiteitsvereiste niet in de weg staat aan vernietiging van het besluit van het college van B&W vanwege deze beroepsgrond. De Afdeling zal de beroepsgrond hierna daarom inhoudelijk behandelen.
16.4.
Uit hoofdstuk 4 van de Handreiking volgt dat het college gemotiveerd mag afwijken van de richtwaarden, waarbij het bestaande referentieniveau een belangrijke rol speelt. Als grenswaarde geldt wel in het algemeen een etmaalwaarde van 50 dB(A) op de gevel van de dichtstbijzijnde woningen.
Verder volgt uit hoofdstuk 4 van de Handreiking dat het referentieniveau van omgevingsgeluid wordt gedefinieerd als de hoogste waarde van de volgende geluidsniveaus: het L95 van het omgevingsgeluid en het optredende equivalente geluidsniveau (LAeq) in dB(A), minus 10 dB.
16.5.
Uit tabel 3.2 van het geluidonderzoek uit 2020 blijkt dat het gemeten equivalente geluidsniveau (LAeq) in dB(A), minus 10 dB, bij de onderzochte woningen hoger is dan het L95 van het omgevingsgeluid, en daarom het referentieniveau is. Het gemeten referentieniveau ligt voor die woningen tussen de 34 en 49 dB(A).
Uit tabel 6.1 van het geluidonderzoek uit 2021 blijkt dat zonder mitigerende maatregelen bij één woning de geluidbelasting meer dan 45 dB(A) bedraagt. Het gaat om de woning aan de Spijkersestraat 1. De eigenaar/bewoners van die woning is geen appellant. Bij de woning aan het Zondagsestraatje 1a is de geluidbelasting zonder maatregelen ten hoogste 44 dB(A).
Uit tabel 6.2 van het geluidonderzoek uit 2021 blijkt dat met maatregelen de richtwaarde van 45 dB(A) wel gehaald wordt. Bij de woning aan de Spijkersestraat 1 is de geluidbelasting 45 dB(A). Bij de woning aan het Zondagsestraatje 1a, is de geluidbelasting met mitigerende maatregelen ten hoogste 42 dB(A).
Uit tabel 6.2 blijkt ook dat de geluidbelasting op de woning aan het Zondagsestraatje 1a alleen vanaf de bronpunten M1 - M4 boven de 40 dB(A) ligt. Vanaf de overige bronpunten M5 - M14 blijft de geluidbelasting aldaar onder de 40 dB(A).
16.6.
Gelet op het voorgaande overweegt de Afdeling dat uit het geluidonderzoek uit 2021 blijkt dat de richtwaarde van 40 dB(A) slechts bij een aantal woningen wordt overschreden en in die gevallen ook alleen op een beperkt aantal momenten. Ook de gemeten referentieniveaus worden in veel gevallen niet overschreden door de te verwachten geluidbelasting, en als overschrijding plaatsvindt, dan is dat op een beperkt aantal momenten. In de meeste gevallen en op de meeste momenten zal er dus geen sprake zijn van overschrijding van 40 dB(A) of, als dit hoger is, het gemeten referentieniveau. De overschrijdingen die zich voordoen, zijn van beperkte omvang. De Afdeling overweegt dat het college van B&W hier groot gewicht aan heeft mogen toekennen in de afweging of een overschrijding van de richtwaarde van 40 dB(A) toelaatbaar is of niet.
16.7.
Verder overweegt de Afdeling dat het college van B&W de maatregelen die getroffen worden voldoende in de omgevingsvergunning heeft geborgd. De Afdeling stelt vast dat het college van B&W in hoofdstuk 1 van de vergunning, onder 4.2.2 en onder 4.3.1, voorschriften heeft opgenomen over de mitigerende maatregelen en de maximaal toegestane geluidbelasting als gevolg van de ontgrondings- en herinrichtingsactiviteiten. Voor de woning aan het Zondagsestraatje 1a is een langtijdgemiddelde beoordelingsniveau van maximaal 42 dB(A) vastgelegd. Dit betekent ook dat er handhavend kan worden opgetreden als deze voorschriften niet worden nageleefd.
[persoon] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze maatregelen niet effectief zouden zijn of onjuist in de berekeningen zijn meegenomen. Daarbij overweegt de Afdeling ook dat het college van B&W voldoende gemotiveerd heeft waarom de afstand tussen de twee winningswerktuigen vanwege de pompcapaciteit niet groter gemaakt kan worden.
De Afdeling overweegt daarnaast dat het college van B&W voldoende gemotiveerd heeft waarom hij het niet noodzakelijk heeft geacht om meer mitigerende maatregelen in de omgevingsvergunning op te nemen. Gelet op de beperkte overschrijding en het beperkt aantal momenten van overschrijding van de richtwaarde van 40 dB(A), heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat de kosten van meer maatregelen niet opwegen tegen de verbetering van de geluidssituatie.
16.8.
Voor zover [persoon] en anderen aanvoeren dat de grondwal geen effect heeft op de geluidbelasting, overweegt de Afdeling dat de tijdelijke grondwal die in de vergunning is opgenomen als mitigerende maatregel een andere grondwal is dan waar [persoon] en anderen op doelen. De tijdelijke grondwal bestaat uit een gronddepot in het noorden van het plangebied en betreft dus gaat niet de grondwallen rond de Binnenwaard. [persoon] en anderen hebben verder niet aannemelijk gemaakt dat deze tijdelijke grondwal geen effect heeft op de geluidbelasting als gevolg van de ontgrondings- en herinrichtingsactiviteiten.
16.9.
Gelet op de voorgaande overwegingen, komt de Afdeling tot het oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat een overschrijding van de richtwaarde van 40 dB(A) voor landelijk gebied in dit geval toelaatbaar is.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
17. Het beroep is ongegrond.
18. Er hoeven geen proceskosten te worden vergoed.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.R. Schadd, griffier.
w.g. Kaajan
voorzitter
voorzitter
w.g. Schadd
griffier
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 april 2026
1076
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:2
1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2. Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd.
3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Artikel 8:69a
De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Crisis en herstelwet
Artikel 1.1
1. Afdeling 2 is van toepassing op:
a. alle besluiten die krachtens enig wettelijk voorschrift zijn vereist voor de ontwikkeling of verwezenlijking van de in bijlage I bij deze wet bedoelde categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten dan wel voor de in bijlage II bij deze wet bedoelde ruimtelijke en infrastructurele projecten;
[…]"
Onderdeel 1.1, van bijlage I
"aanleg of uitbreiding van productie-installaties ten behoeve van de productie van biogas, biomassa, getijdenenergie, golfenergie, hernieuwbare elektriciteit, hernieuwbaar gas of hernieuwbare warmte met behulp van aardwarmte, omgevingswarmte, osmose, rioolwaterzuiveringsgas, stortgas, waterkracht en zonne-energie"
Waterwet
Artikel 2.1
1. De toepassing van deze wet is gericht op:
a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
2. […]
Artikel 6.11
1. De in dit hoofdstuk gegeven bevoegdheden kunnen ten aanzien van handelingen als bedoeld in artikel 6.5, onderdeel c, die plaatsvinden in de Nederlandse exclusieve economische zone, mede worden toegepast ter bescherming van andere belangen dan waarin artikel 2.1 voorziet, voor zover daarin niet bij of krachtens andere wet is voorzien.
2. De in dit hoofdstuk gegeven bevoegdheden kunnen ten aanzien van handelingen als bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, mede worden toegepast ter bescherming van de doelmatige werking van een zuiveringtechnisch werk.
Artikel 6.21
Een vergunning wordt geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 of de belangen, bedoeld in artikel 6.11.
Bestemmingsplan "Willemspolder, fase 1"
Artikel 5.1
De voor 'Water' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. waterpartijen, watergangen en andere voorzieningen ten behoeve van de waterhuishouding;
b. het behoud, het herstel en/of de ontwikkeling van natuurlijke en landschappelijke waarden die eigen zijn aan waterpartijen, watergangen en bijbehorende oeverzones;
c. natuurgebied (inclusief drijvende natuur);
d. extensief dagrecreatief medegebruik.
Artikel 12.1.2
Ter plaatse van de aanduiding 'Geluidzone - industrie' zijn geluidgevoelige gebouwen en terreinen niet toegestaan.
Artikel 12.1.3
Het bevoegd gezag kan met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in 12.1.2, nadat een hogere waarde is vastgesteld als bedoeld in de Wet geluidhinder.