Uitspraak
202503369/1/R2.
Datum uitspraak: 6 mei 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 1 mei 2025 in zaak nr. 23/5510 in het geding tussen:
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (MOB)
en
het college
Procesverloop
Bij besluit van 4 juli 2023 heeft het college aan [vleesveehouderij] een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming verleend voor de uitbreiding en exploitatie van een melkrundveehouderij aan de [locatie 1] in Zoeterwoude.
Bij uitspraak van 1 mei 2025 heeft de rechtbank het door MOB daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 4 juli 2023 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op de aanvraag te nemen.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
MOB heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
MOB heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op 30 maart 2026 op een zitting behandeld, waar het college, vertegenwoordigd door mr. T. van Oijen, mr. I.W.A. Blom en W.H.F. Kerpershoek, is verschenen. Verder zijn daar MOB, vertegenwoordigd door mr. M. Woudwijk, advocaat in Den Haag, en [vleesveehouderij], vertegenwoordigd door [partij], bijgestaan door [persoon], als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 11 juni 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [vleesveehouderij] exploiteert een melkrundveehouderij. Het bedrijf is gevestigd op twee locaties: aan de [locatie 1] in Zoeterwoude en aan de [locatie 2] in Zoetermeer. [vleesveehouderij] heeft een natuurvergunning aangevraagd voor de uitbreiding van de veehouderij aan de [locatie 1]. Die uitbreiding leidt na intern salderen met de eerder verleende natuurvergunning van 15 juni 2018 voor deze locatie tot een toename van stikstofdepositie in zes Natura 2000-gebieden. In de aanvraag is aangegeven dat die toename wordt gemitigeerd door inzet van extern salderen met de gehele milieutoestemming van de locatie aan de [locatie 2] in Zoetermeer.
3. Het college heeft de natuurvergunning verleend omdat de aangevraagde situatie na intern en extern salderen niet tot een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden leidt. Daarbij heeft het college betrokken dat de AERIUS-verschilberekening weliswaar op enkele punten een toename berekent, maar dat zijn volgens het college louter rekenkundige schijntoenames. Die toenames worden veroorzaakt doordat de stikstofdepositie door de saldo-ontvangende en saldogevende activiteit tot 25 kilometer wordt berekend en de emissiebronnen van die beide activiteiten niet op dezelfde plaats liggen.
Verder heeft het college over de inzet van extern salderen overwogen dat de beëindiging van het agrarisch bedrijf aan de [locatie 2] in Zoetermeer niet kan worden ingezet als passende maatregel aangezien het bedrijf, gelet op de ligging en de omvang van de depositie een te gering effect heeft om daarvoor een wezenlijke bijdrage te kunnen leveren. Het bedrijf kan ook niet deelnemen aan bestaande beëindigingsregelingen. Extern salderen kan daarom in dit geval als mitigerende maatregel worden ingezet.
4. MOB komt op voor de bescherming van natuurwaarden in Natura 2000-gebieden. Zij heeft in beroep onder meer aangevoerd dat het project leidt tot een toename van stikstofdepositie die ten onrechte niet passend is beoordeeld. Daarnaast ontbreekt volgens MOB een additionaliteitstoets.
De aangevallen uitspraak
5. De rechtbank heeft het beroep van MOB gegrond verklaard en de natuurvergunning vernietigd. De rechtbank overweegt dat een AERIUS-verschilberekening in dit geval niet volstaat als passende beoordeling, onder meer omdat uit die verschilberekening volgt dat op bepaalde plaatsen sprake is van een toename van depositie. Het standpunt van het college dat het slechts om rekenkundige effecten zou gaan wordt volgens de rechtbank niet ondersteund door de AERIUS-berekening. Een algemene uitleg over het fenomeen randeffecten, zonder wetenschappelijke onderbouwing dat daarvan in dit geval sprake is, volstaat niet als motivering van dat standpunt. Tot slot overweegt de rechtbank dat het college niet heeft gemotiveerd dat het intern en extern salderen voldoet aan het additionaliteitsvereiste. Dat het beperken of beëindigen van de vergunde locaties aan de [locatie 1] en aan de [locatie 2] slechts leidt tot een zeer geringe afname van stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden maakt niet dat een beperking of beëindiging naar haar aard niet kan worden gezien als een instandhoudings- of passende maatregel. Ook het wegnemen van geringe deposities leidt tot een afname van stikstofdepositie en is daarmee naar haar aard een maatregel die als instandhouding- of passende maatregel kan worden ingezet.
Het hoger beroep van het college
Randeffecten
6. Het college betwist het oordeel van de rechtbank dat in dit geval niet is aangetoond dat de berekende toenames zogenoemde randeffecten zijn. Het college verwijst naar de onderbouwing die door [vleesveehouderij] bij de aanvraag is gevoegd en de AERIUS-verschilberekening uit 2021 die is gemaakt zonder rekengrens van 25 kilometer. Uit die stukken blijkt dat het aangevraagde project niet zal leiden tot een toename van depositie, ook niet op de punten waar de verschilberekening een toename laat zien. Dat bij randeffecten volstaan kan worden met een motivering dat sprake is van modelmatige randeffecten die niet tot een werkelijke bijdrage leiden volgt volgens het college ook uit de uitspraak van de Afdeling van 11 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5127. Omdat er na intern en extern salderen geen toename van stikstofdepositie is kan volstaan worden met een verschilberekening en is een ecologisch onderzoek naar de effecten van het project niet nodig.
6.1. MOB zet uiteen dat bij extern salderen niet volstaan kan worden met een motivering dat sprake is van modelmatige randeffecten die niet zullen leiden tot een werkelijke bijdrage van stikstofdepositie. De rekengrens van 25 kilometer betekent dat berekende toe- en afnames buiten die rekengrens niet meer toegerekend kunnen worden aan de saldogever. Ook wijst MOB op de handreiking "Omgaan met randeffecten 25 km in AERIUS Calculator" (april 2024) van Bij12 (handreiking). In die handreiking wordt voor de beantwoording van de vraag hoe kan worden omgegaan met berekende toenames die het gevolg zijn van randeffecten, onderscheid gemaakt tussen interne en externe saldering. De verwijzing naar de uitspraak van 11 december 2024 gaat volgens MOB niet op, omdat die over intern salderen gaat.
6.2. In de AERIUS-verschilberekening van 6 april 2023, die het college aan het besluit ten grondslag heeft gelegd, is de depositie door het beoogde project inclusief intern en extern salderen berekend. Uit de resultaten van deze berekening blijkt dat in de Natura 2000-gebieden Kennemerland-Zuid en Nieuwkoopse Plassen & De Haeck een toename is berekend van 0,05 en 0,03 mol N/ha/jr.
Bij de aanvraag is een toelichting op deze berekende toenames gegeven. Daarin staat dat er randeffecten kunnen ontstaan door de rekengrens van 25 kilometer in het rekenprogramma van AERIUS. Dat is in deze aanvraag ook het geval. Volgens de toelichting is sprake van een schijntoename, die ontstaat door de afstand tussen de saldogevende locatie [locatie 2] en de saldo-ontvangende locatie [locatie 1]. De bronnen van de saldogevende locatie liggen zuidelijker, wat maakt dat deze rekenresultaten in de noordelijke richting eerder worden afgekapt dan de rekenresultaten van de saldo-ontvangende locatie. Ter illustratie van dit standpunt is rondom de 25 kilometergrens in beide Natura 2000-gebieden op enkele rekenpunten bezien wat het effect van het beoogde project is en welke deposities daar aan intern en extern salderen kunnen worden toegerekend.
6.3. Overweging 35.3 van de uitspraak van 11 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5127, gaat over zogenoemde randeffecten. Daaruit volgt dat een bestuursorgaan, in geval een salderingsberekening een toename van stikstofdepositie laat zien die veroorzaakt wordt door de rekengrens, kan volstaan met een motivering waarom de berekende stikstofdepositietoenames kunnen worden aangemerkt als modelmatige randeffecten, die niet tot een werkelijke bijdrage zullen leiden op hexagonen van stikstofgevoelige habitattypen binnen een Natura 2000-gebied in een straal van 25 kilometer van de betrokken bronnen van het plan of project waarvoor het salderen wordt ingezet.
In de uitspraak van 11 december 2024 gaat het over een salderingsberekening die gemaakt is voor intern salderen met verschillende bronnen binnen een plangebied voor een grote woningbouwlocatie. De Afdeling ziet niet in waarom het college bij randeffecten die volgen uit een salderingsberekening voor intern salderen wel en bij randeffecten die volgen uit een salderingsberekening voor extern salderen niet met een motivering dat sprake is van modelmatige randeffecten die niet tot een werkelijke bijdrage van stikstofdepositie zullen leiden, zou kunnen volstaan. In beide gevallen gaat het immers om een onderbouwing dat sprake is van schijntoenames. Dat, zoals MOB op de zitting stelde, de bronnen bij extern salderen vaak op grotere afstand van het beoogde project liggen dan bij intern salderen en dat een reden kan zijn om bij intern salderen op een andere wijze om te gaan met randeffecten dan bij extern salderen, overtuigt de Afdeling niet. Bij intern salderen binnen een grote woningbouwlocatie kunnen de bronnen die beëindigd en voorzien worden ook op grote afstand van elkaar liggen.
Voor zover de handreiking uitgaat van een verschil in omgaan met randeffecten bij intern en extern salderen, leidt dat niet tot een ander oordeel dan hiervoor weergegeven. De handreiking is een hulpmiddel bij de interpretatie van salderingsberekeningen na de invoering van de 25 kilometer rekengrens. De handreiking biedt vergunningverleners een handelingsperspectief hoe om te gaan met randeffecten. Het college is daar niet aan gebonden. Het college kan met een eigen motivering, mits die toereikend is, onderbouwen waarom in een concreet geval sprake is van modelmatige randeffecten die niet tot een werkelijke bijdrage van stikstofdepositie zullen leiden.
6.4. De Afdeling deelt het standpunt van het college dat in de toelichting op de aanvraag toereikend is gemotiveerd dat de berekende depositietoenames in de Natura 2000-gebieden Kennemerland-Zuid en Nieuwkoopse Plassen & De Haeck uitsluitend worden veroorzaakt door de toepassing van de rekengrens van 25 kilometer en dat er met intern en extern salderen binnen de rekenafstand van 25 kilometer van het beoogde project geen sprake zal zijn van een werkelijke toename van stikstofdepositie. Steun voor dit oordeel ziet de Afdeling in de AERIUS-verschilberekeningen die in 2020 en 2021 voor het project zijn gemaakt voordat in AERIUS een rekengrens werd opgenomen. In die verschilberekeningen is op geen enkel punt in Natura 2000-gebieden na intern en extern salderen een toename van depositie door het beoogde project berekend.
6.5. De Afdeling deelt ook het standpunt van het college dat in een geval als dit, waarin op basis van een AERIUS-verschilberekening en toelichting over opgetreden randeffecten is gemotiveerd dat de beoogde situatie niet leidt tot meer of andere gevolgen dan de ingezette mitigerende maatregelen, er geen ecologische beoordeling van de effecten van het beoogde project nodig is. In zo’n geval kan in de passende beoordeling worden volstaan met de verschilberekening, de motivering van de opgetreden randeffecten en een motivering van het additionaliteitsvereiste (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2404, onder 19.6).
Het betoog slaagt.
Additionaliteitsvereiste
7. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte overweegt dat onvoldoende is gemotiveerd waarom de mitigerende maatregelen niet nodig zijn als instandhoudings- of passende maatregel. De bijdrage van de bedrijven is daarvoor te gering. Ook volgt uit AERIUS Monitor dat een daling van stikstofdepositie in de zes Natura 2000-gebieden heeft plaatsgevonden. Bovendien is aannemelijk dat die daling zich zal doorzetten. De inzet van de mitigerende maatregelen is daarvoor, naast de genomen en voorgenomen landelijke en provinciale maatregelen, niet nodig.
7.1. Het additionaliteitsvereiste houdt in dat de inzet van intern of extern salderen als mitigerende maatregel alleen mogelijk is als de wijziging of beëindiging van de activiteit waarmee intern of extern gesaldeerd wordt niet al nodig is als instandhoudingsmaatregel (artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn) of passende maatregel (artikel 6 tweede Pro lid, van de Habitatrichtlijn).
Als het college besluit dat intern of extern salderen als mitigerende maatregel kan worden ingezet dan moet hij bij de verlening van de vergunning motiveren dat door het treffen van instandhoudingsmaatregelen het behoud van de staat van instandhouding van natuurwaarden is gewaarborgd of dat het herstel van de staat van instandhouding daarvan mogelijk blijft. Het college kan dat doen door aannemelijk te maken dat een (blijvende) daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau wordt gerealiseerd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:625, onder 49.2).
Daarnaast moet het college motiveren op welke wijze hij invulling geeft aan de beoordelingsruimte die hij heeft bij de keuze van de te treffen passende maatregelen. Het college kan dat doen door uit te leggen welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad deze maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat deze effectief zijn (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 30 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1971, onder 81.5). Ook deze motivering dient voor elk Natura 2000-gebied, waarvoor intern of extern salderen als mitigerende maatregel wordt ingezet, te worden gegeven (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2973, r.o. 6.7).
7.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college ontoereikend heeft gemotiveerd dat aan het additionaliteitsvereiste is voldaan. De Afdeling stelt met de rechtbank voorop dat de hierboven uiteengezette motiveringsverplichting van toepassing is ongeacht de hoogte van het stikstofdepositiesaldo dat voor intern of extern salderen wordt ingezet. Dat de bijdrage van de activiteiten waarmee intern en extern gesaldeerd wordt gering is, daargelaten of dat hier zo is, betekent dus niet dat het college de additionaliteit niet hoeft te motiveren.
Met de verwijzing naar AERIUS Monitor, die een daling van stikstofdepositie in de betrokken Natura 2000-gebieden laat zien, en de aanname dat die daling zich zal doorzetten, gelet op de getroffen en voorgenomen landelijke en provinciale maatregelen, heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat aan het additionaliteitsvereiste is voldaan. De verwijzing naar de maatregelen is daarvoor te algemeen. Daarmee is niet inzichtelijk gemaakt wat het effect van die maatregelen in de Natura 2000-gebieden zal zijn en is niet onderbouwd dat de landelijke maatregelen en provinciale maatregelen zullen leiden tot de noodzakelijke daling van stikstofdepositie op de relevante natuurwaarden in de betrokken Natura 2000-gebieden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2969, r.o. 13.4).
Het betoog slaagt niet.
Conclusie hoger beroep
8. Het hoger beroep is ongegrond. Het betoog over de randeffecten is weliswaar terecht voorgedragen, maar leidt door wat onder 7-7.2 is overwogen niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Gelet op wat hiervoor onder 6.3 - 6.5 is overwogen, bevestigt de Afdeling de uitspraak van de rechtbank met verbetering van de gronden waarop deze rust.
8.1. Het college moet een nieuw besluit op de aanvraag nemen. Daarbij moet het college deze uitspraak, de uitspraak van de rechtbank voor zover niet aangevochten, en het beoordelingskader uit de uitspraak van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, in acht nemen. Zoals onder 1 van deze uitspraak is weergegeven, is op dat besluit het recht van toepassing zoals dat onmiddellijk vóór 1 januari 2024 gold. Dat zijn in dit geval de relevante bepalingen over de verlening van een natuurvergunning uit de Wnb, het Besluit natuurbescherming en de Regeling natuurbescherming (hierna: Rnb). Daarbij geldt dat, in afwijking van het bepaalde in artikel 2.1 van de Rnb, de versie van AERIUS-Calculator moet worden gebruikt die op grond van artikel 1.4, eerste lid, van de Omgevingsregeling in samenhang gelezen met bijlage II bij de Omgevingsregeling, geldt op het moment van het nemen van het nieuwe besluit (vergelijk de uitspraak van 4 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3356).
9. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
10. Het college moet de proceskosten van MOB vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van €1.401, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
w.g. Besselink
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Verbeek
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2026
388