ECLI:NL:RVS:2026:615 - Raad van State - Bestuursrechtelijke toetsing natuurvergunning militaire v...

Uitspraak

202407825/1/R2.

Datum uitspraak: 4 februari 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. de staatssecretaris van Defensie en de commandant van het Air Combat Command (hierna in enkelvoud: de staatssecretaris van Defensie),

2. de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (hierna: staatssecretaris van LVVN),

3. de Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, gevestigd in Harlingen en Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, gevestigd in Amersfoort (hierna: de Waddenvereniging en Natuurmonumenten),

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank NoordNederland van 18 november 2024 in zaak nr. 22/1345 in het geding tussen:

de Waddenvereniging en Natuurmonumenten

de staatssecretaris van LVVN (voorheen: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit)

Procesverloop

Bij besluit van 28 februari 2022 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan de Staat der Nederlanden, vertegenwoordigd door de staatssecretaris van Defensie, een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) verleend voor militaire trainingsactiviteiten op de Vliehors Range op Vlieland.

Bij uitspraak van 18 november 2024 heeft de rechtbank het daartegen ingestelde beroep van de Waddenvereniging en Natuurmonumenten gegrond verklaard en het besluit van 28 februari 2022 vernietigd.

Tegen deze uitspraak hebben de staatssecretaris van Defensie en de staatssecretaris van LVVN hoger beroep ingesteld.

De staatssecretaris van LVVN heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Waddenvereniging en Natuurmonumenten hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.

De staatssecretarissen van Defensie en LVVN hebben een zienswijze op het incidenteel hoger beroep gegeven.

De staatssecretarissen van Defensie en LVVN en de Waddenvereniging en Natuurmonumenten hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op 18 november 2025 op een zitting behandeld. Daar zijn verschenen, de staatssecretaris van Defensie, vertegenwoordigd door J.G. Bos, J. Kiens, R. van Keulen, bijgestaan door B.J.H. Koolstra, J. Dolderman, D. Kan, A.B. Goutbeek en ir. M.J.D. Reekers, de staatssecretaris van LVVN, vertegenwoordigd door mr. W.J.L. Zwaan, ir. D.J. Dekker, drs. E.S. Slot, bijgestaan door mr. R.D. Reinders en mr. L. Verhees, allebei advocaat in Den Haag, en de Waddenvereniging en Natuurmonumenten, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. B. Kloostra, advocaat in Amsterdam, G. Cats en dr. M. Engelmoer.

Overwegingen

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 30 september 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Inleiding

2. De Vliehors Range is een militair terrein op het westelijke deel van Vlieland, dat sinds 1948 door het ministerie van Defensie wordt geëxploiteerd. Op de Vliehors Range vinden het gehele jaar door militaire vliegoefeningen plaats. De range wordt door Nederland en haar NAVO-bondgenoten gebruikt om te oefenen met boordkanonnen, raketten en bommen. Tijdens die oefeningen wordt door jachtvliegtuigen en helikopters langs bepaalde routes gevlogen, waarbij doelen vanuit verschillende posities kunnen worden aangevallen. De Vliehors Range is het enige militaire terrein in Nederland waar dit soort oefeningen kunnen plaatsvinden.

2.1. De Vliehors Range ligt in en nabij verschillende Natura 2000-gebieden, zoals "Duinen Vlieland", "Duinen en Lage Land Texel", "Noorzeekustzone", "IJsselmeergebied" en "Waddenzee". De vroegste datum waarop het beschermingsregime van de Habitatrichtlijn (hierna: Hrl) voor een van deze gebieden van toepassing werd (de referentiedatum) is 10 juni 1994.

2.2. De natuurvergunning is verleend voor de exploitatie van de Vliehors Range en omvat zowel het luchtgebonden als het grondgebonden gebruik. Het luchtgebonden gebruik bestaat uit sorties van jachtvliegtuigen (1.190 sorties of 595 uur), helikopters (175 sorties of 200 uur) en transportvliegtuigen (10 sorties). Een sortie is een oefening die uit een aantal bewegingen bestaat, waarbij doelen meerdere keren worden aangevallen. Bij jachtvliegtuigen duurt een sortie een half uur, bij helikopters ruim een uur. De grondgebonden activiteiten bestaan uit verkeer voor vervoer van materieel en personen, gasverbruik van gebouwen, gebruik van shovels en heftrucks en het schieten met boordwapens op doelen op de grond en het afwerpen van maximaal 70 ‘live weapons' per jaar. De grondgebonden activiteiten die vastgelegd zijn in het beheerplan Vlieland en het deelbeheerplan Natura 2000 Schietrange de Vliehors en Cavalerie Schietkamp Vlieland, maken geen onderdeel uit van de natuurvergunning. Dat geldt ook voor het verplaatsen van de zogenoemde strafing targets (de doelen voor de uitvoering van schietoefeningen met boordwapens). Daarvoor is bij besluit van 25 mei 2020 een natuurvergunning verleend, die onherroepelijk is. De omkering van de vliegroute die verband houdt met de verplaatsing van de strafing targets is wel onderdeel van de aanvraag voor de natuurvergunning.

2.3. De minister van LNV (hierna: de minister) heeft de natuurvergunning verleend op basis van het rapport ‘Ecologische effectanalyse militaire vliegactiviteiten. Deel 6: Vliehors’, van januari 2021, opgesteld door Bureau Waardenburg (hierna: Ecologische Effectanalyse) en het rapport ‘Stikstofdepositie Vliehors Range’ NLR CR 2020 310 Hzv 1, van februari 2021, opgesteld door het Nederlands Lucht- en Ruimtevaartcentrum (hierna: NLR). Deze rapporten zijn bij de aanvraag van de natuurvergunning gevoegd en zijn door de minister aangemerkt als passende beoordeling. De minister leidt uit de passende beoordeling af dat de voorgenomen lucht- en grondgebonden activiteiten niet leiden tot een toename van geluidverstoring of toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. Daardoor is volgens de minister de zekerheid verkregen dat de aangevraagde activiteit niet leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden. De referentiesituatie is onder meer ontleend aan de Hinderwetvergunning van 11 april 1960, zoals die daarna bij enkele besluiten is beperkt.

2.4. De Waddenvereniging en Natuurmonumenten komen op voor de bescherming van de Natura 2000-gebieden. Zij betogen in de kern dat de minister de referentiesituatie onjuist heeft vastgesteld en dat de gevolgen van de aangevraagde activiteiten niet goed en volledig zijn onderzocht.

Ontvankelijkheid hoger beroep commandant van het Air Combat Command

3. In vergunningvoorschrift 2 staat dat de vergunning op naam staat van het ministerie van Defensie of diens rechtsopvolger. Op de zitting is vastgesteld dat hiermee bedoeld is dat de vergunning is verleend aan de Staat der Nederlanden, vertegenwoordigd door de staatssecretaris van Defensie. De Staat der Nederlanden, vertegenwoordigd door de staatssecretaris van Defensie, is dus de geadresseerde van de vergunning.

3.1. De Directeur Juridische Zaken van het ministerie van Defensie heeft hoger beroep ingesteld namens de staatssecretaris van Defensie en namens de commandant van het Air Combat Command. De commandant van het Air Combat Command was geen partij bij de rechtbank.

3.2. Uit artikel 6:24, gelezen in samenhang met artikel 6:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), volgt dat de commandant van het Air Combat Command hoger beroep kan instellen als hij belanghebbende is bij het besluit én hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij geen beroep bij de rechtbank heeft ingesteld.

3.3. Om als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb te kunnen worden aangemerkt, moet sprake zijn van een voldoende objectief, actueel, eigen en persoonlijk belang, dat de betrokkene in voldoende mate onderscheidt van anderen. Dat belang moet rechtstreeks bij het besluit zijn betrokken.

Aan het criterium rechtstreeks belang wordt niet voldaan wanneer er uitsluitend sprake is van een afgeleid belang. Een afgeleid belang wordt in de regel aangenomen als een betrokkene alleen indirect, bijvoorbeeld via een contractuele relatie, wordt getroffen in een belang dat parallel is aan dat van de geadresseerde van het besluit. In dat geval ligt het op de weg van de geadresseerde van het besluit om voor die belangen op te komen. In sommige gevallen bestaat er aanleiding om toch een rechtstreeks belang aan te nemen. Dat is onder andere het geval als er feitelijk een reële mogelijkheid bestaat dat een fundamenteel recht van betrokkene bij het besluit is betrokken (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2453).

3.4. De commandant van het Air Combat Command is in dienst bij het ministerie van Defensie en is uit hoofde van zijn functie betrokken bij en verantwoordelijk voor de feitelijke gang van zaken op de Vliehors Range. De commandant valt onder de staatssecretaris van Defensie.

3.5. De Afdeling is van oordeel dat het belang van de commandant van het Air Combat Command bij de verlening van de vergunning parallel is aan en niet anders van aard is dan het belang van de staatssecretaris van Defensie. De commandant van het Air Combat Command heeft geen eigen zelfstandig belang bij de verlening van de vergunning, maar een afgeleid belang, dat ontleend is aan een contractuele relatie (het dienstverband). De commandant van het Air Combat Command kan daarom niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb worden aangemerkt. Daarbij betrekt de Afdeling dat niet is gesteld dat een fundamenteel recht van de commandant van het Air Combat Command bij het besluit is betrokken, waardoor in dit geval toch een rechtstreeks belang moet worden aangenomen.

3.6. Het hoger beroep van de staatssecretaris van Defensie en de commandant van het Air Combat Command is niet-ontvankelijk voor zover het is ingesteld namens de commandant van het Air Combat Command.

De aangevallen uitspraak

4. De rechtbank is van oordeel dat de minister ontoereikend heeft gemotiveerd dat op de referentiedatum een onbeperkt gebruik van de Vliehors Range was toegestaan. De aard en omvang van de referentiesituatie op de referentiedatum is daardoor niet met de vereiste zorgvuldigheid vastgesteld. De rechtbank geeft daarvoor de volgende redenen.

1. De Hinderwetvergunning staat het gebruik door vliegtuigen toe. Het is niet boven elke twijfel verheven dat onder vliegtuigen ook helikopters moeten worden verstaan, terwijl de minister daar wel vanuit gaat.

2. De omvang van de referentiesituatie is bepaald op basis van het gebruik van het terrein door de vliegtuigtypes F16 en Tornado en de helikoptertypes Chinook, Apache en Cougarde. De F16, Chinook en Apache zijn in respectievelijk 1979, 1995 en 1996 in gebruik genomen. Deze types kunnen daarom niet maatgevend zijn voor het gebruik dat toegestaan was op grond van de Hinderwetvergunning van 11 april 1960.

3. Voor de aanvliegroutes is niet de Hinderwetvergunning, maar de luchtvaartwetgeving bepalend. De minister heeft niet onderbouwd welke aanvliegroutes op de referentiedatum op basis van de luchtvaartwetgeving waren toegestaan.

4. Hoewel de mate van het gebruik van de schietrange in de Hinderwetvergunning niet is beperkt, is gelet op de milieugevolgen van de activiteit niet aannemelijk dat toen is bedoeld een vergunning voor onbeperkt gebruik te verlenen. De minister had daarom nader moeten onderbouwen waarom in de referentiesituatie uitgegaan kan worden van een onbeperkt gebruik van de schietrange.

5. De minister heeft bij het bepalen van de omvang van de referentiesituatie geen rekening gehouden met de mogelijkheid dat een deel van de Hinderwetvergunning op grond van het toen geldende artikel 27 van Pro de Hinderwet kan zijn vervallen, omdat er in het verleden niet steeds volledig gebruik van is gemaakt.

De hoger beroepen van de staatssecretarissen van Defensie en LVVN en het incidenteel hoger beroep van de Waddenvereniging en Natuurmonumenten

5. De hoger beroepen van de staatssecretarissen van Defensie en LVVN zijn gericht tegen de beslissing van de rechtbank en de redenen die de rechtbank ten grondslag legt aan het oordeel dat de referentiesituatie op de referentiedatum niet toereikend is gemotiveerd en onzorgvuldig is vastgesteld. Volgens hen heeft de minister de toegestane situatie op de referentiedatum zorgvuldig vastgesteld en toereikend gemotiveerd.

Het incidenteel hoger beroep van de Waddenvereniging en Natuurmonumenten is gericht tegen enkele overwegingen in de aangevallen uitspraak, waaronder het beoordelingskader dat de rechtbank heeft toegepast en de ruimte die de uitspraak laat om alsnog de aard en omvang van de referentiesituatie waarvan de minister is uitgegaan, te motiveren. De Waddenvereniging en Natuurmonumenten beogen met het incidenteel hoger beroep dat bij een nieuw besluit op de aanvraag niet de uitspraak van de rechtbank, maar deze uitspraak als uitgangspunt moet worden genomen.

5.1. In de (incidenteel) hoger beroepen worden de volgende onderwerpen aan de orde gesteld, die de Afdeling achtereenvolgens zal behandelen.

1. Is het beoordelingskader uit de 18 december-uitspraak van toepassing?

2. Is de aard en omvang van het gebruik dat op de referentiedatum was toegestaan toereikend gemotiveerd en zorgvuldig vastgesteld?

a. Stond de Hinderwetvergunning het gebruik door helikopters toe?

b. Strekt het toegestane gebruik op grond van de Hinderwetvergunning zich uit tot de vliegtuigtypes waarvan in de referentiesituatie is uitgegaan?

c. Golden er op de referentiedatum beperkingen voor aanvliegroutes?

d. Stond de Hinderwetvergunning een onbeperkt gebruik toe?

e. Had de minister ambtshalve moeten onderzoeken of de Hinderwetvergunning gedeeltelijk was vervallen?

f. Kan voor het bepalen van de referentiesituatie worden uitgegaan van een zogenoemde ‘maximale dag’?

1. Is het beoordelingskader uit de 18 december-uitspraak van toepassing?

r.o. 6.1-6.3 van de aangevallen uitspraak

6. De Waddenvereniging en Natuurmonumenten betogen dat de rechtbank hun beroep en het besluit ten onrechte heeft beoordeeld in het licht van de jurisprudentie over intern salderen, zoals die luidde voor de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 (hierna: de 18 december-uitspraak). De rechtbank heeft daardoor niet onderkend dat de gevolgen van het gewijzigde project passend beoordeeld moeten worden zonder daarbij op voorhand de eerder vergunde situatie te betrekken. Ook betogen de Waddenvereniging en Natuurmonumenten dat de rechtbank ten onrechte eraan voorbij is gegaan dat de inzet van de referentiesituatie bij de verlening van de natuurvergunning niet getoetst is aan het additionaliteitsvereiste. Die toets is volgens de Waddenvereniging en Natuurmonumenten zowel voor geluid als voor stikstof nodig.

6.1. De staatssecretarissen van Defensie en LVVN zetten uiteen dat de rechtbank terecht het beoordelingskader zoals dat vóór de 18 december-uitspraak luidde, heeft toegepast. De 18 december-uitspraak gaat over situaties waarin intern salderen ingezet wordt als mitigerende maatregel. Die situatie is in dit geval niet aan de orde. Het vergunde project is de exploitatie van de Vliehors Range die sinds 1948 plaatsvindt. De natuurvergunning ziet niet op een wijziging van het project zoals dat sinds 1960 in de Hinderwetvergunning is vergund, maar op de voortzetting van dat vergunde project. Er is dus geen sprake van een nieuw project en ook niet van een beperking of beëindiging van een bestaande situatie, die als mitigerende maatregel wordt ingezet voor het toestaan van een nieuw project. Dat in de loop der jaren met verschillende type vliegtuigen en helikopters wordt geoefend betekent niet dat er steeds sprake is van een nieuw project. Dat steeds met ander materieel wordt gevlogen is inherent aan de activiteiten van de Koninklijke Luchtmacht en is volgens de staatssecretarissen te duiden als een standaardonderdeel van het project.

6.2. Verder zetten de staatssecretarissen uiteen dat, ook als ervan uit wordt gegaan dat het beoordelingskader uit de 18 december-uitspraak van toepassing is, de referentiesituatie als mitigerende maatregel in de passende beoordeling mocht worden betrokken. Daarbij hoefde de minister volgens de staatssecretarissen niet te onderbouwen dat aan het additionaliteitsvereiste is voldaan. Het beëindigen van de Vliehors Range is namelijk naar zijn aard geen geschikte instandhoudings- of passende maatregel. De Vliehors Range is van elementair belang voor de (inter-)nationale veiligheid. Het gebruik kan niet zomaar worden stopgezet. Een passende maatregel met zo’n impact kan volgens de staatssecretarissen niet voldoen aan artikel 2, derde lid, van de Hrl, dat is omgezet in artikel 1.10, derde lid, van de Wnb.

Is sprake van één-en-hetzelfde project?

7. De staatssecretarissen van Defensie en LVVN betogen dat de aanvraag voor de natuurvergunning geen betrekking heeft op een nieuw of een gewijzigd project, maar op de voorzetting van het project waarvoor op 11 april 1960 een Hinderwetvergunning is verleend. Voor het aangevraagde project is volgens hen geen natuurvergunning nodig, omdat dat project kan worden beschouwd als één-en-hetzelfde project waarvoor op de relevante referentiedatum (10 juni 1994) een milieutoestemming (de Hinderwetvergunning) was verleend.

7.1. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof), waaronder de arresten van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882 (PAS) en 29 juli 2019, ECLI:EU:C:2019:622 (Doel), volgt dat projecten waarvoor toestemming is verleend voordat artikel 6, derde lid, van de Hrl van toepassing werd voor een Natura 2000-gebied (= referentiedatum), na die datum niet alsnog toestemming behoeven op grond van dat artikel, mits/zolang sprake is van voortzetting van één-en-hetzelfde project.

Het Hof heeft in punt 86 van het PAS-arrest overwogen dat een activiteit kan worden aangemerkt als één-en-hetzelfde project waarvoor geen nieuwe beoordeling nodig is op grond van artikel 6, derde lid, van de Hrl "mits het daarbij gaat om één enkele verrichting die zich kenmerkt door een gemeenschappelijk doel, continuïteit en volledige overeenstemming, met name wat betreft de plaatsen waar en de voorwaarden waaronder de activiteit wordt uitgevoerd".

In punt 35 van het arrest van 10 november 2022, ECLI:EU:C:2022:864 (AquaPri) heeft het Hof over de ongewijzigde voortzetting van een natuurvergunde activiteit overwogen: "Wanneer een activiteit die significante gevolgen kan hebben voor een beschermd gebied, reeds in de projectfase is vergund, kan de voortzetting van die activiteit echter slechts worden aangemerkt als een nieuw of afzonderlijk project waarvoor krachtens artikel 6, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 92/43 een nieuwe beoordeling moet worden verricht, indien er tussen de vergunde activiteit en de voortgezette activiteit - met name gelet op de aard van deze activiteiten alsook op de plaats waar en de voorwaarden waaronder zij worden uitgevoerd - geen continuïteit en identiteit bestaat".

7.2. Voor de grond- en luchtgebonden activiteiten waarvoor de natuurvergunning is aangevraagd, is niet eerder een natuurvergunning verleend. Wel was er voor het gebruik van de Vliehors Range op de relevante referentiedatum (10 juni 1994) een toestemming verleend, namelijk de Hinderwetvergunning van 11 april 1960. Uit het hiervoor genoemde PAS-arrest kan worden afgeleid dat artikel 6, derde lid, van de Hrl, niet van toepassing is op een project waarvoor vóór de referentiedatum naar nationaal recht toestemming is verleend, mits sprake is van voortzetting van één-en-hetzelfde project. In punt 77 van dat arrest staat ook dat de omstandigheid dat naar nationaal recht toestemming is verleend voor de referentiedatum, "op zich niet belet dat de activiteit bij elke latere ingreep als een afzonderlijk project in de zin van de habitatrichtlijn kan worden beschouwd, aangezien die activiteit anders permanent zou zijn onttrokken aan iedere voorafgaande beoordeling van haar gevolgen voor het betrokken gebied in de zin van artikel 6, lid 3, van de richtlijn". Uit de punten 130-131 van het Doel-arrest kan worden afgeleid dat toestemmingen die na de referentiedatum zijn verleend en die van invloed zijn op de vergunde ruimte die de toestemming op de referentiedatum bood, een rol spelen bij de beoordeling of nog sprake is van één-en-hetzelfde project. De Afdeling leidt uit het voorgaande af dat voor de beoordeling of sprake is van één-en-hetzelfde project, moet worden bezien of het project waarvoor op de relevante referentiedatum toestemming is verleend, sindsdien is voortgezet als één-en-hetzelfde project, in de betekenis die het Hof aan dat begrip in zijn rechtspraak heeft gegeven.

7.3. Op de relevante referentiedatum (10 juni 1994) was voor het gebruik van Vliehors Range de Hinderwetvergunning van 11 april 1960 van kracht. Deze vergunning omvat de volgende activiteiten:

a. Het hebben van een schietterrein;

b. Het hebben van twee bommendoelen;

c. Het houden van schietoefeningen vanuit vliegtuigen, met mitrailleurs resp. met raketten op schietschijven;

d. Het houden van oefeningen in het werpen van bommen uit vliegtuigen, waarbij in de periode van 1 maart — 15 september geen explosieve bommen mogen worden ingezet.

7.4. Op de tekening die bij de Hinderwetvergunning hoort, is een deel van het terrein van de inrichting aangeduid als ‘terrein voor schietoefeningen’, waarbinnen twee locaties voor schietschijven en een raketdoel zijn aangeduid. Verder is een deel van het terrein aangeduid als ‘oefenterrein voor bommenwerpers’, waarbinnen een bommendoel, een waarnemingspost en een reddingshuisje zijn aangeduid. Verder behoort bij de Hinderwetvergunning een tekening van het voor- en bovenaanzicht van de doelen voor vliegtuigen en het waarschuwingsbord dat volgens de Hinderwetvergunning bij aanvang van de oefeningen moet worden opgehangen aan permanent geplaatste palen.

7.5. Na de referentiedatum is het lucht- en grondgebonden gebruik van de Vliehors Range in verschillende besluiten nader gereguleerd. De besluiten die van invloed zijn geweest op de ruimte die de Hinderwetvergunning bood aan het lucht- en grondgebonden gebruik, zijn opgesomd in de aanvulling op de aanvraag van 16 februari 2021 en in paragraaf 1.3 van de natuurvergunning. De minister van LNV komt in paragraaf 1.3 van de natuurvergunning op basis van de inhoud van die besluiten tot de conclusie dat de activiteiten op de Vliehors Range sinds de referentiedatum niet ongewijzigd zijn voortgezet en dat een natuurvergunning nodig is.

De minister heeft bij zijn beoordeling onder meer betrokken dat op 23 september 2009 een milieu(revisie-)vergunning en op 26 februari 2018, 31 maart 2020 en 4 november 2020 milieu(veranderings-)vergunningen zijn verleend. De milieuvergunning van 26 februari 2018 had betrekking op de verandering van de werking van de inrichting ten opzichte van de revisievergunning. De verandering had betrekking op de wijziging van een aantal wapensystemen in combinatie met een verschuiving van het aantal schoten en afgeworpen bommen. De milieuvergunning van 31 maart 2020 is aangevraagd en verleend voor een verandering van de werking van de inrichting ten opzichte van de vergunde situatie op 26 februari 2018. De verandering heeft betrekking op een verschuiving van het type munitie en het aantal schoten in de dag- en avondperiode. De milieuvergunning van 4 november 2020 is verleend voor de wijziging van de werking van de inrichting in verband met de verplaatsing van de zogenoemde strafing targets.

Voor de verplaatsing van de strafing targets is door de minister van LNV op 25 mei 2020 ook een natuurvergunning verleend. In die natuurvergunning van 25 mei 2020 staat: "Het projectonderdeel 'omkering van de aanvliegroute' heb ik niet in behandeling genomen en beoordeeld. Hiervoor wordt in dit besluit dan ook geen vergunning verleend". Aan de natuurvergunning van 25 mei 2020 is het volgende voorschrift verbonden: "19. Voor het gebruik van het Strafing target is dit besluit alleen geldig indien de vergunninghouder tevens in het bezit is van een Wnb-vergunning of andere binnen de Wnb geldige toestemming voor de laagvliegactiviteiten die aan het gebruik van het target zijn verbonden (jachtvliegtuigen dan wel helikopters)".

7.6. De natuurvergunning van 28 februari 2022 is aangevraagd voor de exploitatie van de Vliehors Range en betreft de volgende activiteiten:

Luchtgebonden activiteiten:

- jachtvliegtuigen: 1.190 sorties of 595 uur, uitgaande van een sortie van een half uur;

- helikopters: 175 sorties of 200 uur, uitgaande van een sortie van ruim een uur;

- transportvliegtuigen: 10 sorties.

Dit is inclusief het bondgenootschappelijk gebruik.

Grondgebonden activiteiten:

- verkeersbewegingen voor vervoer van personen en materieel;

- gasverbruik voor verwarming van de gebouwen;

- het gebruik van shovels en heftrucks;

- het schieten met boordwapens en het afwerpen van maximaal 70 live weapons per jaar.

Daarnaast staat in de aanvraag dat het feitelijk in gebruik nemen van de omkering van de aanvliegroute die het gevolg is van de verplaatsing van de zogenoemde strafing targets op de Vliehors Range, onderdeel is van de aanvraag. De feitelijke verplaatsing van de strafing targets is niet in de aanvraag meegenomen, omdat daarvoor bij besluit van 25 mei 2020 al een natuurvergunning is verleend, die onherroepelijk is.

7.7. De Afdeling is van oordeel dat de minister zich in de voorliggende natuurvergunning terecht op het standpunt stelt dat het project waarvoor op de referentiedatum toestemming was verleend, sindsdien niet is voortgezet als één-en-hetzelfde project. Daarbij heeft de minister kunnen betrekken dat de in 7.5 genoemde milieu(veranderings-)vergunningen nodig waren om aanpassingen in het grondgebonden gebruik van de inrichting, die feitelijk ook zijn doorgevoerd, mogelijk te maken. De Afdeling voegt daar aan toe dat de inrichting van het terrein die is weergeven op de kaart die hoort bij de Hinderwetvergunning en die relevant is voor de exploitatiemogelijkheden van het terrein, door de verplaatsing van de strafing targets anders is dan de inrichting van het terrein waarvan in de aanvraag voor de natuurvergunning wordt uitgegaan. In die aanvraag wordt ervan uitgegaan dat de strafing targets zijn verplaatst. De daarmee verband houdende omkering van de vliegroute maakt onderdeel uit van de aanvraag voor de natuurvergunning. De aanvraag voor de natuurvergunning heeft ook daarom geen betrekking op de voortzetting van één-en-hetzelfde project als waarvoor op de referentiedatum toestemming was verleend.

De aanvraag in het licht van de 18 december-uitspraak

8. De aanvraag voor de natuurvergunning ziet in het licht van de 18 december-uitspraak op een gewijzigd en daarmee op een nieuw project (vergelijk 17.5 van die uitspraak). In die uitspraak heeft de Afdeling in 17.7 uiteengezet dat de aanvraag voor de natuurvergunning voor de wijziging van een bestaand vergund project betrekking heeft op het gehele project na wijziging, dus inclusief de ongewijzigde onderdelen van een project die worden voortgezet. Voor dat nieuwe project moet worden beoordeeld of een vergunning nodig is. Bij die beoordeling - de voortoets - mag niet langer een vergelijking worden gemaakt tussen de gevolgen van de bestaande vergunde situatie en de gevolgen van het project na wijziging. Bij die beoordeling moeten de gevolgen van het project op zichzelf worden onderzocht. Als uit die beoordeling volgt dat significante gevolgen niet op voorhand zijn uitgesloten, dan is voor het project een natuurvergunning nodig. De referentiesituatie mag onder voorwaarden wel als mitigerende maatregel in een passende beoordeling worden betrokken bij de verlening van de natuurvergunning.

8.1. De minister heeft de vergunning verleend op basis van een passende beoordeling (zie 2.3). De minister leidt uit de passende beoordeling af dat de voorgenomen lucht- en grondgebonden activiteiten niet leiden tot een toename van geluidverstoring of toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. Daardoor is volgens de minister de zekerheid verkregen dat de aangevraagde activiteit niet leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden.

8.2. De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71 (De Logt), dat is de rechtspraak over intern salderen zoals die vóór de 18 december-uitspraak luidde, overwogen dat de minister de natuurvergunning had moeten afwijzen als de aangevraagde activiteit niet leidt tot een toename van gevolgen ten opzichte van de referentiesituatie. Uit de rechtspraak zoals die voor de 18 december-uitspraak luidde, volgde namelijk dat significante gevolgen zijn uitgesloten als de gevolgen van een voorgenomen project niet groter of anders zijn dan de gevolgen van de al vergunde situatie op dezelfde locatie (= intern salderen) en dat dan geen natuurvergunning nodig is voor het voorgenomen project.

8.3. De Waddenvereniging en Natuurmonumenten voeren terecht aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in de voortoets bij de beoordeling van de vergunningplicht een vergelijking mag worden gemaakt tussen de gevolgen van de bestaande vergunde situatie en de gevolgen van het project na wijziging. Intern salderen mag niet in de voortoets bij de beantwoording van de vraag of een natuurvergunning nodig is worden betrokken. Intern salderen mag wel worden betrokken in de passende beoordeling bij de beantwoording van de vraag of een natuurvergunning kan worden verleend. De minister heeft dat bij de verlening van de natuurvergunning ook gedaan.

Dat in dit geval, anders dan in de 18 december-uitspraak, geen sprake zou zijn van een situatie waarin intern salderen wordt ingezet als mitigerende maatregel in de passende beoordeling, zoals de staatssecretarissen van LVVN en Defensie naar voren brengen, deelt de Afdeling niet. De verlening van de vergunning is gebaseerd op een passende beoordeling waarin een vergelijking is gemaakt van de gevolgen die zijn toe te rekenen aan het gehele project na wijziging (dus inclusief de ongewijzigd blijvende onderdelen) met de gevolgen die zijn toe te rekenen aan de meest beperkende toestemming na de referentiedatum voor het lucht- en grondgebonden gebruik van de Vliehors Range. In de passende beoordeling zijn dus de rechtstreekse gevolgen van de wijziging, beëindiging en continuering van de bestaande vergunde situatie betrokken. Dat is de inzet van intern salderen als mitigerende maatregel waarover de 18 december-uitspraak gaat (zie overweging 21 van die uitspraak). Dat betekent dat bij de verlening van de vergunning de referentiesituatie onder de voorwaarden die uiteengezet zijn in de 18 december-uitspraak, als mitigerende maatregel in de passende beoordeling mocht worden betrokken.

Additionaliteitsvereiste

9. Een van de voorwaarden waaronder intern salderen in de passende beoordeling mag worden betrokken, is dat voldaan moet worden aan het zogenoemde additionaliteitsvereiste. Het additionaliteitsvereiste houdt in dat een maatregel die naar zijn aard ook als instandhoudings- of passende maatregel zou kunnen worden ingezet, als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken, als de maatregel niet al nodig is als instandhoudings- of passende maatregel.

In de 18 december-uitspraak staat dat:

(1) een maatregel die voor het behoud van de gunstige staat van instandhouding zou kunnen worden ingezet, als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden ingezet, als het behoud van de natuurwaarden in het Natura 2000-gebied is gewaarborgd door het treffen van instandhoudingsmaatregelen;

(2) een maatregel die zou kunnen worden ingezet voor het herstel van de gunstige staat van instandhouding als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden ingezet als verzekerd is dat het realiseren van de herstel- en verbeterdoelstelling mogelijk blijft;

(3) een maatregel die als passende maatregel zou kunnen worden ingezet, als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken als andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen om een dreigende verslechtering en verstoring met significante gevolgen voor soorten en habitattypen te voorkomen.

9.1. De lucht- en grondgebonden activiteiten veroorzaken geluidverstoring en stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden. Omdat de beëindiging of beperking van de activiteiten op de Vliehors Range leiden tot minder geluidverstoring en stikstofdepositie op voor verstoringsgevoelige en stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden, is die beperking of beëindiging een maatregel die naar zijn aard ook als instandhoudings- of passende maatregel zou kunnen worden ingezet. Anders dan waarvan de staatssecretarissen uitgaan, speelt bij de beantwoording van de vraag of een maatregel naar zijn aard als instandhoudings- of passende maatregel kan worden ingezet, het belang van de activiteit of de geschiktheid van de inzet van de maatregel geen rol.

9.2. Als er in de Natura 2000-gebieden waarop de activiteiten van de Vliehors Range geluidverstoring en stikstofdepositie veroorzaken, instandhoudings- of passende maatregelen nodig zijn die gericht zijn op vermindering van verstoring door geluid of vermindering van stikstofdepositie, dan kan de referentiesituatie als mitigerende maatregel alleen in de passende beoordeling worden betrokken als voldaan is aan het additionaliteitsvereiste. De minister moet dan bij de verlening van de natuurvergunning, gelet op wat hiervoor onder (1) en (2) staat, motiveren dat het behoud van de staat van instandhouding door het treffen van instandhoudingsmaatregelen is gewaarborgd of dat het herstel van de staat van instandhouding mogelijk blijft. Daarnaast moet de minister, gelet op wat onder (3) staat, motiveren op welke wijze hij invulling geeft aan de beoordelingsruimte die hij heeft bij de keuze van de te treffen passende maatregelen. De minister kan daarbij, anders dan de staatssecretarissen veronderstellen, niet volstaan met de enkele stelling dat de beëindiging of beperking van de activiteiten op de Vliehors Range naar zijn aard geen geschikte maatregel kan zijn, omdat de Vliehors Range van elementair belang voor de (inter-)nationale veiligheid is. Dat - overigens zeer reële en grote - belang kan wel een rol spelen bij de keuze van de treffen maatregelen en de invulling van de beoordelingsruimte, maar dat ontslaat de minister niet van de plicht om te motiveren dat dat de beëindiging of beperking van de activiteiten op de Vliehors Range als maatregel niet nodig is.

Artikel 2, derde lid, van de Hrl en artikel 1.10, derde lid, van de Wnb verzetten zich niet hiertegen. Uit deze bepalingen volgt dat het bestuursorgaan bij het treffen van maatregelen rekening houdt met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en met de regionale en lokale bijzonderheden. Met deze bepalingen kan rekening worden gehouden bij het maken van een keuze van de te treffen maatregelen. Deze bepalingen strekken er niet toe dat bepaalde maatregelen per definitie niet als geschikt kunnen worden aangemerkt.

9.3. Het betoog van de Waddenvereniging en Natuurmonumenten slaagt. De betogen van de staatssecretarissen slagen niet.

2. Is de aard en omvang van het gebruik dat op de referentiedatum was toegestaan toereikend gemotiveerd en zorgvuldig vastgesteld?

10. In 18.1 en 19.3 van de 18 december-uitspraak is uiteengezet op welke wijze de referentiesituatie wordt vastgesteld. De referentiesituatie die in een passende beoordeling betrokken kan worden, wordt ontleend aan de natuurvergunning voor het toegestane project op de locatie waar de beoogde activiteit is voorzien. De referentiesituatie wordt bij het ontbreken van een natuurvergunning ontleend aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum. Onder het verlenen van een milieutoestemming moet de vergunning of de melding op basis van de Wet milieubeheer of de daaraan voorafgaande Hinderwet worden verstaan. Wanneer daarna een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen voor Natura 2000-gebieden dan de op de referentiedatum toegestane activiteit, dan wordt de referentiesituatie ontleend aan die latere toestemming. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd.

Bij intern salderen met een milieutoestemming, zoals in dit geval is gebeurd, mogen de gevolgen die zijn toe te rekenen aan bestaande onderdelen van de vergunde activiteit in de referentiesituatie worden betrokken voor zover die onderdelen feitelijk zijn gerealiseerd en, voor zover deze structureel niet meer in gebruik zijn, zonder natuurtoestemming opnieuw in gebruik kunnen worden genomen. Als peilmoment voor de vraag of onderdelen van een milieutoestemming feitelijk zijn gerealiseerd, en voor zover die niet meer structureel in gebruik zijn, zonder natuurtoestemming opnieuw in gebruik kunnen worden genomen, kan bij intern salderen met de eigen milieutoestemming de aanvraag voor de natuurvergunning, maar ook een eerder objectief bepaalbaar moment worden genomen.

Voor het bepalen van de omvang van de referentiesituatie van onderdelen van een milieuvergunde activiteit die feitelijk zijn gerealiseerd en, voor zover deze structureel niet meer in gebruik zijn, zonder natuurtoestemming opnieuw in gebruik kunnen worden genomen, wordt de vergunde en niet de feitelijke situatie als uitgangspunt genomen. De onbenutte ruimte (het verschil tussen vergunde en feitelijk benutte ruimte) in onderdelen van een milieutoestemming die zijn gerealiseerd en worden gebruikt, mag dus in de referentiesituatie worden betrokken.

10.1. In paragraaf 1.3 van de natuurvergunning heeft de minister uiteengezet van welke referentiesituatie hij is uitgegaan bij de verlening van de natuurvergunning. De minister heeft de Hinderwetvergunning van 11 april 1960 als vertrekpunt genomen, omdat dat de geldende toestemming op de referentiedatum was. De Hinderwetvergunning staat volgens de minister een onbeperkt gebruik van de Vliehors Range als militair oefenterrein voor vliegtuigen van waaruit kan worden geschoten en bommen kunnen worden afgeworpen, toe. Vervolgens heeft de minister, op basis van de aanvulling op de aanvraag van 16 februari 2021, voor het lucht- en grondgebonden gebruik in kaart gebracht welke besluiten van na de referentiedatum van invloed zijn geweest op de ruimte die de Hinderwetvergunning bood. Voor het grondgebonden gebruik zijn dat de milieuvergunningen die na de referentiedatum zijn verleend. Voor het luchtgebonden gebruik is dat de Regeling beperking geluidhinder boven schietrange de Vliehors van 28 november 2008 (Stcrt. 2008/242) (hierna: de Regeling). Daarna is op basis van de meest beperkende toestemming voor het lucht- en grondgebonden gebruik de referentiesituatie voor geluid en stikstof in kaart gebracht.

10.2. De rechtbank is van oordeel dat de minister ontoereikend heeft gemotiveerd dat de Hinderwetvergunning een onbeperkt gebruik van de Vliehors Range toestond. De rechtbank is er daarom niet van overtuigd dat de besluiten waaraan de minister de referentiesituatie heeft ontleend, de meest beperkende toestemmingen vanaf de referentiedatum zijn.

a. Stond de Hinderwetvergunning het gebruik door helikopters toe?

r.o. 6.13 van de aangevallen uitspraak

11. De staatssecretarissen van Defensie en LVVN betogen dat de rechtbank ten onrechte overweegt dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat de Hinderwetvergunning het gebruik door helikopters toestond. De Hinderwetvergunning is verleend voor het houden van schietoefeningen vanuit vliegtuigen en het houden van oefeningen in het werpen van bommen uit vliegtuigen. Het gebruik van het type vliegtuig is in de Hinderwetvergunning niet beperkt, zij het dat uit de vergunning kan worden afgeleid dat het moet gaan om vliegtuigen die geschikt zijn om mee te schieten of bommen af te werpen. Omdat helikopters volgens de luchtvaartwetgeving en ook het normale spraakgebruik behoren tot de categorie vliegtuigen - het zijn hefschroefvliegtuigen - is het gebruik door helikopters op basis van de Hinderwetvergunning toegestaan.

11.1. De Waddenvereniging en Natuurmonumenten voeren aan dat de rechtbank terecht concludeert dat de Hinderwetvergunning het gebruik van helikopters niet toestaat. Dat gebruik was op grond van de Hinderwetvergunning niet toegestaan en vond volgens hen op de referentiedatum 10 juni 1994 feitelijk ook niet plaats. Weliswaar beschikt Nederland sinds de jaren zeventig over helikopters waaruit geschoten kan worden, maar er is geen aanwijzing dat die op de Vliehors Range oefenden. Dat gebruik is volgens de Waddenvereniging en Natuurmonumenten pas vanaf 2000 aan de orde. De Waddenvereniging en Natuurmonumenten leiden uit de 18 december-uitspraak af dat alleen het feitelijk gerealiseerde gebruik op de referentiedatum in de referentiesituatie, dat ontleend wordt aan een milieutoestemming mag worden betrokken. Dat betekent volgens hen dat, ook in het geval de Hinderwetvergunning het gebruik door helikopters wel toestond, dat gebruik niet in de referentiesituatie mag worden betrokken. De rechtbank heeft dat volgens hen ten onrechte niet onderkend.

11.2. De Hinderwetvergunning is verleend voor het houden van schietoefeningen vanuit vliegtuigen en het houden van oefeningen in het werpen van bommen uit vliegtuigen. Uit de Hinderwetvergunning kan, zoals de rechtbank terecht constateert, niet worden afgeleid wat in die vergunning moet worden verstaan onder het begrip ‘vliegtuigen’. Wel is, zoals de staatssecretarissen terecht naar voren brengen, duidelijk dat het moet gaan om ‘vliegtuigen’ die geschikt zijn om mee te schieten of bommen af te werpen.

Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister toereikend heeft gemotiveerd dat onder ‘vliegtuigen’ ook helikopters zijn begrepen. De argumenten die de staatssecretarissen daarvoor geven vindt de Afdeling steekhoudend. Een helikopter is een type vliegtuig, namelijk een hefschroefvliegtuig. Ook valt een helikopter onder het begrip ‘vliegtuigen’ dat in de Luchtvaartwet, die op 1 oktober 1959 in werking trad, is gedefinieerd als: "luchtvaartuigen zwaarder dan lucht en voorzien van een voortstuwingsinrichting". Weliswaar is de Hinderwetvergunning geen besluit op grond van de luchtvaartwetgeving, zoals de rechtbank terecht overweegt, maar dat betekent niet dat in dit geval voor de uitleg van het begrip ‘vliegtuigen’ in de Hinderwetvergunning geen aansluiting zou kunnen worden gezocht bij de definitie van ‘vliegtuig’ in de luchtvaartwetgeving. Daarbij betrekt de Afdeling dat er in dit geval een direct verband is tussen het op grond van de luchtvaartwetgeving toegestane luchtgebonden gebruik en het op grond van de Hinderwetvergunning toegestane grondgebonden gebruik. De schietoefeningen vanuit vliegtuigen die de Hinderwetvergunning toestaat, kunnen namelijk alleen plaatsvinden vanuit vliegtuigen die boven en in nadering van de Vliehors Range op grond van de luchtvaartregelgeving mogen vliegen.

Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de Hinderwetvergunning schietoefeningen vanuit helikopters toestond. Dat er, zoals de Waddenvereniging en Natuurmonumenten stellen, op de referentiedatum feitelijk geen schietoefeningen met helikopters plaatsvonden is, daargelaten of dat juist is, voor het antwoord op de vraag wat op grond van de Hinderwetvergunning was toegestaan, niet relevant.

11.3. Het betoog van de Waddenvereniging en Natuurmonumenten dat ook in het geval de Hinderwetvergunning schietoefeningen vanuit helikopters toestaat, dat gebruik niet in de referentiesituatie mag worden betrokken, omdat uit de 18 december-uitspraak volgt dat alleen het feitelijk gerealiseerde gebruik op de referentiedatum in de referentiesituatie, die ontleend wordt aan een milieutoestemming, mag worden betrokken, deelt de Afdeling niet. Zoals hiervoor onder 10 is uiteengezet, is het peilmoment voor de vraag of onderdelen van een milieutoestemming feitelijk zijn gerealiseerd, en voor zover deze structureel niet meer in gebruik zijn, zonder natuurtoestemming opnieuw in gebruik kunnen worden genomen, en daarom in de referentiesituatie mogen worden betrokken, het moment waarop de natuurvergunning wordt aangevraagd.

11.4. Het betoog van de staatssecretarissen slaagt. Het betoog van de Waddenvereniging en Natuurmonumenten slaagt niet.

b. Strekt het toegestane gebruik op grond van de Hinderwetvergunning zich uit tot de vliegtuigtypes waarvan in de referentiesituatie is uitgegaan?

r.o. 16.4 van de aangevallen uitspraak

12. De staatssecretarissen van Defensie en LVVN betogen dat de rechtbank ten onrechte overweegt dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat de Hinderwetvergunning het gebruik van de vliegtuigtypes toestond waarvan bij het bepalen van de omvang van de referentiesituatie is uitgegaan. Omdat het gebruik van het type vliegtuig in de Hinderwetvergunning niet is beperkt, is het gebruik van vliegtuigen die na 1960 of 1994 in gebruik zijn genomen op grond van de Hinderwetvergunning toegestaan. Dat geldt ook voor de vliegtuigtypes die gebruikt zijn voor het bepalen van de omvang van de referentiesituatie voor stikstof en geluid. Voor het bepalen van de omvang van de referentiesituatie zijn de vliegtuigtypes F16 en Tornado en de helikoptertypes Chinook, Apache en Cougar gebruikt, omdat de grenswaarden voor geluid uit de Regeling daarop zijn gebaseerd en de Regeling het meest beperkende besluit is. De effecten van het gebruik dat binnen de Regeling is toegestaan, vormt daarom de referentiesituatie voor stikstof en geluid.

12.1. De Waddenvereniging en Natuurmonumenten voeren aan dat de vliegtuigtypes F16 en Tornado en de helikoptertypes Chinook, Apache en Cougar op de referentiedatum 10 juni 1994 niet in gebruik waren. Zij leiden uit de 18 december-uitspraak af dat alleen het feitelijk gerealiseerde gebruik op de referentiedatum in de referentiesituatie die ontleend wordt aan een milieutoestemming, mag worden betrokken. Dat betekent volgens hen dat voor het bepalen van de omvang van de referentiesituatie niet uitgegaan kan worden van het gebruik van de vliegtuigtypes F16 en Tornado en de helikoptertypes Chinook, Apache en Cougar. De rechtbank heeft dat volgens hen ten onrechte niet onderkend.

12.2. De Hinderwetvergunning is verleend voor het houden van schietoefeningen vanuit vliegtuigen en het houden van oefeningen in het werpen van bommen uit vliegtuigen. De Hinderwetvergunning regelt niet met welk type vliegtuig die oefeningen moeten plaatsvinden. Dat betekent dat de Hinderwetvergunning geen beperking stelt aan het type vliegtuig waarmee geoefend wordt. De enige beperking is dat het moet gaan om vliegtuigen die geschikt zijn om mee te schieten of bommen af te werpen. Gelet daarop deelt de Afdeling het standpunt van de staatssecretarissen dat de Hinderwetvergunning ook het gebruik van nieuwe vliegtuigtypes die op het moment van de verlening van de vergunning nog niet bestonden en dus ook van vliegtuigtypes die na de referentiedatum in gebruik zijn genomen, dekt. De Hinderwetvergunning staat er dan ook niet aan in de weg dat de minister bij het bepalen van de gevolgen die zijn toe te rekenen aan de referentiesituatie, is uitgegaan van een gebruik van de Vliehors Range door de vliegtuigtypes F16 en Tornado en de helikoptertypes Chinook, Apache en Cougar. Dat die vliegtuigtypes op de referentiedatum feitelijk niet werden ingezet, zoals de Waddenvereniging en Natuurmonumenten stellen, is, zoals hiervoor ook onder 11.2 en 11.3 uiteengezet, niet relevant voor het antwoord op de vraag wat op grond van de Hinderwetvergunning was toegestaan en in de referentiesituatie mag worden betrokken.

12.3. Het betoog van de staatssecretarissen slaagt. Het betoog van de Waddenvereniging en Natuurmonumenten slaagt niet.

c. Golden er op de referentiedatum beperkingen voor de aanvliegroutes?

r.o. 6.16 van de aangevallen uitspraak

13. De staatssecretarissen van Defensie en LVVN betogen dat de aanvliegroutes op de referentiedatum niet waren beperkt, omdat de Hinderwetvergunning daarover niets regelt en de Regeling, waarin de aanvliegroutes voor het eerst zijn beperkt, pas in 2008 in werking trad. Het oordeel van de rechtbank dat niet is onderbouwd welke aanvliegroutes op de referentiedatum waren toegestaan, is volgens de staatssecretarissen onjuist.

13.1. De Waddenvereniging en Natuurmonumenten betogen dat de rechtbank ten onrechte overweegt dat de Hinderwetvergunning niet van invloed is op de toegestane aanvliegroutes en deze dus niet heeft beperkt. Zij wijzen erop dat op een kaart die als bijlage bij de Hinderwetvergunning hoort, een ‘schootsrichting’ staat aangegeven. Bij die schootsrichting hoort een tegengestelde aanvliegroute. Die aanvliegroute is feitelijk anders dan waarvan in de aanvraag voor de natuurvergunning voor de beoogde situatie is uitgegaan. De reden daarvoor is dat de verplaatsing van de strafing targets, die mede de aanleiding was voor de aanvraag van de natuurvergunning, leidt tot een omkering van de vliegroutes. De Waddenvereniging en Natuurmonumenten verwijzen op dit punt naar de uitspraak van de Afdeling van 9 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3065, over de omgevingsvergunning milieu, waarin is geoordeeld dat door de omkering van de schootsrichting sprake is van extra geluidsbelasting op Texel.

Voor het bepalen van de referentiesituatie voor geluid kan daarom volgens de Waddenvereniging en Natuurmonumenten niet alleen maar worden verwezen naar de geluidscontour in de Regeling, zoals de staatssecretarissen stellen. De Regeling is, zo volgt volgens hen ook uit de zojuist genoemde uitspraak van de Afdeling, niet het exclusieve kader voor de beoordeling van geluid door het gebruik van de Vliehors Range.

13.2. De staatssecretaris van LVVN zet uiteen dat de ‘schootsrichting’ die op een kaart bij de Hinderwetvergunning is aangegeven, geen beperking betekent van de effecten van het gebruik van de Vliehors Range. Jachtvliegtuigen die op schietschijven schieten, hebben deze aanvalsrichting. Maar dat is alleen een beperkt aandeel van de sorties met jachtvliegtuigen. Bij alle andere activiteiten - bijvoorbeeld oefeningen met jachtvliegtuigen met bommen en oefeningen vanuit helikopters - kan op grond van de Hinderwetvergunning in alle richtingen worden gevlogen, die activiteiten zijn onbeperkt in aantal.

13.3. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat uit de Hinderwetvergunning weliswaar kan worden afgeleid vanuit welke richting de strafing targets mogen worden beschoten en daarmee noodzakelijkerwijs ook worden aangevlogen, maar dat de Hinderwetvergunning verder niets regelt over het luchtgebonden gebruik. De Afdeling betrekt daarbij dat de staatssecretarissen hebben toegelicht dat de ‘schootsrichting’ die op de kaart bij de Hinderwetvergunning staat alleen iets zegt over schietoefeningen vanuit jachtvliegtuigen op de strafing targets, terwijl de gebruiksruimte die de Hinderwetvergunning bood ook oefeningen van jachtvliegtuigen met bommen en oefeningen vanuit helikopters omvat.

Het luchtgebonden gebruik is wel gereguleerd in de luchtvaartregelgeving. In de aanvulling op de aanvraag van 16 februari 2021 voor de natuurvergunning is uiteengezet wat de referentiesituatie voor het luchtgebonden gebruik is. Daarin staat dat de Regeling beperkingen bevat over formaties, aanvliegen, uitvliegen, instellen circuitpatronen en vliegsnelheid en dat de Regeling bepaalt dat de geluidsbelasting vanwege het luchtverkeer op zes vastgestelde referentiepunten niet hoger mag zijn dan 50 dB(A)Lden. De minister is op basis van die informatie bij de verlening van de natuurvergunning ervan uitgegaan dat de aanvliegroutes niet geregeld en dus niet beperkt waren op de referentiedatum en dat de referentiesituatie voor het luchtgebonden gebruik volgt uit de Regeling, omdat dat de meest beperkende toestemming sinds de referentiedatum is. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister, in het licht van wat de Waddenvereniging en Natuurmonumenten op dit punt aanvoerden, toereikend heeft gemotiveerd dat de aanvliegroutes op de referentiedatum niet werden beperkt door de Hinderwetvergunning. De aanvliegroutes zijn na de referentiedatum wel beperkt door de Regeling.

13.4. Omdat de rechtbank van oordeel was dat de minister de referentiesituatie ontoereikend heeft gemotiveerd, is de rechtbank niet toegekomen aan de beoordeling van de beroepsgronden van de Waddenvereniging en Natuurmonumenten over de beoordeling van de gevolgen van verstoring door geluid. De Afdeling bespreekt vanaf overweging 18.1 het betoog van de Waddenvereniging en Natuurmonumenten dat voor het bepalen van de referentiesituatie voor geluid niet alleen kan worden verwezen naar de toegestane geluidsbelasting op zes referentiepunten die zijn vastgesteld in de Regeling. Daar gaat de Afdeling in op de beroepsgronden van de Waddenvereniging en Natuurmonumenten waarover de rechtbank geen oordeel heeft gegeven.

13.5. Het betoog van de staatssecretarissen slaagt. Het betoog van de Waddenvereniging en Natuurmonumenten slaagt niet.

d. Stond de Hinderwetvergunning een onbeperkt gebruik toe?

r.o. 6.17 van de aangevallen uitspraak

14. De staatssecretarissen van Defensie en LVVN betogen dat de rechtbank ten onrechte overweegt dat de minister niet zonder nadere motivering kon concluderen dat de Hinderwetvergunning een onbeperkt gebruik van de Vliehors Range toestond. In de Hinderwetvergunning is geen beperking gesteld aan het aantal vliegtuigbewegingen of het aantal oefeningen. Ook uit de beschikbare tekeningen en stukken bij de aanvraag van de Hinderwetvergunning blijkt volgens de staatssecretarissen niet dat het gebruik is beperkt. Er is volgens de staatssecretaris van Defensie geen enkele indicatie dat het bevoegd gezag in 1960 - tijdens de Koude Oorlog - het gebruik van de Vliehors Range heeft willen beperken.

14.1. De Hinderwetvergunning is verleend ‘voor de oprichting, het inwerking brengen en in werking houden van een schietterrein […], één en ander overeenkomstig de bij de aanvraag overgelegde tekeningen en bescheiden’. Volgens de rechtbank kan, door het ontbreken van de aan de aanvraag voor de Hindervergunning ten grondslag liggende stukken, niet worden vastgesteld in welke mate het gebruik is aangevraagd. Uit de stukken die de rechtbank bij het college van burgemeester en wethouders van Vlieland heeft opgevraagd en de stukken die de staatssecretaris van Defensie bij het Nationaal Archief heeft opgevraagd, is niet meer informatie beschikbaar gekomen dan in het dossier aanwezig is. De aanvraag is in de archieven niet meer te vinden, maar de informatie die er wel is duidt er naar het oordeel van de Afdeling niet op dat een beperkter gebruik is aangevraagd dan is vergund. Ook kan uit de Hinderwetvergunning niet worden afgeleid dat het college van burgemeester en wethouders van Vlieland heeft beoogd het gebruik van de Vliehors Range verder of anders te beperken dan het gebruik voor het houden van schietoefeningen uit vliegtuigen en het houden van oefeningen in het werpen van bommen uit vliegtuigen. Dat uit de overwegingen in de Hinderwetvergunning niet blijkt dat daarmee een onbeperkt gebruik is toegestaan, is, anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, niet relevant voor het bepalen van wat op grond van de Hinderwetvergunning was toegestaan.

De Afdeling is, gelet op wat hiervoor staat, van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister niet toereikend heeft gemotiveerd dat op de referentiedatum op basis van de Hinderwetvergunning een onbeperkt gebruik van de Vliehors Range was toegestaan.

Het betoog slaagt.

e. Had de minister rekening moeten houden met artikel 27 Hinderwet Pro?

r.o. 6.19 van de aangevallen uitspraak

15. De staatssecretarissen van Defensie en LVVN betogen dat de rechtbank ten onrechte overweegt dat de minister bij het bepalen van de omvang van de referentiesituatie had moeten onderzoeken of een deel van de Hinderwetvergunning van rechtswege is vervallen. De staatssecretaris van Defensie stelt dat de rechtbank buiten de omvang van het geding is getreden, omdat de Waddenvereniging en Natuurmonumenten op dit punt niets hebben aangevoerd. De staatssecretarissen wijzen erop dat de minister dit niet ambtshalve hoeft te beoordelen en dat appellanten geen begin van bewijs van het mogelijk vervallen van de Hinderwetvergunning hebben geleverd. Verder stellen de staatssecretarissen dat de Vliehors Range is gerealiseerd en nooit buiten werking is gesteld. De omstandigheden waaronder de Hinderwetvergunning op basis van artikel 27 van Pro de Hinderwet - gedeeltelijk - kon vervallen, hebben zich dus niet voorgedaan.

15.1. Artikel 27, tweede lid, van de Hinderwet luidde ten tijde van de verlening van de Hinderwetvergunning als volgt:

2. Wanneer een gedeelte van de inrichting is verwoest dan wel gedurende drie achtereenvolgende jaren buiten werking is geweest, vervalt de vergunning voor dat gedeelte.

15.2. Uit de uitspraak van de Afdeling van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1587, volgt dat de minister bij het verlenen van de natuurvergunning niet ambtshalve onderzoek hoeft te verrichten naar de vraag of een Hinderwetvergunning eventueel gedeeltelijk is vervallen op grond van artikel 27 van Pro de Hinderwet, in een geval waarin geen tekenen aanwezig zijn dat de inrichting gedurende tenminste drie achtereenvolgende jaren buiten werking is geweest. Het ligt primair op de weg van degene die stelt dat de Hinderwetvergunning is vervallen, om feiten en omstandigheden aan te voeren welke een begin van bewijs opleveren voor de juistheid van die stelling. De Waddenvereniging en Natuurmonumenten hebben geen beroep gedaan op artikel 27 van Pro de Hinderwet. Het betoog van de staatssecretarissen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister ambtshalve had moeten onderzoeken of een deel van de Hinderwetvergunning van rechtswege is vervallen, slaagt.

f. Kon voor het bepalen van de referentiesituatie worden uitgegaan van een zogenoemde ‘maximale dag’?

16. De Waddenvereniging en Natuurmonumenten betogen dat voor het bepalen van de omvang van de referentiesituatie voor geluid en stikstof niet uitgegaan mocht worden van een zogenoemde ‘maximale dag’. Bij de ‘maximale dag’ wordt uitgegaan van 8.500 sorties voor vliegtuigen en 500 sorties voor helikopters per jaar. Dat aantal is in de periode 2008-2017 nooit gerealiseerd en de Vliehors Range is volgens de Waddenvereniging en Natuurmonumenten nooit voor die hoeveelheden structureel in gebruik geweest. Onder verwijzing naar de 18 december-uitspraak stellen zij dat de referentiesituatie niet kon worden gebaseerd op een maximaal ingevulde ‘maximale dag’, omdat de Vliehors Range op het moment van het intern salderen niet in die mate structureel in gebruik was.

16.1. Omdat de rechtbank van oordeel was dat de minister de referentiesituatie ontoereikend heeft gemotiveerd, is de rechtbank niet toegekomen aan de beroepsgronden van de Waddenvereniging en Natuurmonumenten over het bepalen van de omvang van de referentiesituatie voor stikstof en geluid, op basis van een zogenoemde maximale dag. De Afdeling bespreekt dit betoog vanaf overweging 18.117.1. Daar gaat de Afdeling in op de beroepsgronden van de Waddenvereniging en Natuurmonumenten waarover de rechtbank geen oordeel heeft gegeven.

Conclusie (incidenteel) hoger beroepen

17. Het incidenteel hoger beroep van de Waddenvereniging en Natuurmonumenten is gegrond. Omdat het incidenteel hoger beroep niet gericht is tegen de beslissing van de rechtbank om de vergunning te vernietigen, heeft de gegrondverklaring van het incidenteel hoger beroep geen gevolgen voor die beslissing.

De hoger beroepen van de staatssecretarissen van Defensie en LVVN zijn gegrond. Gelet op wat hiervoor is overwogen over het incidenteel hoger beroep van de Waddenvereniging en Natuurmonumenten, leiden de gegronde hoger beroepen niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft namelijk, hoewel op onjuiste gronden, het beroep van de Waddenvereniging en Natuurmonumenten terecht gegrond verklaard en het besluit van 22 februari 2021 vernietigd. De aangevallen uitspraak wordt daarom bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust. De staatssecretaris van LVVN moet een nieuw besluit op de aanvraag nemen.

17.1. De Afdeling zal hierna, voor zover relevant voor het alsnog te nemen besluit, ingaan op de beroepsgronden van de Waddenvereniging en Natuurmonumenten waarover de rechtbank geen oordeel heeft gegeven.

Het beroep van de Waddenvereniging en Natuurmonumenten

18. In de zittingsaantekeningen van de rechtbank staat dat de Waddenvereniging en Natuurmonumenten op de zitting de beroepsgrond dat in de stikstofberekeningen ten onrechte de emissies van vliegverkeer boven 1.000 meter niet is meegenomen, hebben ingetrokken.

18.1. De Waddenvereniging en Natuurmonumenten hebben in beroep - samengevat weergegeven - de volgende gronden naar voren gebracht:

1. De stikstofberekening en de berekening van de geluidcontouren die in de Ecologische Effectanalyse zijn opgenomen, zijn niet controleerbaar. De invoergegevens zijn ten onrechte niet bij de aanvraag gevoegd.

2. De referentiesituatie voor stikstof door het luchtgebonden gebruik kan niet worden gebaseerd op het scenario van een zogenoemde ‘maximale dag’.

3. Onduidelijk is of in de stikstofberekening voor de beoogde situatie rekening is gehouden met de F-35 en de omkering van de vliegroute.

4. De gevolgen van verstoring door geluidhinder zijn in de Ecologische Effectanalyse ontoereikend beoordeeld. Ten onrechte is ervan uitgegaan dat verstoring alleen plaatsvindt bij vlieghoogtes tot 915 meter. Verder zijn de gevolgen van verstoring door piekgeluiden en laagfrequent geluid niet onderzocht en is niet onderkend dat de Regeling niet het exclusieve kader is, voor de beoordeling van geluid door de activiteiten op de Vliehors Range. Ter onderbouwing van deze gronden is de "Second opinion van de passende beoordeling ‘ecologische effectanalyse Vliehors’" van juni 2022, opgesteld door dr. M. Engelmoer (hierna: Second opinion), overgelegd.

5. Er is meer vergund dan is aangevraagd. Dat blijkt onder meer uit voorschrift 11 van de natuurvergunning. De monitoringsverplichting die opgenomen is in voorschrift 12 van de natuurvergunning is onnavolgbaar en onuitvoerbaar.

De beroepsgronden in het licht van het alsnog te nemen besluit

19. Uit het oogpunt van finale geschilbeslechting zal de Afdeling de beroepsgronden bespreken voor zover dat mogelijk is en relevant is voor het alsnog te nemen te besluit. Daarbij is het volgende van belang.

Op de zitting hebben de staatssecretarissen meegedeeld dat als de uitkomst van de behandeling van het hoger beroep is dat een nieuw besluit op de aanvraag moet worden genomen, het alsnog te nemen besluit niet meer zal worden gebaseerd op intern salderen. Aan het besluit zal een ecologische passende beoordeling van de relevante gevolgen van het gehele project na wijziging ten grondslag worden gelegd. De staatssecretarissen wijzen daarvoor naar de ‘Passende beoordeling - Stikstofdepositie gebruik Schietrange De Vliehors’ van 15 oktober 2025 (hierna: PB2025) en de notitie ‘Effecten verstoring op vogels Vliehors’, van SOVON van 16 oktober 2025 (hierna: SOVON-notitie), die de door de staatssecretaris van Defensie zijn overgelegd.

19.1. In de PB2025 is beoordeeld of de stikstofdepositie door het beoogde project (lucht- en grondgebonden gebruik) op zich zelf - dus zonder vergelijking met de referentiesituatie - de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden zal aantasten. Aan de PB2025 ligt een nieuwe stikstofberekening ten grondslag die gemaakt is met AERIUS Calculator 2025. Uit die berekening volgt dat de lucht- en grondgebonden activiteiten stikstofdepositie veroorzaken op voor stikstofgevoelige natuurwaarden in zes Natura 2000-gebieden. De hoogst berekende stikstofdepositie bedraagt 0,09 mol/ha/jr. In de PB2025 is vervolgens een ecologische beoordeling uitgevoerd van het effect van de bijdrage van de stikstofdepositie op de habitattypen in de zes Natura 2000-gebieden. De uitkomst daarvan is dat de depositiebijdragen niet zullen leiden tot een negatief effect op de kwaliteit van de habitattypen en niet meetbaar kunnen bijdragen aan bodemverzuring, extra aanwas van biomassa of accumulatie van stikstof in de bodem.

19.2. In de SOVON-notitie is bezien of de beoordeling van de verstoringseffecten door geluid vanwege het lucht- en grondgebonden gebruik van de Vliehors Range die in de Ecologische Effectanalyse is opgenomen, nog actueel is en nog kan worden onderschreven.

In de Ecologische Effectanalyse is onderzocht of het beoogde gebruik ten opzichte van het gemiddelde gebruik van de Vliehors Range in de periode 2013-2017, meer of andere verstoringseffecten veroorzaakt. Daarvoor zijn de 45- en 50 dB(A) contour van het beoogde gebruik, het gemiddelde gerealiseerde gebruik in 2013-2017 en het gebruik in 1994 met elkaar vergeleken. De gevolgen van het gebruik zijn onderzocht door een vergelijking van de trendontwikkeling van de relevante vogelpopulaties binnen het effectgebied met de ontwikkeling op andere, vergelijkbare (potentieel) geschikte leefgebieden en met het militair gebruik binnen het effectgebied gedurende de trendperiode. In de Ecologische Effectanalyse staat dat uit die vergelijking blijkt dat er geen directe correlatie waarneembaar is tussen de intensiteit van het gebruik en de omvang van populaties (populaties nemen niet toe bij afnemend gebruik). Daaruit wordt afgeleid dat het gebruik van de Vliehors Range geen bepalende drukfactor is die een herstel van de aanwezigheid en omvang van populaties in de weg staat. Hoewel in sommige gevallen individuen van soorten wel hinder kunnen ondervinden, zijn effecten op populatieniveau van soorten en daarmee op het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden in alle gevallen met zekerheid uitgesloten. De draagkracht van de gebieden voor de relevante soorten wordt daarmee niet aangetast.

In de SOVON-notitie staat dat de uitgevoerde effectanalyse duidelijk, navolgbaar en logisch is. Andere, deels recente onderzoeken naar de gevolgen van militair gebruik en vogels hebben vergelijkbare conclusies als de Ecologische Effectanalyse, namelijk dat wel sprake is van enige mate van verstoring, maar dat deze over het algemeen relatief beperkt is van omvang, duur en intensiteit en dat bij vogels snel gewenning optreedt wanneer de verstoring vaste patronen volgt. Meetbare effecten op de relevante vogelpopulaties zijn niet vastgesteld.

19.3. De Waddenvereniging en Natuurmonumenten hebben bij brief van 6 november 2025 een eerste reactie gegeven op de PB2025 en de SOVON-notitie. Onder verwijzing naar de notitie ‘Stikstofberekeningen De Vliehors, Enige constateringen’, van 6 november 2025, opgesteld door Geetacs, betogen zij dat de stikstofberekening niet controleerbaar en navolgbaar is en in ieder geval drie merkwaardigheden bevat. Ook schiet de beoordeling van de gevolgen van stikstofdepositie volgens hen tekort, onder meer omdat die ten onrechte gebaseerd is op generieke aannames in plaats van een ecologische beoordeling per habitattype. Op basis van de notitie ‘Reactie op SOVON-notitie S2025.157 Effecten verstoring op vogels Vliehors’, van 6 november 2025, opgesteld door dr. M. Engelmoer, stellen de Waddenvereniging en Natuurmonumenten dat aan de SOVON-notitie dezelfde bezwaren kleven als aan de Ecologische Effectanalyse. Voor hun reactie op de Ecologische Effectanalyse verwijzen zij naar de in beroep overgelegde Second opinion.

19.4. Het voorgaande betekent dat de Afdeling de in 18.1 onder 2 genoemde beroepsgronden die gaan over de berekening van de omvang van de referentiesituatie voor stikstofdepositie van het luchtgebonden gebruik, niet zal bespreken, omdat die niet relevant zijn voor het alsnog te nemen besluit. Dat geldt ook voor de in 18.1 onder 4 genoemde beroepsgronden die gaan over de beoordeling van de gevolgen van het aangevraagde gebruik. In de natuurvergunning was die beoordeling namelijk gebaseerd op een vergelijking van de gevolgen in de referentiesituatie en de beoogde situatie.

19.5. De Afdeling bespreekt de beroepsgronden over de gevolgen van de aangevraagde situatie ook niet in het licht van de PB2025, de SOVON-notitie en de Ecologische Effectanalyse. Dat geldt ook voor de beroepsgronden die de Waddenvereniging en Natuurmonumenten in hun reactie van 6 november 2025 op de PB2025 en de SOVON-notitie naar voren hebben gebracht.

De reden daarvoor is ten eerste dat de beoordeling of op grond van de PB2025, de Ecologische Effectanalyse en de SOVON-notitie de zekerheid wordt verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden door het gehele project na wijziging niet zullen worden aangetast een ecologische beoordeling is, die door de staatssecretaris van LVVN moet worden verricht. Ten tweede ontbreekt een schriftelijke reactie van de staatssecretarissen van LVVN en Defensie op de beroepsgronden over en de reacties van Geetacs en dr. M. Engelmoer op de PB2025 en de SOVON-notitie. Ook heeft de staatssecretaris van LVVN nog niet gereageerd op de Second opinion van dr. M. Engelmoer uit 2022, die een reactie is op de Ecologische Effectanalyse. Zonder die reacties, en een eventueel weerwoord daarop van de Waddenvereniging en Natuurmonumenten, kan de Afdeling de beroepsgronden, waarin technische en ecologische kwesties aan de orde worden gesteld, niet beoordelen. Ten derde hebben de Waddenvereniging en Natuurmonumenten aangegeven dat zij onvoldoende tijd hebben gehad om te reageren op de nieuwe stukken.

19.6. De Afdeling bespreekt hierna wel de in 18.1 onder 1 en 3 genoemde beroepsgronden over de controleerbaarheid van de invoergegevens van de stikstofberekening en de berekening van de geluidcontouren in de Ecologische Effectanalyse. Ook gaat zij in op de onder 5 genoemde beroepsgrond dat meer vergund is dan is aangevraagd.

De controleerbaarheid van de invoergegevens van de stikstofberekening en berekening van de geluidcontouren

20. De Waddenvereniging en Natuurmonumenten betogen dat de minister ten onrechte heeft aanvaard dat de invoergegevens van de stikstofberekening en de berekeningen van de geluidcontouren in de Ecologische Effectanalyse, niet zijn overgelegd bij de aanvraag. Daardoor zijn de stikstofberekening en de geluidberekeningen niet inzichtelijk en controleerbaar. Volgens de Waddenvereniging en Natuurmonumenten is er geen wettelijke rechtvaardiging voor de geheimhouding van de gegevens. De geheimhouding kan niet worden gebaseerd op artikel 34 van Pro het Besluit militaire luchthavens (hierna: Bml), omdat de Vliehors Range geen militaire luchthaven is. Bovendien worden ook meer gegevens geheimgehouden dan artikel 34 van Pro het Bml toestaat. Ook als artikel 34 van Pro het Bml wel van toepassing is, dan biedt dat volgens de Waddenvereniging en Natuurmonumenten nog geen basis voor geheimhouding van gegevens tegenover het bevoegd gezag. Omdat de minister niet over alle relevante informatie beschikte is het besluit genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb.

20.1. Verder betogen de Waddenvereniging en Natuurmonumenten dat het NLR-rapport dat de bron is van de figuren 3.3a, 3.3b, 3.4 en 3.5 uit de Ecologische Effectanalyse, niet ter inzage is gelegd. Op die figuren zijn onder meer de 45 en 50 dB(A) contouren van de geluidsbelasting in de aangevraagde situatie weergegeven. Op de zitting hebben zij verduidelijkt dat het hen in de kern bij deze beroepsgrond gaat om de oncontroleerbaarheid van de berekening van de geluidscontour, omdat de invoergegevens niet openbaar zijn.

20.2. Bij de aanvraag voor de natuurvergunning is het rapport ‘Stikstofdepositie Vliehors Range’ NLR CR 2020 310 Hzv 1, van februari 2021, gevoegd. In dat rapport is de stikstofemissie en -depositie van het lucht- en grondgebonden gebruik in de referentiesituatie en de aangevraagde situatie berekend.

In het rapport staat dat voor de aangevraagde situatie is gerekend met 1.190 sorties van jachtvliegtuigen (595 uur), 175 sorties van helikopters (200 uur) en 10 sorties van transportvliegtuigen. De jachtvliegtuig sorties betreffen ook sorties van de F-35. Verdere detaillering van het vliegverkeer is niet mogelijk vanwege de vertrouwelijkheid van de gegevens.

In Appendix B bij het rapport is nader toegelicht dat de emissie door het luchtgebonden gebruik is berekend op basis van invoergegevens over het vliegtuigtype, aantal motoren en motortype, de vliegroutes, de prestatieprofielen, de brandstofstroom en emissiekarakteristieken van de motoren. De vliegroutes die bij de emissieberekeningen zijn gebruikt, zijn dezelfde als waarmee ook de geluidbelasting is berekend. Het betreffen gemodelleerde routes aan de hand van de voor de luchthaven voorgeschreven aankomst- en vertrekroutes en circuits. De prestatieprofielen beschrijven de stuwkracht, de hoogte en de snelheid van het vliegtuig als functie van de afgelegde weg. De prestatieprofielen zijn dezelfde als die voor geluidberekeningen worden gebruikt. De prestatieprofielen zijn niet beschreven, omdat die van militair verkeer niet openbaar zijn. Ook de brandstofstroom en emissiekentallen van luchtverontreinigende stoffen zijn voor de beoogde situatie niet gepresenteerd, omdat de vliegtuigtypen en/of brandstofstroom en emissiekentallen niet openbaar zijn.

De stikstofberekening voor de aangevraagde situatie die ten grondslag ligt aan de PB2025, is voor het luchtgebonden gebruik op dezelfde uitgangspunten gebaseerd.

20.3. De geluidcontouren die op de figuren in paragraaf 3.5 van de Ecologische Effectanalyse zijn weergegeven, zijn in 2018 door het NLR berekend. In paragraaf 3.5 van de Ecologische Effectanalyse zijn enkele uitgangspunten vermeld waarop de geluidberekeningen zijn gebaseerd en hoe de daaruit afgeleide geluidcontouren tot stand zijn gekomen. Vermeld is met welk aantal vlieguren is gerekend en dat de berekeningen zowel zijn uitgevoerd voor de bestaande vliegroutes als de beoogde vliegroutes. Op de zitting heeft de staatssecretaris van Defensie toegelicht dat andere of meer gedetailleerde informatie over de invoergegevens niet kan worden gedeeld, omdat die informatie niet openbaar is.

20.4. In de natuurvergunning staat onder het kopje "Gerubriceerde gegevens", het volgende: "Bij uw aanvraag geeft u aan dat een deel van de gebruikte gegevens gerubriceerd is. Dat betekent dat voor de aanvraag informatie is gebruikt die als staatsgeheim of van vitaal belang is verklaard. Die gegevens heeft u ook niet bij de aanvraag opgenomen. Het betreft de volgende gegevens: het aantal vliegbewegingen per vliegtuigtype; emissiegegevens in de beoogde situatie; resultaten die (in)direct terug te rekenen zijn tot niet-openbare data en prestatieprofielen van vliegend materieel.

Voor het berekenen van de emissies van luchtgebonden activiteiten heeft u een verkeersscenario opgesteld. Een verkeersscenario beschrijft onder andere het aantal vliegtuigbewegingen, de vliegprocedure, de gebruikte start- en landingsbaan, de gebruikte vliegroute en welke vliegtuigtypes aan de orde zijn. U geeft in de aanvraag aan dat deze gegevens niet altijd openbaar zijn en verwijst naar artikel 34 van Pro het Besluit militaire luchthavens, waarin de openbaarheid van gegevens zijn opgenomen. Ik deel uw conclusie dat bij het opstellen van verkeersscenario's militaire gegevens in het geding zijn".

20.5. Artikel 10.19 van de Wet luchtvaart, dat is opgenomen in titel 10.3 van die wet, luidt:

"De bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gegevens met betrekking tot de geluidsbelasting, het externe-veiligheidsrisico en de lokale luchtverontreiniging zijn niet openbaar".

Artikel 2 van Pro het Besluit militaire luchthavens luidt:

"1. Titel 10.3 van de wet is van toepassing op de volgende militaire luchthavens:

a. Deelen, Eindhoven, Gilze-Rijen, De Kooy, Leeuwarden, De Peel, Volkel en Woensdrecht;

b. andere, bij ministeriële regeling aangewezen, luchthavens dan in onderdeel a bedoeld, waarvan meer dan 12 maal per jaar gebruik wordt gemaakt.

2. Voor de in het eerste lid, onderdeel a, genoemde luchthavens is vaststelling van een luchthavenbesluit vereist".

Artikel 34 van Pro het Besluit militaire luchthavens luidt:

"Met betrekking tot de geluidsbelasting door militaire luchtvaartuigen zijn de prestatiegegevens met bijbehorend geselecteerd motorvermogen van die luchtvaartuigen niet openbaar".

Artikel 1 van Pro de Regeling houdende aanwijzing militaire luchthavens luidt:

"Titel 10.3 van de Wet luchtvaart is van toepassing op de volgende militaire luchthavens:

- […]

- Vliehors;"

20.6. De Afdeling is van oordeel dat uit de hiervoor aangehaalde bepalingen uit de Wet luchtvaart, het Bml en de Regeling houdende aanwijzing militaire luchthavens volgt dat artikel 34 van Pro het Bml van toepassing is op de Vliehors Range. In deze procedure betekent dat dat de invoergegevens voor de stikstofberekening en berekening van de geluidcontouren die onder het bereik van artikel 34 van Pro het Bml vallen, niet openbaar zijn. Het gaat dan om de prestatiegegevens met bijbehorend geselecteerd motorvermogen van militaire luchtvaartuigen. Daaronder worden ook de gegevens begrepen die met behulp van openbare gegevens tot de prestatiegegevens zijn te herleiden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:944). Gelet hierop slaagt het betoog van de Waddenvereniging en Natuurmonumenten dat er geen rechtvaardiging of basis is voor het geheimhouden van bepaalde invoergegevens van de stikstofberekening en de berekening van de geluidcontouren, niet.

In de hierboven genoemde Appendix B bij het stikstofrapport is uiteengezet op basis van welke gegevens de emissie van het vliegverkeer is berekend. Daarbij is aangegeven voor welke gegevens geldt dat een verdere detaillering niet mogelijk is, omdat die gegevens niet openbaar zijn. De Afdeling ziet in het niet nader onderbouwde standpunt van de Waddenvereniging en Natuurmonumenten, inhoudende dat er ook gegevens geheimgehouden zijn die niet onder het bereik van artikel 34 van Pro het Bml vallen, geen aanknopingspunt dat dit zo is.

Verder heeft de staatssecretaris van LVVN toegelicht dat het feit dat de gegevens niet bij de aanvraag zijn overgelegd, niet betekent dat het bevoegd gezag in het geheel geen toegang heeft tot de geclassificeerde gegevens. Een daarvoor gescreende medewerker van het ministerie van LVVN mag de berekeningen op de locatie van het NLR inzien en controleren of die navolgbaar zijn. Zo’n - in de woorden van de staatssecretaris van LVVN - plausibiliteitstoets heeft in dit geval ook plaatsgevonden. Er is dus anders dan de Waddenvereniging en Natuurmonumenten stellen, geen sprake van het geheimhouden van de gegevens voor het bevoegd gezag. De Afdeling ziet in wat de Waddenvereniging en Natuurmonumenten over de controleerbaarheid van de gegevens naar voren brengen, geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen.

20.7. Uit een e-mailwisseling tussen de staatssecretaris van Defensie en de Waddenvereniging en Natuurmonumenten, die in het dossier is opgenomen, kan worden afgeleid dat de staatssecretaris bij het NLR navraag heeft gedaan over de herkomst van de geluidberekeningen. De uitkomst daarvan was dat het NLR de figuren heeft aangeleverd voor de Ecologische Effectanalyse. Het NLR heeft daarvoor geen rapport gemaakt. Omdat er geen rapport is, slaagt de beroepsgrond dat het ‘NLR-rapport uit 2018’ niet ter inzage is gelegd, niet.

Wordt er meer vergund dan is aangevraagd?

21. De Waddenvereniging en Natuurmonumenten betogen dat de minister meer heeft vergund dan passend is beoordeeld. Ten eerste wijzen zij erop dat in de voorschriften van de natuurvergunning niet is bepaald dat er ’s nachts en in het weekend (vanaf 16:00 uur vrijdagmiddag) geen oefeningen mogen plaatsvinden. Die beperking gold in de referentiesituatie en is betrokken bij de beoordeling van de gevolgen van de aangevraagde situatie. Die beperking moet daarom ook geborgd zijn in de voorschriften.

Ten tweede stellen zij dat voorschrift 11 van de vergunning ertoe strekt dat het aantal sorties dat hoort bij een maximale dag, is vergund (8.500 sorties voor jachtvliegtuigen en 500 voor helikopters). Dat is veel meer dan het aantal sorties dat is aangevraagd.

Ten derde stellen zij dat voorschrift 12 waarin een monitoringsverplichting is opgenomen, onnavolgbaar en niet uitvoerbaar is.

21.1. De natuurvergunning is verleend voor de exploitatie van de Vliehors Range voor het luchtgebonden en grondgebonden gebruik. In de natuurvergunning is het aantal sorties voor jachtvliegtuigen (1.190), helikopters (175) en transportvliegtuigen (10) bepaald. Verder is bepaald dat het schieten met boordwapens en het afwerpen van maximaal 70 live weapons per jaar is toegestaan.

Voorschrift 11 luidt: "het aantal sorties mag niet meer bedragen dan het aantal dat voor de geluidbelasting past binnen de grenswaarde van 50 dB(A) van de Regeling beperking geluidhinder boven schietrange Vliehors (2008)."

Voorschrift 12 luidt: "De vergunninghouder legt jaarlijks […] een monitoringsrapportage ter goedkeuring aan het bevoegd gezag voor. In deze Monitoringsrapportage wordt vastgelegd of de geluidsbelasting binnen de grenswaarde van 50 dB(A) is gebleven. De monitoring heeft als doel om vast te stellen of er een overschrijding van de geluidsbelasting heeft plaatsgevonden en zo ja, in welke mate er negatieve effecten op vogels, zeezoogdieren en vissen optreden".

21.2. In de aanvulling op de aanvraag heeft de staatssecretaris van Defensie verzocht om de toegestane gebruiksruimte in de referentiesituatie te hanteren als toegestane gebruiksruimte voor het beoogde gebruik. Hiermee blijven fluctuaties in de bedrijfsvoering mogelijk. Omdat de soort oefeningen wordt afgestemd op wat op enig moment uit tactisch en strategisch oogpunt nodig is, is het voor Defensie van groot belang dat het aantal sorties dat op grond van de natuurvergunning is toegestaan flexibel kan worden ingevuld, dus kan worden gebruikt voor de oefeningen waaraan op enig moment behoefte is.

De Afdeling begrijpt het belang van Defensie bij een natuurvergunning die binnen de beperkingen over het aantal sorties en aantal af te werpen live weapons kan worden gebruikt voor oefeningen met verschillende vliegtuigtypes waaraan op enig moment behoefte is. Artikel 2.7 van de Wnb staat daar ook niet aan in de weg, mits de gevolgen van de vergunde activiteit passend zijn beoordeeld. Daarbij kan behulpzaam zijn de gebruiksruimte die de vergunning biedt te begrenzen, bijvoorbeeld door in de vergunning voorschriften op te nemen over de toegestane geluidsbelasting en de maximaal toegestane stikstofemissie per jaar. Voor geluid is dat gedaan in voorschrift 11 van de natuurvergunning. De Afdeling leest dat voorschrift zo, dat de geluidgrenswaarden die in de Regeling voor zes referentiepunten zijn bepaald ook van toepassing zijn op het in de natuurvergunning toegestane gebruik. De vergunning is verleend voor 1.190 sorties voor jachtvliegtuigen, 175 sorties voor helikopters en 10 sorties voor transportvliegtuigen. De geluidbelasting door dit aantal sorties moet op grond van voorschrift 11 voldoen aan de geluidgrenswaarden die in de Regeling voor zes referentiepunten zijn bepaald. De lezing van de Waddenvereniging en Natuurmonumenten dat met voorschrift 11 een groter aantal sorties is vergund dan is aangevraagd, deelt de Afdeling niet.

Verder heeft de staatssecretaris van Defensie op de zitting toegelicht dat het opnemen van de andere beperkingen die uit de Regeling voortvloeien, bijvoorbeeld dat er ’s nachts en in het weekend (vanaf 16:00 uur vrijdagmiddag) geen vluchten mogen plaatsvinden, afbreuk doet aan een flexibele invulling van de gebruiksmogelijkheden die de natuurvergunning en de Regeling bieden. De Regeling biedt in artikel 5 namelijk Pro de mogelijkheid ontheffing te verlenen van die beperking en Defensie maakt daar ook gebruik van. De Waddenvereniging en Natuurmonumenten hebben dit op de zitting niet weersproken.

De Afdeling deelt tot slot niet de bezwaren die de Waddenvereniging en Natuurmonumenten tegen de monitoringsverplichting in voorschrift 12 naar voren brengen. De geluidbelasting van het luchtgebonden gebruik van de Vliehors Range mag op zes referentiepunten niet meer bedragen dan 50 dB(A) Lden. Het gaat hier om het gemiddelde geluidsniveau per jaar door het luchtgebonden gebruik van de Vliehors Range. De Afdeling deelt het standpunt van de staatssecretarissen dat voorschrift 12 uitvoerbaar is. De verplichting om de geluidsbelasting vanwege het luchtverkeer op de referentiepunten jaarlijks te laten berekenen vloeit ook voort uit artikel 4, tweede lid, van de Regeling. Aan die verplichting is meerdere keren uitvoering gegeven.

De betogen slagen niet.

Hoe nu verder?

22. De staatssecretaris van LVVN moet een nieuw besluit op de aanvraag nemen. Zoals onder 1 van deze uitspraak is weergegeven, is op dat besluit het recht van toepassing zoals dat onmiddellijk vóór 1 januari 2024 gold. Dat zijn in dit geval de relevante bepalingen over de verlening van een natuurvergunning uit de Wnb, het Besluit natuurbescherming en de Regeling natuurbescherming (hierna: Rnb). Daarbij geldt dat, in afwijking van het bepaalde in artikel 2.1 van de Rnb, de versie van AERIUS-Calculator moet worden gebruikt die op grond van artikel 1.4, eerste lid, van de Omgevingsregeling in samenhang gelezen met bijlage II bij de Omgevingsregeling geldt op het moment van het nemen van het nieuwe besluit (vergelijk de uitspraak van 4 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3356).

22.1. De staatssecretaris van LVVN hoeft afdeling 3.4 van de Awb bij de voorbereiding van het alsnog te nemen besluit niet opnieuw toe te passen. Maar daarbij is wel het volgende van belang. Zoals in overweging 19 is overwogen, heeft de staatssecretaris van LVVN het voornemen om het nieuwe besluit te baseren op de PB2025, de SOVON-notitie en de Ecologische Effectanalyse. Dat zijn - grotendeels - nieuwe rapporten. Uit oogpunt van een zorgvuldige voorbereiding van het besluit ligt het op de weg van de staatssecretaris van LVVN om de Waddenvereniging en Natuurmonumenten de mogelijkheid te bieden om te reageren op deze stukken. Gelet daarop en op wat op de zitting is besproken, zal de Afdeling de termijn voor het alsnog te nemen besluit bepalen op vier maanden na de datum van deze uitspraak.

Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.

Proceskosten

23. De staatssecretaris van LVVN moet de proceskosten van het hoger beroep van de Waddenvereniging en Natuurmonumenten vergoeden. De Waddenvereniging en Natuurmonumenten hebben verzocht om vergoeding van deskundigenkosten die zij gemaakt hebben voor het laten opstellen van de notities ‘Stikstofberekeningen De Vliehors, Enige constateringen’ en ‘Reactie op SOVON-notitie S2025.157 Effecten verstoring op vogels Vliehors’. De Afdeling is van oordeel dat het inroepen van de deskundigen (G. Cats van Geetacs en dr. M. Engelmoer) door de Waddenvereniging en Natuurmonumenten redelijk was en ook dat de gemaakte deskundigenkosten voor de notities zelf redelijk zijn. Dat betekent dat het totaalbedrag aan deskundigenkosten van € 3.776, voor vergoeding in aanmerking komt.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep van de staatssecretaris van Defensie en de commandant van het Air Combat Command, voor zover ingediend namens de commandant van het Air Combat Command, niet-ontvankelijk;

II. verklaart de hoger beroepen van de staatssecretaris van Defensie, de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur en de Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee en de Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten, gegrond;

III. bevestigt de aangevallen uitspraak;

IV. draagt de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur op om binnen vier maanden na de datum van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;

V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

VI. veroordeelt de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur tot vergoeding van bij de Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee en de Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 5.816,17, waarvan € 1.868 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, € 3.776, voor de kosten van deskundigen, en € 172,17 voor reiskosten, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd totaalbedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

VII. gelast dat de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur aan de staatssecretaris van Defensie het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 559 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, voorzitter, en mr. J.C.A. de Poorter en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.

w.g. Gundelach

voorzitter

w.g. Verbeek

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2026

388

Bestuursrechtelijke toetsing natuurvergunning militaire vliegactiviteiten Vliehors Range

Uitspraak