ECLI:NL:CBB:2021:432

• Datum uitspraak: 26 april 2021
• Publicatiedatum: 22 april 2021
• Zaaknummer: 19/1727
• Instantie: College van Beroep voor het bedrijfsleven
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht
• Uitkomst: Deels toewijzend
• Procedures: Proceskostenveroordeling
• Rechters: J.L.W. Aerts; A. Venekamp; P. Glazener
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Hoger beroep tegen boetes Wet toezicht trustkantoren wegens tekortkomingen in cliëntenonderzoek en sanctiescreening

Appellante, een trustkantoor, werd door De Nederlandsche Bank (DNB) beboet wegens tekortkomingen in de naleving van de Wet toezicht trustkantoren (Wtt) en de Sanctiewet (Sw). De boetes betroffen een bedrag van € 593.750,- voor overtreding van de Wtt en € 10.000,- voor overtreding van de Sw. De rechtbank Rotterdam matigde beide boetes met 10% vanwege procedurele tekortkomingen van DNB.

In hoger beroep stelde appellante dat DNB niet bevoegd was om boetes op te leggen voor overtreding van artikel 10 van de Wtt en dat het opleggen van een boete op basis van tekortkomingen in één cliëntenacceptatiedossier (CAD) onterecht was. Ook voerde zij aan dat de boete voor de Sanctiewet onterecht was omdat het niet screenen van één relatie niet betekent dat de administratie onvoldoende wordt gecontroleerd.

Het College oordeelde dat DNB bevoegd was om boetes op te leggen voor overtredingen van artikel 10 van de Wtt en dat tekortkomingen in één dossier voldoende kunnen zijn voor een boete. De boete voor overtreding van de Sanctiewet werd echter vernietigd omdat niet kon worden vastgesteld dat appellante de administratieve organisatie en interne controle onvoldoende had ingericht. De boete voor de Wtt werd bevestigd op € 534.375,-. Daarnaast werd DNB veroordeeld in de proceskosten van appellante.

Uitkomst: Boete voor overtreding Wtt bevestigd, boete voor overtreding Sanctiewet vernietigd, DNB veroordeeld in proceskosten.

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 19/1727

uitspraak van de meervoudige kamer van 26 april 2021 op het hoger beroep van:

[appellante] B.V., te [plaats] , appellante

(gemachtigde: mr. G.P. Roth),

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 oktober 2019, kenmerk ROT 19/463, in het geding tussen

appellante enDe Nederlandsche Bank N.V. (DNB)

(gemachtigde: mr. A.J. Boorsma).

Procesverloop in hoger beroep

Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 15 oktober 2019 (ECLI:NL:RBROT:2019:8566).

DNB heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.

Appellante en DNB hebben vervolgens op elkaars stukken gereageerd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 december 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, vergezeld door [naam 1] en [naam 2] . DNB heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, vergezeld door [naam 3] en [naam 4] .

Grondslag van het geschil

1.1

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

1.2

Op 1 januari 2019 is de Wet toezicht trustkantoren 2018 (Wtt 2018) in werking getreden. De voordien geldende Wet toezicht trustkantoren (Wtt) is daarbij ingetrokken. Op grond van artikel 75 van de Wtt 2018 blijven op overtredingen die hebben plaatsgevonden en zijn beëindigd voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, de hoofdstukken 7, 7a en 8 van de Wtt van toepassing zoals die luidden onmiddellijk voor het in werking treden van de Wtt 2018. De in deze uitspraak genoemde bepalingen van de Wtt en de daarop gebaseerde regelgeving betreffen de bepalingen en regelgeving zoals die luidden onmiddellijk voor het in werking treden van de Wtt 2018.

1.3

[naam 5] B.V. is enig aandeelhouder van appellante, een trustkantoor. Appellante behoort tot de [naam 6] , met [naam 7] B.V. als groepshoofd. Appellante heeft als onderdeel van deze groep met ingang van 23 december 2004 een vergunning voor het verlenen van trustdiensten als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wtt.

1.4

Appellante is sinds 20 augustus 2013 bestuurder van de doelvennootschap [doelvennootschap] ( [doelvennootschap] ) en Stichting [Stichting] (de stichting). Ook verleent appellante aan beide rechtspersonen domicilie en aanvullende diensten als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder d, van de Wtt. De doelvennootschap is opgericht met als doel het overnemen dan wel financieren van een lening die eerder door de bank [naam 8] aan de [… 1] entiteit [entiteit] S.A. ( [entiteit] ) was verstrekt. De overname van deze lening is gefinancierd door de uitgifte van $ 500 miljoen aan obligaties op de kapitaalmarkt op 11 september 2013 door de doelvennootschap. Op 11 oktober 2013 is de financiering van de lening opgehoogd met $ 350 miljoen aan obligaties. Het totaalbedrag van $ 850 miljoen is door de doelvennootschap uitgeleend aan de entiteit. Het bedrag dat met de obligaties is opgehaald was bedoeld voor het opzetten van een visserijbedrijf in [land] . Op
9 maart 2016 heeft de [… 1] overheid alle uitstaande obligaties en de lening van de doelvennootschap overgenomen.

1.5

Op 31 mei 2016 heeft de compliance officer van de [naam 6] een incidentmelding gedaan bij DNB. Het incident zag op de mogelijke betrokkenheid van de doelvennootschap bij een vermeend fraudeschandaal in [land] . Op [datum] werd hierover in de media bericht, onder meer in [… 2] en [… 3] . Strekking van deze berichtgeving was onder meer dat een groot deel van de $ 850 miljoen die door de doelvennootschap was opgehaald en uitgeleend aan de entiteit, niet is aangewend voor het financieren van boten voor de (tonijn)visserij en/of het opzetten van een ‘fishing infrastructure’, maar is doorgesluisd naar het Ministerie van Defensie in [land] en/of is verduisterd.

1.6

Naar aanleiding van de incidentmelding is DNB een onderzoek gestart. Dit onderzoek was erop gericht vast te stellen of appellante bij haar dienstverlening aan de doelvennootschap voldoet en heeft voldaan aan de eisen van de Wtt, de Regeling integere bedrijfsvoering Wet toezicht trustkantoren 2014 (Rib 2014), de Sanctiewet 1977 (Sw) en de Regeling toezicht Sanctiewet 1977 (RTSw).

1.7

Op 21 december 2017 heeft een medewerker van DNB een boeterapport opgemaakt. Volgens dat rapport is sprake van een tekortkoming in de naleving van de sanctieregelgeving en drie tekortkomingen in de naleving van de Rib 2014, namelijk:

- appellante heeft [entiteit] , de [… 1] entiteit waaraan [doelvennootschap] gelden heeft uitgeleend, in strijd met artikel 2 van de RTSw niet (tijdig) gescreend tegen de sanctielijsten;

- appellante heeft de integriteitsrisico’s die verbonden zijn aan (de dienstverlening aan) [doelvennootschap] niet afdoende onderzocht. Ook zijn de beheersmaatregelen die appellante ter mitigatie van de integriteitsrisico’s heeft genomen niet (zichtbaar) vastgelegd, wat in strijd is met artikel 23 van de Rib 2014;

- appellante heeft nagelaten het doel van de structuur waar [doelvennootschap] deel van uitmaakt afdoende te onderzoeken en dit vast te leggen in het dossier, wat in strijd is met artikel 19 van de Rib 2014;

- appellante heeft in strijd met artikel 13, tweede lid, aanhef en onder d, en artikel 23, eerste lid, van de Rib 2014 niet, althans onvoldoende voldaan aan haar doorlopende onderzoeksplicht en de resultaten van haar onderzoek niet, althans onvoldoende in het dossier vastgelegd.

1.8

Bij besluit van 31 mei 2018 (het primaire besluit) heeft DNB aan appellante:
- een bestuurlijke boete opgelegd van € 593.750,- (boete 1) wegens overtreding van artikel 10 van de Wtt, gelezen in samenhang met artikel 13, tweede lid, aanhef en onder d, artikel 16, eerste lid, artikel 19, eerste lid aanhef en onder c, en tweede lid aanhef en onder b, en artikel 23, eerste tot en met derde lid, van de Rib 2014 en
- een bestuurlijke boete opgelegd van € 10.000,- (boete 2) wegens overtreding van artikel 10b, eerste lid van de Sw, gelezen in samenhang met artikel 2 van de RTSw. Deze overtredingen hebben zich volgens DNB voorgedaan in de periode van 1 januari 2015, althans 23 april 2015 tot maart 2016 (boete 1) en van 30 augustus 2013 tot en met 29 juni 2016 (boete 2). DNB heeft uiteengezet dat de overtredingen van de bij of krachtens de Wtt gestelde regels ernstig zijn, mede omdat appellante als gevolg van haar handelen of nalaten het risico heeft gelopen te worden misbruikt voor het verlenen van diensten aan partijen die transacties verrichten met of voor partijen waarmee geen transacties mogen worden verricht. Daarnaast heeft zich een reputatierisico voor de trustsector gemanifesteerd vanwege onder meer de media-aandacht en de Kamervragen die dit dossier heeft gegenereerd. Ook de overtreding van de Sw heeft DNB als ernstig beschouwd, omdat appellante met haar handelwijze de doelstellingen van de Sw in gevaar heeft gebracht, die erin bestaan de internationale vrede, veiligheid of de bevordering van de internationale rechtsorde te handhaven of te herstellen dan wel terrorisme te bestrijden.

1.9

Bij besluit van 20 december 2018 (het bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft DNB het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.

Uitspraak van de rechtbank

2.1

De rechtbank heeft het beroep van appellante gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd wat betreft de hoogte van de opgelegde boetes, omdat DNB pas enige dagen voor de zitting nadere stukken had overgelegd waarvan zij eerder ontkende dat die bestonden. In verband daarmee achtte de rechtbank een verlaging van de beide boetebedragen met 10% passend en geboden. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaak voorzien en de boetebedragen vastgesteld op € 534.375,- (boete 1) en € 9.000,- (boete 2). Voor zover hier van belang heeft de rechtbank
– samengevat weergegeven – het volgende overwogen.

2.2

De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat boete 1 geen wettelijke grondslag heeft, omdat uit artikel 21 van de Wtt volgt dat de wetgever voor ogen heeft gestaan dat overtreding van de in artikel 10, eerste lid, van de Wtt bedoelde regels kan worden beboet door de toezichthouder. Evenmin is er volgens haar grond voor het oordeel dat boete 2 een wettelijke grondslag ontbeert. Ook is er volgens de rechtbank geen sprake van strijd met het lex certa-beginsel. Dit beginsel staat niet in de weg aan gelede normstelling en het gebruik van open normen, mits die normen voldoende duidelijk zijn. Aan dit vereiste is wat betreft beide boetes voldaan. Uit de toepasselijke voorschriften van de Rib 2014 volgt duidelijk waaruit een cliëntenonderzoek dient te bestaan en waaruit een voortdurende controle dient te bestaan. In het tweede lid van artikel 2 van de RTSw is voldoende duidelijk nader geconcretiseerd waartoe de borging van de administratieve organisatie en de interne controle (ten minste) dienen te strekken.

2.3

De rechtbank heeft geoordeeld dat het nemo tenetur-beginsel niet is geschonden, zodat er geen aanleiding is voor bewijsuitsluiting of een andere compenserende maatregel. Zij volgt appellante niet in haar betoog dat het onderzoek van DNB het gevolg was van de incidentmelding en dat om die reden zowel de bij de incidentmelding verstrekte gegevens als de resultaten van het onderzoek niet voor het bewijs van de overtreding mochten worden gebruikt. Hiertoe heeft zij overwogen dat vanwege de media-aandacht voor de zaak, die aanleiding gaf tot Kamervragen waarover de minister van Financiën contact heeft gezocht met DNB, redelijkerwijs valt aan te nemen dat DNB ook zonder incidentmelding aanleiding had gezien voor nader onderzoek. Bovendien steunt de bewijsvoering niet op de incidentmelding, maar in de eerste plaats op documenten en ander schriftelijk materiaal. Dit schriftelijke materiaal bestond los van de wil van appellante en mocht DNB – desnoods onder dwang – verkrijgen op basis van haar wettelijke toezichtsbevoegdheden. Daar komt bij dat de bewijsvoering met betrekking tot het niet naleven van voorschriften uit de Rib 2014 in essentie bestaat uit de omstandigheid dat appellante onvoldoende of niet tijdig onderzoek heeft gedaan en dat de bewijsvoering inzake het niet naleven van de sanctiewetgeving bestaat uit het te laat invoeren van de entiteit in de Search Engine Optimization (SEO). Gelet op de toepasselijke normen, die voor het trustkantoor vastleggings- en onderzoeksplichten behelzen, ligt het op de weg van appellante om desgevraagd aannemelijk te maken dat zij aan die verplichtingen heeft voldaan. Indien zij dat niet kan, dan kan DNB daaraan het bewijsvermoeden ontlenen dat sprake is van een overtreding. Voor zover DNB verklaringen van de zijde van appellante – zoals die in het verslag van het gesprek van 23 augustus 2016 zijn te vinden – heeft meegewogen bij de beslissing tot boeteoplegging, acht de rechtbank dat niet ontoelaatbaar, omdat dat gesprek er mede op was gericht te inventariseren of er nog stukken waren die relevant konden zijn voor de vaststelling of – anderszins – is voldaan aan de eisen van de Rib 2014. Dergelijke stukken zouden ontlastend kunnen zijn. De verklaring dat er geen verdere stukken zijn, is niet verdergaand belastend dan het ontbreken van een dergelijke verklaring en het los van de verklaringen door DNB verzamelde schriftelijke bewijsmateriaal. Het bewijs bestaat hier immers in hoofdzaak uit wat appellante niet heeft gedaan en volgens DNB wel had moeten doen. Ook overigens acht de rechtbank de situatie die hier aan de orde is niet vergelijkbaar met de zaak waarop de uitspraak van het College van 7 mei 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:177) betrekking heeft. In die zaak werd, simpel gezegd, van de overtreder verlangd informatie te verwerken in schriftelijke stukken om de gang van zaken voor de toezichthouder inzichtelijker te maken. Een vergelijkbare situatie is hier niet aan de orde, nog daargelaten dat in deze zaak een wezenlijk ander normenstelsel aan de orde is.

2.4

Naar het oordeel van de rechtbank staat geen rechtsregel eraan in de weg dat DNB de niet-naleving (van met name artikel 13) van de Rib 2014 vaststelt aan de hand van één cliëntacceptatiedossier (CAD). Dat de Rib 2014 regels bevat met het oog op een integere bedrijfsvoering, betekent niet dat DNB op grond van het niet naleven van één of meer voorschriften van de Rib slechts een overtreding van op grondslag van artikel 10 van de Wtt gestelde regels kan vaststellen indien uit het niet naleven van die voorschriften tevens moet worden afgeleid dat het trustkantoor (in algemene zin) geen integere bedrijfsvoering heeft. Dat volgt volgens de rechtbank niet uit de tekst van artikel 10 van de Wtt en dit verwijt heeft DNB appellante ook niet gemaakt. De omstandigheid dat DNB naar aanleiding van een incidentmelding en/of berichten in de media gericht onderzoek doet naar één dossier levert geen strijd op met het verbod van willekeur.

2.5

Naar het oordeel van de rechtbank heeft DNB terecht het standpunt ingenomen dat [entiteit] als ontvanger van de aangetrokken bedragen is betrokken bij de financiële dienst die appellante heeft verleend en daarom als relatie in de zin van artikel 1, aanhef en onder b, van de RTSw moet worden aangemerkt. Dat appellante heeft gecontroleerd dat tegen [land] geen sancties golden, laat onverlet dat [entiteit] pas op 29 juni 2016 is ingevoerd in de SEO en dus pas vanaf dat moment is gescreend tegen de sanctielijsten. Voor het bewijs van overtreding van artikel 2 van de RTSw en daarmee van de bij en krachtens artikel 10b van de Sw gestelde regels volstaat naar het oordeel van rechtbank de vaststelling dat één relatie niet is gescreend als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de RTSw.

2.6

De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat DNB in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot inzet van het boete-instrument. Dat de boeteoplegging is gebaseerd op tekortkomingen in één dossier maakt dit niet anders. De naleving van de in artikel 10 van de Wtt bedoelde regels, gericht op een integere bedrijfsvoering, vormt de kern van de doelstellingen van de Wtt, namelijk dat trustkantoren hun poortwachtersfunctie naar behoren vervullen. In het primaire besluit en ter zitting is door DNB nader uiteengezet dat zij de overtreding ernstig acht, onder meer omdat die schadelijk is voor de reputatie van de trustsector.

2.7

De rechtbank acht een verhoging van het basisbedrag voor de boete met 25% wegens de mate van verwijtbaarheid toelaatbaar, omdat appellante een verhoogd verwijt valt te maken gebaseerd op de omstandigheid dat DNB eerder tekortkomingen bij appellante heeft vastgesteld en haar daarover bij brief van 21 oktober 2014 heeft bericht. Hoewel geen sprake is van identieke overtredingen zijn de overtredingen wel vergelijkbaar, omdat het in beide gevallen gaat om het doen van onvoldoende onderzoek naar feiten en omstandigheden die relevant zijn voor een adequate vervulling van de poortwachtersfunctie. Dat DNB in twee zaken waarin de rechtbank op 24 mei 2019 uitspraak deed ondanks eerdere aanwijzingen geen verhoging van het basisbedrag heeft toegepast, brengt niet met zich dat DNB handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het gaat er volgens de rechtbank niet om of DNB verschillende boetes op precies dezelfde manier vaststelt, maar of het eindresultaat van die vaststelling(en) de toets aan het gelijkheidsbeginsel kan doorstaan. De rechtbank heeft deze laatste vraag bevestigend beantwoord, onder meer gelet op het grote verschil in draagkracht van de betrokken ondernemingen. DNB was niet gehouden vanwege de volgens appellante verminderde ernst van de overtredingen een matiging op het basisbedrag toe te passen. DNB mocht daarbij volgens de rechtbank ook in dit verband acht slaan op de schade voor de reputatie van de trustsector die door het handelen van appellante is ontstaan, mede door de media-aandacht en Kamervragen. Dat de drie verwijten die DNB in het kader van boete 1 aan appellante maakt met elkaar samenhangen, maakt dit niet anders. Verder is de rechtbank van oordeel dat appellante niet tekort is gedaan door de matiging met 5% van het basisbedrag vanwege de incidentmelding en latere verbetermaatregelen. Voorts staat volgens de rechtbank geen rechtsregel eraan in de weg dat bij het opleggen van de boetes rekening wordt gehouden met de draagkracht van de [naam 6] .

2.8

Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat het betoog van appellante dat DNB in redelijkheid niet tot oplegging van een bestuurlijke boete wegens overtreding van de sanctieregelgeving heeft kunnen overgaan, faalt.

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

3.1

Appellante heeft tien hogerberoepsgronden tegen de aangevallen uitspraak aangevoerd. De rechtbank heeft bij de beoordeling van de beslissing tot boeteoplegging en de hoogte van de boete ten onrechte gewicht toegekend aan het beweerdelijke reputatierisico voor de trustsector, omdat DNB bij het bestreden besluit daarvan al afstand had genomen (hogerberoepsgrond 1). De rechtbank heeft miskend dat artikel 10 van de Wtt geen tot appellante gerichte norm betreft en dat DNB op basis van tekortkomingen in één CAD niet tot de conclusie kon komen dat dit voorschrift is geschonden (hogerberoepsgrond 2). Ook heeft de rechtbank miskend dat het enkele feit dat één relatie niet is gescreend, niet betekent dat artikel 2 van de RTSw is overtreden (hogerberoepsgrond 3). Voorts heeft de rechtbank miskend dat beboeting op grond van artikel 10 van de Wtt vanwege tekortkomingen in één CAD niet opportuun is (hogerberoepsgrond 4), dat geen sprake is van een verhoogde mate van verwijtbaarheid (hogerberoepsgrond 5), maar integendeel vanwege een verminderde ernst juist aanleiding bestond voor matiging van de boete (hogerberoepsgrond 6). De rechtbank heeft het beroep op het gelijkheidsbeginsel dan wel het verbod op willekeur ten onrechte afgewezen (hogerberoepsgrond 7). De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat DNB bevoegd was om boete 1 en boete 2 op te leggen (hoger beroepsgrond 8). De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het nemo tenetur beginsel niet is geschonden (hogerberoepsgrond 9). Ten slotte heeft de rechtbank ten onrechte rekening gehouden met de draagkracht van de [naam 6] (hogerberoepsgrond 10).

3.2

DNB heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Haar stellingen zullen, voor zover nodig, hierna bij de beoordeling van de hogerberoepsgronden worden besproken.

Overtreding artikel 10 van de Wtt en de bevoegdheid van DNB een boete op te leggen

4.1

In haar hogerberoepsgronden 2 en 8, voor zover deze laatste grond ziet op (de boete opgelegd wegens overtreding van) artikel 10 van de Wtt, voert appellante het volgende aan. Artikel 10 van de Wtt betreft geen tot haar gerichte norm, maar een opdracht aan de lagere regelgever. DNB was dan ook niet bevoegd om boetes op te leggen wegens overtreding van artikel 10 van de Wtt. Voorts kan op basis van tekortkomingen in één CAD niet de conclusie worden getrokken dat appellante geen integere bedrijfsvoering heeft en daarmee het voorschrift van artikel 10 van de Wtt heeft geschonden. Dit vergt een structurele tekortkoming, althans meer tekortkomingen dan die DNB heeft geconstateerd in het ene CAD van [doelvennootschap] . Appellante vindt steun voor haar betoog in het feit dat overtreding van artikel 10 van de Wtt door de wetgever beboetbaar is gesteld met een boete van categorie 2, zodat als uitgangspunt een boetebedrag van € 500.000,- geldt. Er valt in redelijkheid geen rekening mee te houden dat de wetgever heeft bedoeld dat DNB steeds wanneer zij vaststelt dat één CAD niet voldoet aan eisen van de Rib 2014 een boete mag opleggen van € 500.000,-. Maar ook als de wetgever dit zo heeft bedoeld, had dit gelet op het legaliteitsbeginsel duidelijk uit de wet zelf moeten blijken. In dat verband is van belang dat in het Besluit bestuurlijke boetes financiële sector (Bbfs) geen afzonderlijke boetecategorie is vastgesteld voor overtreding van de in de Rib opgenomen bepalingen.

4.2

Het College overweegt als volgt.

4.2.1

Op grond van artikel 10, eerste lid, van de Wtt worden met het oog op een integere bedrijfsvoering bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld aan trustkantoren. In artikel 10, eerste lid, aanhef en sub a tot en met h, van de Wtt is tevens bepaald over welke informatie het trustkantoor volgens de nadere regels met betrekking tot de doelvennootschappen dient te beschikken. Zoals volgt uit de uitspraak van het College van 28 maart 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:BZ6866) heeft appellante als houder van een vergunning op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wtt verplichtingen uit hoofde van artikel 10 van de Wtt en de regels die krachtens dit artikel zijn gesteld. Deze regels zijn gesteld in de Rib 2014. Het College deelt dan ook niet de opvatting van appellante dat artikel 10 van de Wtt geen tot haar gerichte norm betreft (vergelijk ook de uitspraak van het College van 2 februari 2021, ECLI:NL:CBB:2021:101). De verplichtingen in de Rib 2014 zien, kort gezegd en voor zover relevant, op het vergaren van bepaalde informatie, alsmede op het controleren en vastleggen daarvan in een dossier. Artikel 25 van de Rib 2014 bepaalt dat het CAD onder meer de gegevens als bedoeld in de artikelen 16, 19, tweede lid, onder a en b, en 23, derde lid, van de Rib 2014 bevat en dat het trustkantoor het cliëntacceptatiedossier beschikbaar houdt voor de toezichthouder. Met de rechtbank is het College van oordeel dat uit deze voorschriften uit de Rib 2014 duidelijk volgt waaruit een cliëntenonderzoek en een voortdurende controle dienen te bestaan, zodat van strijd met het legaliteitsbeginsel geen sprake is.

4.2.2

Appellante betwist niet langer dat zij zich in het dossier [doelvennootschap] niet heeft gehouden aan de regels die zijn neergelegd in artikel 13, tweede lid, aanhef en onder d, artikel 16, eerste lid, artikel 19, eerste lid, aanhef en onder c, en tweede lid, aanhef en onder b, en artikel 23, eerste tot en met derde lid, van de Rib 2014. Het betoog van appellante dat DNB niet op basis van enkele geconstateerde overtredingen van de Rib 2014 in één dossier kan concluderen dat appellante daarmee ook een overtreding heeft begaan van het volgens appellante meer algemene artikel 10 van de Wtt, faalt. Ingevolge artikel 21 van de Wtt kan DNB een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van voorschriften, gesteld bij of krachtens artikel 10 van de Wtt. Met de rechtbank is het College van oordeel dat uit artikel 21 van de Wtt volgt dat de wetgever voor ogen heeft gestaan dat overtreding van de in artikel 10, eerste lid, van de Wtt genoemde en in de Rib 2014 nader uitgewerkte regels kan worden beboet. Om die reden was het niet nodig de bepalingen van de Rib afzonderlijk strafbaar te stellen en voor overtreding van die bepalingen een afzonderlijke boetecategorie vast te stellen. Overtreding van een bepaling uit de Rib 2014 die valt binnen het in artikel 10, eerste lid, van de Wtt gegeven kader, levert ingevolge artikel 21 van de Wtt een wettelijke grondslag op voor oplegging van een bestuurlijke boete. Hoewel de nadere regels in de Rib 2014 zijn opgesteld met het oog op de in artikel 10, eerste lid, van de Wtt genoemde integere bedrijfsvoering, is voor het opleggen van een boete niet vereist dat afzonderlijk wordt vastgesteld dat geen sprake is van een integere bedrijfsvoering. De door appellante ter zitting gemaakte vergelijking met de uitspraak van het College van 18 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:234) in de procedure van AFM tegen twee accountantskantoren gaat niet op. Het College heeft in die uitspraak geoordeeld dat tekortkomingen in de controlewerkzaamheden van de externe accountants niet zonder meer tot de conclusie leiden dat de accountantsorganisatie nalatig is ten aanzien van de op haar als normadressaat rustende zorgplicht. Het hier geldende wettelijk kader is daarmee niet vergelijkbaar, omdat de hier relevante bepalingen in de Wtt en de Rib 2014 betrekking hebben op een en dezelfde normadressaat, het trustkantoor (zie de uitspraak van het College van 2 februari 2021, hiervoor aangehaald). Verder valt niet in te zien dat DNB zich bij de vaststelling van overtredingen van de hier aan de orde zijnde bepalingen van de Rib 2014 niet zou mogen baseren op tekortkomingen in één dossier.

4.2.3

Uit het voorgaande volgt dat DNB terecht heeft vastgesteld dat appellante artikel 10 van de Wtt in samenhang met artikel 13, tweede lid, aanhef en onder d, artikel 16, eerste lid, artikel 19, eerste lid, aanhef en onder c, en tweede lid, aanhef en onder b, en artikel 23, eerste tot en met derde lid, van de Rib 2014 heeft overtreden en dat DNB bevoegd is daarvoor een bestuurlijke boete op te leggen. Dit betekent dat de hogerberoepsgronden 2 en 8, voor zover deze laatste grond ziet op (de boete opgelegd wegens overtreding van) artikel 10 van de Wtt, niet slagen.

Overtreding artikel 10b van de Sw in samenhang met artikel 2 RTSw

5.1

Appellante voert in de hogerberoepsgrond 3 aan dat de normen van de Sanctieregelgeving niet zijn overtreden met de enkele constatering dat appellante één enkele relatie niet heeft gescreend, omdat dit niets zegt over de mate waarin zij in staat is om haar administratie te controleren, entiteiten te detecteren en eventuele bevriezingsmaatregelen te nemen. Verder voert appellante in hogerberoepsgrond 8 aan dat artikel 10b Sw geen tot [naam 9] gerichte norm inhoudt en aan overtreding van artikel 2 RTSw geen boetecategorie is toegekend.

5.2

DNB deelt niet de opvatting van appellante. Volgens DNB toont het feit dat appellante een relatie niet heeft gescreend aan dat zij niet in staat is geweest om haar administratie zodanig te controleren dat gesanctioneerde relaties worden opgemerkt. In hoeverre een instelling in staat is een relatie te herkennen, zegt namelijk direct iets over de mate waarin een instelling in staat is om haar administratie te controleren ten aanzien van die relatie.

5.3

Het College overweegt als volgt.

5.3.1

In artikel 10b, eerste lid, van de Sw is bepaald dat de minister van Financiën regels kan stellen voor de bedrijfsvoering met betrekking tot de administratieve organisatie en de interne controle van trustkantoren. Uit de memorie van toelichting bij de Sw (Kamerstukken II, 2001-2002, 28 251, nr. 3) blijkt dat daarbij kan worden gedacht aan regels waarbij instellingen verplicht worden hun administratieve organisatie zo in te richten dat zij goed in staat zijn om in hun systemen te zoeken naar rekeningen of financiële tegoeden van bepaalde personen of organisaties. Hiertoe is in artikel 2, eerste lid, van de RTSw bepaald dat de instelling waarborgt dat zij op het gebied van de administratieve organisatie en interne controle maatregelen heeft getroffen ter naleving van de Sanctieregelgeving. Ingevolge het tweede lid van die bepaling zien die maatregelen ten minste op een adequate controle van de administratie van de instelling op het overeenkomen van de identiteit van een relatie met een (rechts)persoon of entiteit met het oog op het bevriezen van de financiële middelen van die relatie of het voorkomen van het ter beschikking stellen van financiële middelen of diensten aan die relatie. Uit de toelichting op de RTSw (Stcrt. 2005, 188) blijkt dat de te treffen AO/IC-maatregelen ertoe zullen moeten leiden dat een instelling in staat is haar administratie zodanig te controleren dat ze, kortweg gesteld, financiële middelen van de in de Sanctieregelgeving genoemde (rechts)personen en entiteiten kan detecteren en bevriezen en de toezichthouder daarover onverwijld kan informeren. Als gevolg van een bewuste keuze voor een ‘principle based’ normstelling dient de instelling zelf te bepalen op welke wijze zij die controle uitvoert en wat daarvoor nodig is. De instelling kan daar een risicogeoriënteerde invulling aan geven. Van de instelling wordt verwacht dat ze een eigen risico-inschatting maakt op basis waarvan zij maatregelen treft ter uitvoering van deze regeling. Daarbij dient ze zich telkens ervan te vergewissen dat het risico minimaal is dat bij een financiële dienst of transactie financiële middelen naar één van de (rechts)personen en entiteiten, genoemd in de Sanctieregelgeving, gaan. De toezichthouder zal zich beperken tot het beoordelen van de getroffen AO/IC maatregelen ter uitvoering van deze regeling vanuit een principle-based benadering. Indien de toezichthouder de getroffen maatregelen ontoereikend acht, zal zij de voorschriften van deze regeling handhaven door middel van de haar toegekende handhavingsinstrumenten (bijvoorbeeld een aanwijzing, een boete of last onder dwangsom), aldus de toelichting op de RTSw. De systematiek van de Sw en RTSw verschilt hier van die van de Wtt en Rib 2014, waarbij ervoor is gekozen om in nadere regelgeving specifieke voorschriften op te nemen waaraan een instelling dient te voldoen.

5.3.2

Het College overweegt allereerst dat uit artikel 10d, eerste lid, van de Sw volgt dat een boete kan worden opgelegd voor overtreding van de regels gesteld krachtens artikel 10b van de Sw, waaronder artikel 2 van de RTSw. De normadressaat is daarbij het trustkantoor, dat immers moet waarborgen dat zij de bedoelde maatregelen heeft getroffen. Gelet hierop faalt hogerberoepsgrond 8, voor zover deze ziet op (de boete opgelegd wegens) overtreding van artikel van de 2 Sw in samenhang met artikel 2 van de RTSw.

5.3.3

Het College overweegt voorts dat de door de wetgever gekozen combinatie van een principle based benadering en een risicogeoriënteerde invulling door het trustkantoor, alsook de wijze waarop DNB geacht wordt de getroffen maatregelen te beoordelen, erop wijst dat de enkele constatering dat in een bepaald dossier onvoldoende screening heeft plaatsgevonden, op zich zelf genomen ontoereikend is om vast te kunnen stellen dat het trustkantoor artikel 2 van de RTSw heeft overtreden. Uit die constatering vloeit immers niet direct voort dat de AO/IC van die instelling niet voldoet aan het bepaalde in artikel 2 van de RTSw. Aangezien DNB haar oordeel dat appellante artikel 10b van de Sw, in samenhang bezien met artikel 2 van de RTSw, heeft overtreden uitsluitend heeft gebaseerd op het feit dat appellante haar relatie [entiteit] niet heeft gescreend voor sanctiedoeleinden en verder geen onderzoek heeft verricht naar de AO/IC van appellante, moet worden geoordeeld dat niet kan worden vastgesteld dat appellante deze bepalingen heeft overtreden. DNB was dus niet bevoegd appellante daarvoor een boete op te leggen. Dit betekent dat hogerberoepsgrond 3 in zoverre slaagt.

Opleggen en hoogte van boete 1

6.1

Appellante komt in haar hogerberoepsgronden 1, 4, 5, 6, 7 en 10 op tegen de overwegingen van de rechtbank met betrekking tot de beslissing van DNB tot het opleggen van boete 1 en met betrekking tot de hoogte van die boete.

6.1.1

In haar (algemene) hogerberoepsgrond 1 betoogt appellante dat DNB zich bij het opleggen van de boete aanvankelijk heeft laten sturen door de veronderstelling dat er een verband bestond tussen de door appellante gemaakte fouten in het CAD [doelvennootschap] , de fraude in [land] , de media-aandacht en de Kamervragen. Hierdoor zou zich een reputatierisico voor de trustsector hebben gemanifesteerd. In het bestreden besluit is DNB van deze verbanden teruggekomen, zodat niet meer resteerde dan de enkele tekortkoming in het CAD [doelvennootschap] . DNB had hierin aanleiding moeten zien af te zien van boeteoplegging of op zijn minst verlaging van de boete. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Uit de aangevallen uitspraak blijkt juist dat de rechtbank gewicht heeft toegekend aan het beweerdelijke reputatierisico voor de trustsector, waarmee zij op de stoel van DNB heeft plaatsgenomen en heeft miskend dat niet het primaire maar het bestreden besluit ter toetsing voorlag. Ook inhoudelijk bezien volgt appellante niet hoe de rechtbank tot de gewraakte overwegingen kon komen. Immers, – ook voor DNB – staat vast dat geen verband bestaat tussen de door appellante gemaakte fouten in het CAD [doelvennootschap] en de fraude in [land] , terwijl de media-aandacht nu juist het gevolg was van die fraude. Dan valt niet in te zien hoe appellante schade kan hebben toegebracht aan de reputatie van de trustsector als gevolg van die media-aandacht en de Kamervragen die daarop volgden. In die media-aandacht is er bovendien slechts op gewezen dat DNB onderzoek deed naar de vraag of appellante zich voldoende had vergewist van het bestemmingsdoel van de lening door [doelvennootschap] aan een [… 1] staatsbedrijf. Daarvan kan niet worden gezegd dat dit schade heeft toegebracht aan de reputatie van de trustsector en als dat al zo zou zijn, dan is dat het gevolg van onjuiste berichtgeving en niet van fouten van appellante.

6.1.2

Appellante acht het verder niet opportuun om een bestuurlijke boete op te leggen, vooral omdat het om tekortkomingen in één enkel CAD gaat (hogerberoepsgrond 4). Bij de beoordeling of een bestuurlijke boete moet worden opgelegd, hanteert DNB als beleid dat reeds in dat kader de ernst en verwijtbaarheid worden beoordeeld. Van een ernstige overtreding is geen sprake, terwijl van een verhoogde mate van verwijtbaarheid al helemaal niet kan worden gesproken (hogerberoepsgrond 5). De rechtbank heeft ook hier miskend dat het slechts gaat om één ontoereikend CAD. Daarvoor is slechts eenmaal in 2014 een brief gestuurd (brief van 21 oktober 2014) naar aanleiding van een Ultimate Beneficial Owner (UBO)-onderzoek. Appellante heeft na die brief zware compliance inspanningen verricht. Het is niet aanvaardbaar dat, indien ondanks die inspanningen toch in één enkel dossier tekortkomingen zijn aangetroffen, de conclusie wordt getrokken dat oplegging van een boete van het basisbedrag van € 500.000,- is gerechtvaardigd. Verhoging van dit basisbedrag met € 125.000,- (25%) ligt in dat geval al helemaal niet in de rede en vergt een bijzonder zwaarwegende omstandigheid.

6.1.3

Appellante is voorts van mening dat vanwege een verminderde ernst juist aanleiding bestond voor matiging van de boete (hogerberoepsgrond 6). Naast het feit dat het gaat om één ontoereikend CAD wijst appellante erop dat zij zelf melding heeft gedaan bij DNB en vervolgens alle medewerking aan het onderzoek heeft verleend. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, doet het er wat betreft de ernst juist wel toe of de gemaakte verwijten met elkaar samenhangen. Appellante acht de bestuurlijke boete bovendien in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur (hogerberoepsgrond 7). Daarbij heeft zij gewezen op drie andere boetezaken van trustkantoren die hebben geleid tot de uitspraken van de rechtbank van 24 mei 2019 (ECLI:NL:RBROT:2019:5023, ECLI:NL:RBROT:2019:4974 en ECLI:NL:RBROT:2019:4975). In die zaken heeft DNB aanzienlijk meer tekortkomingen gesignaleerd in aanzienlijk meer CAD’s. In twee van de drie zaken heeft DNB reeds eerder een formele aanwijzing gegeven, maar heeft DNB niet geoordeeld dat sprake was van een verhoogde mate van verwijtbaarheid. In die drie zaken heeft DNB een boete opgelegd van € 20.000,-. Het verschil met de aan appellante opgelegde boete houdt geen verband met een verschil in draagkracht, maar berust op algemene evenredigheidsgronden. Appellante volgt dan ook niet de overweging van de rechtbank dat de aan appellante opgelegde boete de gelijkheidstoets met die andere boetes kan doorstaan gelet op het grote verschil in draagkracht. Tot slot voert appellante aan dat de rechtbank in de uitspraak ten onrechte niet is ingegaan op haar stelling dat in de door DNB verleende vergunning zelf tot uitdrukking is gebracht dat iedere van de groep deel uitmakende entiteit zelf verantwoordelijk is voor de naleving van de Wtt en de Rib 2014 (hogerberoepsgrond 10). Van groepsaansprakelijkheid is dan ook geen sprake. Met deze structuur verdraagt zich niet dat in het geval een bestuurlijke boete wordt opgelegd, de hoogte daarvan wordt afgestemd op de omzet van het groepshoofd. Weliswaar overweegt de rechtbank dat geen rechtsregel expliciet verbiedt dat bij het opleggen van een boete rekening wordt gehouden met de draagkracht van de groep waartoe de overtreder behoort, maar de wet zou juist erin moeten voorzien dat de strafmaat wordt afgestemd op de draagkracht van die groep.

6.2

Het College overweegt als volgt.

6.2.1

Het College stelt vast dat DNB in het primaire besluit zowel bij de beoordeling of een bestuurlijke boete moet worden opgelegd als bij de vaststelling van de hoogte van de bestuurlijke boete van belang heeft geacht dat zich een reputatierisico voor de trustsector heeft gemanifesteerd vanwege onder meer de media-aandacht en de Kamervragen die dit dossier heeft gegenereerd. In het bestreden besluit heeft DNB in reactie op wat appellante in bezwaar heeft aangevoerd, uiteengezet dat de aanleiding voor de beboeting is gelegen in de omstandigheid dat appellante meerdere overtredingen van het bepaalde in artikel 10 van de Wtt heeft begaan en niet in een verondersteld causaal verband tussen die overtredingen en mogelijke corruptie dan wel in gegenereerde media-aandacht. Naar het oordeel van het College kan hieruit niet worden geconcludeerd dat DNB is teruggekomen van haar beoordeling van de ernst van de overtredingen. Het dossier biedt ook anderszins geen aanknopingspunt voor een dergelijke conclusie. Zoals DNB in het verweerschrift in hoger beroep heeft uiteengezet, bestaat weliswaar geen causaal verband tussen corruptie in [land] en de overtredingen, maar heeft het niet vervullen van de poortwachtersfunctie door appellante, waar die overtredingen op neerkomen, mede gelet op de media-aandacht en de Kamervragen reeds tot schade voor de reputatie van de trustsector geleid. Appellante heeft aangevoerd dat de tekortkomingen in het CAD niet openbaar zijn geworden, de publiciteit die is ontstaan verband hield met fraude en corruptie in [land] en dat, waar in de media werd gerefereerd aan de rol van appellante, werd opgemerkt dat DNB daarnaar nog onderzoek moest doen en de uitkomsten van de onderzoek niet openbaar zijn gemaakt. Dit doet er echter niet aan af dat het onderzoek door DNB in de media en de Tweede Kamer vragen heeft opgeroepen over de vervulling van de poortwachtersfunctie door appellante. DNB heeft terecht opgemerkt dat het reputatierisico zich daarmee reeds heeft gemanifesteerd. De conclusie is dan ook dat de rechtbank bij haar beoordeling of DNB in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot het opleggen van een bestuurlijke boete en bij haar beoordeling van de hoogte van de bestuurlijke boete van de ernst van de overtreding, terecht van belang heeft geacht dat die overtreding schadelijk is voor de reputatie van de trustsector. Anders dan waarvan appellante uitgaat, heeft de rechtbank dat niet als boeteverhogende omstandigheid aangemerkt. De (algemene) hogerberoepsgrond 1 faalt dan ook.

6.2.2

Met de rechtbank is het College van oordeel dat geen grond bestaat voor de conclusie dat DNB had moeten afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete aan appellante op grond van (ontbrekende) ernst en verwijtbaarheid. DNB heeft de overtredingen van artikel 10 van de Wtt, in samenhang bezien met artikel 13, tweede lid, aanhef en onder d, artikel 16, eerste lid, artikel 19, eerste lid, aanhef en onder c, en tweede lid, aanhef en onder b, en artikel 23, eerste tot en met derde lid, van de Rib 2014, als ernstig gekwalificeerd, omdat appellante daarmee een van de kerndoelstellingen van de Wtt – namelijk dat trustkantoren hun poortwachtersfunctie naar behoren vervullen – heeft geschonden. Dat de boeteoplegging is gebaseerd op tekortkomingen in één dossier maakt dit niet anders. Van belang is daarbij dat geen sprake is van een incidentele tekortkoming in het dossier, maar dat appellante in dat dossier structureel is tekortgeschoten in de naleving van haar verplichtingen die op grond van de Wtt en de Rib 2014 op haar rusten. Appellante dient bovendien bij iedere doelvennootschap aan die verplichtingen te voldoen. Wat betreft de verwijtbaarheid heeft DNB uiteengezet dat appellante structureel is tekortgeschoten in de naleving van genoemde verplichtingen en dat zij het handelen van appellante in hoge mate verwijtbaar acht, omdat zij eerder tekortkomingen bij haar heeft vastgesteld en haar daarover bij brief van 21 oktober 2014 heeft bericht. Hoewel de hier aan de orde zijnde overtredingen niet identiek zijn aan de overtredingen genoemd in de brief van 21 oktober 2014, vertonen ze daarmee wel overeenkomsten. In beide gevallen gaat het namelijk om het doen van onvoldoende onderzoek naar feiten en omstandigheden die relevant zijn voor een adequate vervulling van de poortwachtersfunctie. Aan de omstandigheid dat appellante naar aanleiding van die brief inspanningen heeft verricht om tekortkomingen te herstellen, komt hier niet de betekenis toe die appellante daaraan gehecht wenst te zien, omdat die inspanningen kennelijk niet ertoe hebben geleid dat appellante het dossier [doelvennootschap] op orde had. Dit betekent dat DNB het gedrag van appellante in hoge mate verwijtbaar heeft mogen achten. Gelet hierop valt niet in te zien dat DNB in redelijkheid geen gebruik heeft kunnen maken van haar bevoegdheid tot boeteoplegging. Hogerberoepsgrond 4 faalt dan ook.

6.2.3

Op grond van artikel 22, tweede lid, van de Wtt en artikel 16 van het Bbbfs gold voor de vaststelling van het bedrag van de boete voor overtreding van artikel 10 van de Wtt ten tijde van belang een basisbedrag van € 500.000,-. Ingevolge artikel 2 van het Bbbfs verlaagt of verhoogt de toezichthouder het basisbedrag met ten hoogste 50 procent, indien de ernst of duur van de overtreding dan wel de mate van verwijtbaarheid van de overtreder een dergelijke verlaging of verhoging rechtvaardigt.

6.2.4

Met de rechtbank is het College van oordeel dat DNB niet gehouden was op grond van de ernst van de overtreding een matiging op het basisbedrag toe te passen. Hiertoe verwijst het College naar hetgeen hiervoor onder 6.2.2 is overwogen in verband met de beslissing van DNB tot boeteoplegging. Daarin is onder andere reeds tot uitdrukking gebracht dat DNB de overtredingen terecht als ernstig heeft gekwalificeerd en waarom de omstandigheid dat het hier gaat om tekortkomingen in één dossier daar niet aan afdoet. Het College voegt daar aan toe dat het reputatierisico voor de trustsector, waarvan hiervoor al sprake was, mede in de hand werd gewerkt door de omvang van het dossier waarin de overtredingen hebben plaatsgevonden. Die omvang blijkt onder meer uit de grootte van het totaalbedrag van de obligatieuitgifte waarbij appellante was betrokken. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat aan de ernst van de overtredingen niet afdoet dat deze met elkaar samenhangen. Voor zover appellante in dit verband heeft aangevoerd dat zij zelf de melding heeft gedaan bij DNB en vervolgens alle medewerking aan het onderzoek heeft verleend alsmede dat zij naar aanleiding van de brief van DNB van 21 oktober 2014 niet alleen zware compliance inspanningen heeft verricht, maar die inspanningen ook heeft vergroot in 2016, moet worden vastgesteld dat DNB in deze omstandigheden aanleiding heeft gezien het basisbedrag met 5% te matigen. Met de rechtbank is het College van oordeel dat appellante met die korting niet tekort is gedaan. Gelet hierop faalt ook hogerberoepgrond 6.

6.2.5

Wat betreft de door DNB toegepaste verhoging van het basisboetebedrag met 25% verwijst het College opnieuw naar overweging 6.2.2, waarin het ook al heeft geoordeeld dat DNB het gedrag van appellante in hoge mate verwijtbaar heeft mogen achten. Daarmee is op zichzelf voldoende duidelijk waarom de verhoging is toegepast. Dat DNB in de door appellante aangehaalde zaken niet (uitdrukkelijk) van die verhoogde verwijtbaarheid is uitgegaan, leidt niet tot een ander oordeel. Meer in het bijzonder overweegt het College daartoe als volgt. DNB heeft uiteengezet dat het in de door appellante aangehaalde zaken strikt genomen in de rede had gelegen om uitdrukkelijk in de boetebesluiten op te nemen dat van verhoogde verwijtbaarheid werd uitgegaan, omdat in twee van de drie zaken eerder door DNB was gehandhaafd. In dit verband heeft DNB verklaard dat het voor haar vanwege een zeer lage omzet van die drie trustkantoren, zowel op groepsniveau als individueel niveau, op voorhand duidelijk was dat de boetes aanzienlijk zouden worden gematigd op grond van de algemene evenredigheidstoets, waartoe ook het rekening houden met de omvang van de onderneming behoort. Om die reden zag DNB niet het nut en de noodzaak in van het eerst op papier verhogen van de boetes op grond van een verhoogde verwijtbaarheid, nu de boetes in die gevallen niet hoger zouden zijn uitgevallen dan thans het geval is. Volgens DNB is het verschil tussen de betreffende boetes en de aan appellante opgelegde boete vooral gelegen in de algemene evenredigheidstoets. Daarbij heeft DNB nog erop gewezen dat appellante geen klein trustkantoor is en dat bij appellante sprake is van een dermate groot vermogen op groepsniveau dat matiging op basis van de algemene evenredigheid in verband met de omvang van de onderneming niet op zijn plaats is. Naar het oordeel van het College heeft DNB daarmee het verschil in beboeting inzichtelijk gemaakt. Dat de door DNB gegeven verklaring niet in de bedoelde boetebesluiten ontbreekt, leidt er niet toe dat DNB gehouden is in de onderhavige zaak een soortgelijke matiging toe te passen. Gelet hierop slagen de hogerberoepsgronden 5 en 7 niet.

6.2.6

DNB heeft ter zitting verklaard dat ook het nieuwe Algemeen boetetoemetingsbeleid van DNB (Stcrt. 11 december 2020, nr. 63846) niet tot een andere boeteoplegging zou leiden. Daarbij heeft zij toegelicht dat dit beleid vooral een codificatie is van de praktijk van de afgelopen tien jaar. In wat appellante daarover ter zitting nog naar voren heeft gebracht in het kader van de ernst en verwijtbaarheid, ziet het College geen aanleiding om de boete verder te matigen. Hoewel in dit beleid staat vermeld dat in het kader van de ernst en de duur van de overtreding gekeken kan worden naar het aantal (cliënt)dossiers dat met de overtreding is gemoeid, moet, zoals hierboven reeds overwogen, worden vastgesteld dat het hier gaat om overtreding van een kernbepaling van de Wtt, en appellante bovendien in meerdere opzichten tekort is geschoten in de naleving van haar verplichtingen op grond van de Wtt, zodat de omstandigheid dat het hier slechts om één (omvangrijk) dossier gaat, niet betekent dat de overtreding minder ernstig is.

6.2.7

Naar het oordeel van het College heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat er geen aanleiding bestaat voor matiging wegens verminderde draagkracht. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen staat geen rechtsregel eraan in de weg dat bij het opleggen van boetes rekening wordt gehouden met de draagkracht van de moedermaatschappij of de groep. Ook het nieuwe boetetoemetingsbeleid kan appellante hier niet baten. In dat beleid is in artikel 3, Stappenplan, stap 5, omvang, onder c, bepaald dat: “In uitzonderingsgevallen kan DNB, indien de onderneming deel uitmaakt van een groep met een geconsolideerde jaarrekening, bij de berekening van de omvang de totaalbedragen uit de geconsolideerde jaarrekening van de uiteindelijke moedermaatschappij tot uitgangspunt nemen bij de berekening van het boetepercentage op grond van de toepasselijke omvangtabel”. Zoals DNB ter zitting heeft bevestigd en anders dan door appellante bepleit, moet deze bepaling niet zo worden gelezen dat, indien de onderneming deel uitmaakt van een groep met een geconsolideerde jaarrekening, alleen in uitzonderingsgevallen de geconsolideerde jaarrekening tot uitgangspunt kan worden genomen, maar dat reeds sprake is van een uitzonderingsgeval waarin de geconsolideerde jaarrekening tot uitgangspunt kan worden genomen, indien de onderneming deel uitmaakt van een groep met een geconsolideerde jaarrekening. Hogerberoepsgrond 10 treft dan ook geen doel.

6.2.8

Op basis van het voorgaande acht het College met de rechtbank een boetebedrag van € 534.375,- wegens overtreding van artikel 10 van de Wtt in samenhang met artikel 13, tweede lid, aanhef en onder d, artikel 16, eerste lid, artikel 19, eerste lid, aanhef en onder c, en tweede lid, aanhef en onder b, en artikel 23, eerste tot en met derde lid, van de Rib 2014 passend en geboden.

Nemo tenetur-beginsel

7. Hogerberoepsgrond 9, waarin appellante aanvoert dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het nemo tenetur-beginsel niet is geschonden en om die reden ten onrechte geen aanleiding heeft gezien de boete te matigen, slaagt evenmin. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de bewijsvoering van DNB niet steunt op de incidentmelding, maar in de eerste plaats op documenten en ander schriftelijk materiaal, dat los van de wil van de appellante bestond. Over door appellante afgelegde verklaringen tijdens het gesprek van 23 augustus 2016 heeft de rechtbank onweersproken overwogen dat dit gesprek erop was gericht om te inventariseren of er nog stukken waren die relevant konden zijn voor de vaststelling of anderszins is voldaan aan de verplichtingen van de Rib 2014, welke stukken ontlastend zouden kunnen zijn, en dat de verklaring dat er geen verdere stukken zijn, niet verdergaand belastend is dan het ontbreken van een dergelijke verklaring en het los van die verklaring verzamelde schriftelijke bewijsmateriaal. Tot slot heeft de rechtbank terecht overwogen dat de situatie die hier aan de orde is, niet vergelijkbaar is met de situatie die heeft geleid tot de door appellante aangehaalde uitspraak van het College van 7 mei 2019 (hiervoor aangehaald).

Conclusie

8. Gelet op wat hiervoor onder 5.3.3 is overwogen, is het hoger beroep van appellante gegrond en dient de uitspraak te worden vernietigd voor zover zij betrekking heeft op boete 2. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal het College het bestreden besluit in zoverre vernietigen en het primaire besluit eveneens in zoverre herroepen. Voor het overige dient de uitspraak te worden bevestigd.

9.1

Het College veroordeelt DNB in de door appellante in hoger beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.602,- (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1,5 wegens de zwaarte van de zaak). Omdat de rechtbank DNB al heeft veroordeeld in de in beroep en bezwaar gemaakte proceskosten, bestaat er geen aanleiding voor een verdere veroordeling in de proceskosten wegens gegrondverklaring van het beroep en herroeping van het primaire besluit voor zover dat ziet op boete 2.

9.2

Daarnaast dient DNB aan appellante het griffierecht voor de behandeling van het hoger beroep van € 519,- te vergoeden.

Beslissing

Het College:

- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover die betrekking heeft op boete 2;

- vernietigt het bestreden besluit in zoverre;

• herroept het primaire besluit eveneens in zoverre;
• bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
• bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
• draagt DNB op het betaalde griffierecht van € 519,- aan appellante te vergoeden;
• veroordeelt DNB in de proceskosten van tot een bedrag van € 1.602,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. A. Venekamp en mr. P. Glazener, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 april 2021.

De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.