Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 24/244
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 juni 2026 op het hoger beroep van
[naam 1] B.V., te [vestigingsplaats] ( [naam 1] )
(gemachtigden: mr. R.J. de Heer, mr. A. Mahmoud en mr. L.J.G. Knorringa)
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 januari 2024, kenmerk ROT 22/142, in het geding tussen
[naam 1]
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(gemachtigden: mr. D.W. Gerritsen en mr. I. Renkema-Brink)
Procesverloop in hoger beroep
[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 25 januari 2024 (ECLI:NL:RBROT:2024:390).
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
De zitting was op 5 maart 2026. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 2] en [naam 3] , namens [naam 1] , en de gemachtigden van partijen.
Waar gaat deze zaak over
1.1
Het gaat in deze zaak over de folder die [naam 1] beschikbaar heeft gesteld aan een tabaksspeciaalzaak naar aanleiding van het sinds 20 mei 2020 geldende verbod op het gebruik van het kenmerkende aroma menthol in sigaretten en shag (mentholverbod). In geschil is met name het oordeel van de rechtbank dat de minister deze folder (‘mentholfolder’) terecht heeft aangemerkt als reclame, als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Tabaks- en rookwarenwet (Trw). In de mentholfolder werd op alternatieve categorieën tabaksproducten gewezen (verwarmde tabak, e-sigaretten, pods, liquids, sigaren, cigarillo’s en (water)pijptabak) die na het mentholverbod nog wel op de Europese markt beschikbaar waren.
1.2
Op 26 juni 2020 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd bij een tabaksspeciaalzaak. Van deze inspectie is een rapport gemaakt (rapport). In het rapport staat onder meer het volgende vermeld:
‘Bevindingen:
(…) Op vrijdag 26 juni 2020, omstreeks 10:30 uur bevond ik, toezichthouder, mij op de openbare weg, ter hoogte van [straat] , perceel nummer 2, [postcode] te [plaats] . Ik stond daar voor een winkel (…) Ik trad de winkel binnen via de ingang. (…) Ik liep naar de verkoopbalie toe en zag rechts op de balie een display staan. Ik las op de display: “MENTHOLVERBOD 20 mei 2020 Wat ga jij doen? Vraag meer informatie aan je retailer”. (…)
Ik pakte de display en draaide deze om. Ik las op de achterzijde van de display:
“MENTHOLVERBOD Verkoop je een pakje menthol sigaretten aan een volwassen roker? Geef hem/haar een kaartje mee. Vul je me even bij als ik leeg ben!” (…) Vervolgens pakte ik een flyer uit de display en las: “MENTHOLVERBOD alles wat je moet weten over het aankomende mentholverbod! 20 mei 2020”. (…) Vervolgens vouwde ik de flyer open en ik zag diverse plaatjes met teksten. Ik las: “Mentholproducten die verdwijnen menthol sigaretten en menthol shag. Daarbij zag ik twee doorgestreepte plaatjes, een van een pakje sigaretten en een van een vloeitje met shag en een sigarettenmaker (…) Ik las verder op de flyer: “menthol alternatieven die blijven Rookloze Alternatieven verwarmde tabak”. Ik zag boven deze tekst een afbeelding van een product met een houder, oplader en een tabaksstick. Hiernaast stond een afbeelding van e-sigaretten, een pod en een flesje e-liquid met hieronder de tekst: “E-SIGARETTEN (pods & liquids). Onder deze afbeeldingen zag ik een afbeelding van een sigaar en een pijp met hieronder de tekst: "sigaren, cigarillo's (water) pijptabak”.
(…) De heer [1.](…) verklaarde mij dat er veel vraag was naar mentholsigaretten en de alternatieven daarvan. Tevens vertelde hij mij dat de flyer regelmatig aan klanten werden meegegeven om mee naar huis te nemen. (…) Uit bovenstaande bevindingen en verklaringen bleek mij dat de de flyer voor het Mentholverbod bestemd was om aan de klant mee te geven en de winkel te verlaten.(…)
Op vrijdag 26 juni 2020 omstreeks 12:58 uur heb ik telefonisch contact opgenomen met de heer [2.](…) eigenaar (…). Vervolgens heb ik op maandag 29 juni 2020 om 13:09 uur opnieuw telefonisch contact gehad met de heer [2.](…). In dit telefoongesprek vertelde hij mij dat hij via whatsapp contact had gehad met de vertegenwoordiger van [naam 1] . Hij vertelde mij dat hij een foto van de display had verstuurd met de vraag of deze bij hen vandaan kwam. Waarop de vertegenwoordiger vertelde dat dat klopte. (…)
Vervolgens heb ik, toezichthouder, mij bevindingen en het verder onderzoek overgedragen aan inspecteur met toezichthoudernummer [nummer] . (…)’
1.3
Op 30 juni 2020 heeft een andere toezichthouder van de NVWA het onderzoek overgenomen. In het door deze toezichthouder opgemaakte rapport van bevindingen, staat onder meer het volgende:
‘(…) Bevindingen:
(…) Datum en tijdstip bevindingen: 30 juni 2020, omstreeks 19:30 uur.
Telefonisch gesproken met: de heer [2.](…).
Functie: eigenaar. (…)
Onderzoek:
(…) Op 3 juli 2020 om 10:31 ontving ik van de heer [2.](…) een e-mail met daarin de screenshot van het Whatsappgesprek tussen de heer [2.](…) en de vertegenwoordiger van [naam 1] . Ik zag dat bovenaan het Whatsappgesprek de heer [3.](…) stond. (…). Vervolgens zag ik op LinkedIn dat de heer [3.] (…) werkzaam was voor [naam 1] International (…).
Vervolgens kreeg ik een terugbelverzoek op 9 juli 2020. Ik belde het telefoonnummer op 9 juli 2020 omstreeks 13:50 uur terug. Vervolgens sprak ik met een persoon welke zich voorstelde als de heer [naam 2] , Legal Counsel voor [naam 1] BVBA. De heer meldde mij dat hij belde om te vertellen dat [naam 1 International] de opdracht had verstrekt voor de mentholfolders. (…)’
1.4
Naar aanleiding van het rapport heeft de minister op 29 oktober 2020 aan [naam 1] zijn voornemen kenbaar gemaakt om een boete van € 450.000,- op te leggen wegens het overtreden van het reclameverbod, als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Trw.
1.5
Met het besluit van 29 januari 2021 (boetebesluit) heeft de minister een boete opgelegd aan [naam 1] van € 450.000,- vanwege overtreding van het reclameverbod.
1.6
Met het besluit van 2 december 2021 (beslissing op bezwaar) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen het boetebesluit ongegrond verklaard en dit besluit in stand gelaten. Hij heeft toegelicht dat op het algehele reclameverbod slechts beperkte uitzonderingen zijn gemaakt. In de mentholfolder werden alternatieven beschreven die na het mentholverbod nog op de Europese markt beschikbaar waren. Hiermee is er sprake van een commerciële mededeling, die bekendheid geeft aan een tabaksproduct of aanverwant product en deze daarmee ook aanprijst. De minister verwerpt het standpunt van [naam 1] , dat er geen sprake is van het bekendheid geven aan producten, laat staat van het bekendheid geven aan eigen producten. Omdat het verbod dat de vrijheid van meningsuiting beperkt, is voorzien bij wet, en de maatregel – afgewogen tegen het belang van de bescherming van de volksgezondheid – proportioneel is, vormt de boeteoplegging ook geen ongerechtvaardigde beperking van de vrijheid van meningsuiting. Met betrekking tot de hoogte van de boete heeft [naam 1] volgens de minister niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) die zouden moeten leiden tot matiging van het boetebedrag.
Wettelijk kader
2.1
Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Trw is elke vorm van reclame of sponsoring verboden (reclameverbod).
2.2
De definitie van reclame staat in artikel 1, eerste lid, van de Trw:
‘reclame: elke handeling in de economische sfeer met als doel de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten te bevorderen en elke vorm van commerciële mededeling die het bekendheid geven aan of het aanprijzen van een tabaksproduct of aanverwant product tot doel dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks tot gevolg heeft, met inbegrip van reclame waarmee, zonder het tabaksproduct of aanverwant product rechtstreeks te noemen, wordt getracht het reclameverbod te omzeilen door gebruik te maken van een naam, merk, symbool of enig ander onderscheidend teken van een tabaksproduct of aanverwant product’
2.3
Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Uitspraak van de rechtbank
3.1
Met de uitspraak van 25 januari 2024 heeft de rechtbank het beroep van [naam 1] gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het boetebesluit herroepen wat betreft de hoogte van de boete en de boete vastgesteld op € 38.250,- (van € 450.000,- naar het basisboetebedrag van € 45.000,- wegens een ten onrechte verhoging vanwege recidive en een matiging van 15% vanwege overschrijding van de redelijke termijn). Voor zover voor dit hoger beroep van belang heeft de rechtbank als volgt overwogen (waarbij voor eiser [naam 1] moet worden gelezen en voor de staatssecretaris de minister):
“
Valt de mentholfolder onder de definitie van ‘reclame’?
Valt de mentholfolder onder de definitie van ‘reclame’?
(…)
5.1.1.
De rechtbank moet beoordelen of eiseres met de mentholfolder het reclameverbod heeft overtreden. (…) De rechtbank heeft al eerder geoordeeld1 dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt stelt dat de Trw een “allesomvattende definitie” van het reclamebegrip bevat die “in de meest brede zin des woords” moet worden begrepen en waarop alleen de wettelijk geregelde uitzonderingen gelden (Kamerstukken II 2000-2001, 26 472, nr. 7, p. 19). Tussen partijen is niet in geschil dat geen van die uitzonderingen zich in deze zaak voordoet.
5.1.2.
De rechtbank heeft eerder overwogen dat de definitie van ‘reclame’ in artikel 1 van Pro de Trw niet als eis stelt dat een eigen product of merk bij naam of met een ander onderscheidend kenmerk wordt genoemd.3 In die zaak ging het om een eigen product waarvan de merknaam in de advertentie niet werd genoemd. Anders dan hoe eiseres dit uitlegt, onderschrijft die overweging niet haar opvatting dat het bij reclame (altijd) moet gaan om bekendheid geven aan
eigenproducten. In de definitie van reclame staat niet dat het moet gaan om reclame voor een
eigenproduct. Met de staatssecretaris is de rechtbank van oordeel dat de passage uit de wetsgeschiedenis waar eiseres zich in dit verband op beroept moet worden gelezen in de context van de detectiekans.4 Ook wordt in de definitie van reclame geen onderscheid gemaakt tussen rookvrije alternatieven en traditionele rookwaren. Bovendien ziet één van de symbolen op de folder wel degelijk op een product dat eiseres in haar assortiment heeft, namelijk een apparaat om tabaksticks te verwarmen. Dat niet in één oogopslag duidelijk was dat de folder afkomstig was van eiseres, betekent niet dat zij daarmee niet beoogde om de verkoop van dat rookvrije alternatief te bevorderen. Een ander doel dan verkoopbevordering kan de vermelding van de alternatieven in de folder naar het oordeel van de rechtbank niet hebben. De stelling van eiseres dat de folder een puur informatief karakter heeft, volgt de rechtbank dus niet.
eigenproducten. In de definitie van reclame staat niet dat het moet gaan om reclame voor een
eigenproduct. Met de staatssecretaris is de rechtbank van oordeel dat de passage uit de wetsgeschiedenis waar eiseres zich in dit verband op beroept moet worden gelezen in de context van de detectiekans.4 Ook wordt in de definitie van reclame geen onderscheid gemaakt tussen rookvrije alternatieven en traditionele rookwaren. Bovendien ziet één van de symbolen op de folder wel degelijk op een product dat eiseres in haar assortiment heeft, namelijk een apparaat om tabaksticks te verwarmen. Dat niet in één oogopslag duidelijk was dat de folder afkomstig was van eiseres, betekent niet dat zij daarmee niet beoogde om de verkoop van dat rookvrije alternatief te bevorderen. Een ander doel dan verkoopbevordering kan de vermelding van de alternatieven in de folder naar het oordeel van de rechtbank niet hebben. De stelling van eiseres dat de folder een puur informatief karakter heeft, volgt de rechtbank dus niet.
5.1.3.
Het betoog van eiseres dat de mentholfolder niet overeenkomt met de in de wetsgeschiedenis genoemde voorbeelden maakt het oordeel niet anders. De staatssecretaris merkt in het verweerschrift terecht op dat de opsomming van wat allemaal onder reclame valt niet uitputtend is bedoeld.5 Verder acht de rechtbank van belang dat de wetsgeschiedenis dateert uit de jaren 2000 en 2001, dus ver vóór het mentholverbod uit 2020 en de opkomst van rookvrije alternatieven. Anders dan eiseres bij haar betoog lijkt te veronderstellen, gaat het in deze zaak niet om de vraag of een informatiefolder onder het reclameverbod valt, maar om de vraag of de mentholfolder een puur informatief karakter heeft of ook reclame bevat. Door te wijzen op alternatieven gaat, zoals uit de voorgaande overweging volgt, de folder verder dan het enkel verstrekken van feitelijke informatie over het mentholverbod als zodanig.
5.1.4.
Gelet op het voorgaande stelt de staatssecretaris zich terecht op het standpunt dat de mentholfolder een commerciële mededeling is die het bekendheid geven aan of het aanprijzen van een tabaksproduct of aanverwant product tot doel heeft. Van strijd met het motiveringsbeginsel is geen sprake. Het had eiseres duidelijk kunnen en moeten zijn dat de folder in de gekozen vorm onder het allesomvattende reclameverbod van artikel 5, eerste lid, van de Trw valt. Daarmee was deze norm voor eiseres voldoende duidelijk, bepaald en kenbaar en was eiseres voldoende in staat haar gedrag daarop af te stemmen. Van de door eiseres gestelde strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en lex certa-beginsel is geen sprake.
5.1.5.
De staatssecretaris stelt zich daarom terecht op het standpunt dat eiseres door middel van de mentholfolder het reclameverbod heeft overtreden. De staatssecretaris was dus bevoegd om eiseres daarvoor te beboeten.
Valt de mentholfolder onder het recht op vrijheid van meningsuiting?
(…)
6.1. (…)
Zoals ter zitting is besproken heeft deze beroepsgrond eigenlijk geen zelfstandige betekenis omdat in feite ook in het kader van deze beroepsgrond wordt betoogd dat geen reclame wordt gemaakt maar slechts informatie wordt verstrekt. Uit wat onder 5 e.v. is overwogen volgt al dat dat betoog niet slaagt en dat eiseres het reclameverbod wel heeft overtreden. Dat reclameverbod strekt tot bescherming van de volksgezondheid en de wetgever heeft dat, mede ter uitvoering van artikel 22, eerste lid, van de Grondwet, noodzakelijk mogen achten in een democratische samenleving ook als dat een beperking van de vrijheid van meningsuiting met zich brengt. Zie in dat verband ook een eerdere uitspraak van deze rechtbank van 12 oktober 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:9962, onder 8).
Hoogte en evenredigheid van de opgelegde bestuurlijke boete
(…)
8.1.1.
De staatssecretaris stelt zich, mede gelet op alles wat de rechtbank hiervoor al heeft overwogen, terecht op het standpunt dat de opgelegde boete gelet op de ernst en verwijtbaarheid van de overtreding evenredig is, afgezien van de toegepaste verhoging wegens recidive. Eiseres was namelijk op de hoogte van het reclameverbod maar dat heeft haar er desondanks niet van weerhouden om het reclameverbod te overtreden door - in reactie op het mentholverbod - alternatieven voor mentholsigaretten aan te prijzen. Het standpunt van eiseres dat uit vaste rechtspraak volgt dat onder meer het feit dat de vermeende overtreding niet gericht was op jongeren, kwalificeert als mitigerende omstandigheid, leidt niet tot een ander oordeel. De door eiseres aangehaalde uitspraken [De uitspraken van het College van 15 december 2006 (ECLI:NL:CBB:2006:AZ5787, onder 5.20, en van 22 december 2008 (ECLI:NL:CBB:2008:BG8819, onder 5.16, toevoeging door het College.] zien namelijk op overtredingen tijdens kleinschalige en niet op jongeren gerichte evenementen. Die situatie is niet vergelijkbaar met het uitdelen aan (vanzelfsprekend volwassen) kopers van mentholsigaretten van een folder, die de winkel kan verlaten en vervolgens bij iedereen terecht kan komen. In het verweerschrift stelt de staatssecretaris terecht dat eiseres niet heeft onderbouwd waarom de omstandigheid dat zij ‘haar verantwoordelijkheid heeft genomen’ een bijzondere omstandigheid zou moeten opleveren.
8.1.2.
Eiseres heeft geen andere feiten en omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de hoogte van de boetes onevenredig moet worden geacht, bijvoorbeeld in verband met de financiële situatie van de onderneming. Daarom heeft de staatssecretaris geen aanleiding hoeven zien om met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Awb af te wijken van het wettelijk stelsel van gefixeerde basisboetes. Van strijd met het evenredigheidsbeginsel is dus geen sprake.”
Beoordeling van het hoger beroep
Overtreding van het reclameverbod
4.1.1
[naam 1] voert in hoger beroep aan dat de mentholfolder ten onrechte is beschouwd als reclame, omdat de folder puur informatief is en geen commerciële mededeling bevat. De mentholfolder is alleen beschikbaar gesteld aan verkooppunten om de verkopers te ondersteunen bij het beantwoorden van de vragen van consumenten. Bovendien wordt met de mentholfolder geen bekendheid gegeven aan
eigenproducten of aan [naam 1] . Daarbij verwijst [naam 1] naar de parlementaire behandeling van de Trw (zie Kamerstukken II 2000-2001, 26 472, nr. 7, p. 16). De getoonde illustraties in de mentholfolder kunnen niet worden beschouwd als een symbool of onderscheidend teken van een tabaksproduct of aanverwant product. Het gaat om gesimplificeerde illustraties van het type of categorie tabaksproduct en aanverwante product. Het enkel noemen van categorieën van tabaksproducten of aanverwante producten door een producent, is niet al voldoende om te concluderen dat sprake is van een overtreding van het reclameverbod.
eigenproducten of aan [naam 1] . Daarbij verwijst [naam 1] naar de parlementaire behandeling van de Trw (zie Kamerstukken II 2000-2001, 26 472, nr. 7, p. 16). De getoonde illustraties in de mentholfolder kunnen niet worden beschouwd als een symbool of onderscheidend teken van een tabaksproduct of aanverwant product. Het gaat om gesimplificeerde illustraties van het type of categorie tabaksproduct en aanverwante product. Het enkel noemen van categorieën van tabaksproducten of aanverwante producten door een producent, is niet al voldoende om te concluderen dat sprake is van een overtreding van het reclameverbod.
4.1.2
De minister stelt zich in hoger beroep op het standpunt dat de mentholfolder wel reclame is. In de mentholfolder wordt namelijk gewezen op alternatieven en dat is verkoop bevorderend.
4.2
Naar het oordeel van het College is de mentholfolder een mededeling die het bekendheid geven aan tabaksproducten tot doel heeft. Dat is in het belang van tabaksfabrikant [naam 1] van wie de mededeling afkomstig is, zodat er ook sprake is van een commerciële mededeling, als bedoeld in de definitie van ‘reclame’ in artikel 1 van Pro de Trw.
In de mentholfolder wordt gewezen op alternatieve categorieën van tabaksproducten (verwarmde tabak, e-sigaretten, pods, liquids, sigaren, cigarillo’s en (water)pijptabak). Deze expliciete verwijzing van de tabaksfabrikant naar alternatieven in het kader van het mentholverbod gaat verder dan het puur bieden van informatie over het mentholverbod. De folders waren duidelijk zichtbaar opgesteld voor de consument en bedoeld om mee te nemen, en blijkbaar werden ze ook uitgedeeld door de verkoper. Anders dan wat [naam 1] heeft aangevoerd, is de mentholfolder dus niet alleen beschikbaar gesteld aan de verkooppunten om hen te ondersteunen bij het beantwoorden van de vragen van consumenten. Dat er geen sprake is van een verwijzing naar eigen producten en dat niet duidelijk is dat de folder van [naam 1] afkomstig is, doet verder niet af aan het feit dat het gaat om een commerciële mededeling die het bekendheid geven aan tabaksproducten tot doel heeft. De minister heeft de mentholfolder daarom terecht beschouwd als reclame.
4.3
Dat ook de mentholfolder een commerciële mededeling is als bedoeld in de definitie van ‘reclame’ in artikel 1 van Pro de Trw, is naar het oordeel van het College voldoende duidelijk, bepaald en kenbaar, zodat geen sprake is van strijd met het lex certa-beginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. De minister was dus bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie wegens het overtreden van het reclameverbod door middel van de mentholfolder. Verder heeft de minister in zijn besluitvorming voldoende gemotiveerd waarom [naam 1] met de mentholfolder het reclameverbod overtreedt, zodat geen sprake is van strijd met het motiveringsbeginsel. Deze hogerberoepsgrond slaagt niet.
Geen strijd met het recht op de vrijheid van meningsuiting
5.1
In hoger beroep voert [naam 1] ook aan dat de vérgaande uitleg die de minister in deze zaak aan reclame geeft, in strijd komt met het recht op vrijheid van meningsuiting, als bedoeld in artikel 10 van Pro het EVRM. Deze uitleg leidt tot een totaalverbod waarbij elke mededeling van een tabaksfabrikant wordt verboden en dit voldoet niet aan de proportionaliteitseis van artikel 10, tweede lid, van het EVRM. [naam 1] wijst er op dat de vrijheid van meningsuiting ook het recht van burgers om informatie te ontvangen omvat. De bescherming van de vrijheid van meningsuiting mag niet worden uitgehold door het enkel noemen van categorieën van tabaks- of aanverwante producten onder het reclameverbod te scharen, terwijl daar geen enkele wettelijke grondslag voor bestaat.
5.2
Naar het oordeel van het College is geen sprake van strijd met het recht op vrijheid van meningsuiting. De mentholfolder betreft overwegend reclame. Voor zover de mentholfolder al een informerend karakter heeft, doet dat niet af aan dit overwegende karakter. Het verbod daarop vormt een gerechtvaardigde beperking van de vrijheid van meningsuiting. Het reclameverbod is bij wet voorzien in artikel 5, eerste lid, van de Trw. Dit verbod strekt tot bescherming van de volksgezondheid en de wetgever heeft dat, mede ter uitvoering van artikel 22, eerste lid, van de Grondwet, noodzakelijk mogen achten in een democratische samenleving, ook als dat een beperking van de vrijheid van meningsuiting met zich brengt. Het reclameverbod komt daarom niet in strijd met het in artikel 11 in Pro samenhang met artikel 52 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, artikel 10 van Pro het EVRM en artikel 7 van Pro de Grondwet neergelegde recht op de vrijheid van meningsuiting. Ook deze hogerberoepsgrond slaagt niet.
Hoogte en evenredigheid van de boete
6.1
Verder voert [naam 1] in hoger beroep aan dat de hoogte van de boete niet evenredig is aan de ernst en verwijtbaarheid van de overtreding, ook niet na verlaging van de rechtbank van het boetebedrag naar het basisboetebedrag van € 45.000,- vanwege een ten onrechte vastgestelde recidiveverhoging (onder 7 van de uitspraak van de rechtbank). Er is volgens haar sprake van bijzondere omstandigheden, die aanleiding hadden moeten geven af te zien van het opleggen van de boete of de boete verder te matigen. De grenzen van wat is toegestaan, waren onduidelijk en de overschrijding van de grenzen is niet van een zodanige omvang dat dit de hoogte van de boete rechtvaardigt. Bovendien dient de mentholfolder een zuiver informatief doel en verwijst [naam 1] niet naar eigen producten. De folder werd alleen uitgedeeld aan een selectieve groep rokers en was niet gericht op jongeren. [naam 1] verwijst in dit verband naar de uitspraken van het College van 15 december 2006 (ECLI:NL:CBB:2006:AZ5787, onder 5.20) en van 22 december 2008 (ECLI:NL:CBB:2008:BG8819, onder 5.16). Ook heeft [naam 1] proactief contact opgenomen met de NVWA om te laten weten dat zij de mentholfolder heeft opgesteld en verstrekt aan de tabaksspeciaalzaak.
6.2
Deze hogerberoepsgrond slaagt niet. Het College is, evenals als de rechtbank, van oordeel dat de opgelegde boete evenredig is. Zoals het College hiervoor onder 4.3 heeft geoordeeld was geen sprake van strijd met het lex certa of het rechtszekerheidsbeginsel. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat [naam 1] op de hoogte was van het reclameverbod en er desondanks voor heeft gekozen te wijzen op alternatieven voor mentholsigaretten, in het kader van het mentholverbod. Dat de mentholfolder niet zou zijn gericht op jongeren, geeft geen aanleiding tot matiging. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de situatie in deze zaak niet vergelijkbaar is met de door [naam 1] aangehaalde uitspraken die zien op overtredingen tijdens kleinschalige en niet op jongeren gerichte evenementen. Anders dan in die zaken, gaat het in deze zaak om een mentholfolder die kon worden meegenomen en werd meegegeven aan kopers van mentholsigaretten, en die na het verlaten van de winkel vervolgens bij iedereen terecht kon komen. Tot slot heeft [naam 1] pas naar aanleiding van haar contact met de eigenaar van de tabaksspeciaalzaak over de inspectie, zelf contact opgenomen met de NVWA en was dit contact in zoverre dus niet proactief. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat [naam 1] verder niet heeft onderbouwd waarom dit een bijzondere omstandigheid zou zijn, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb.
Ambtshalve beoordeling van de overschrijding van de redelijke termijn
7 Volgens vaste rechtspraak van het College (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL;CBB:2025:7, onder 6.1), in navolging van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 20 november 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4761, onder 15)) en in het belang van de rechtseenheid, beoordeelt het College in boetezaken voortaan ambtshalve of de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM, is overschreden. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar heeft geduurd, met een redelijke behandelingsduur van een jaar voor het bezwaar, een jaar voor het beroep en twee jaar voor het hoger beroep. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 29 oktober 2020, de datum waarop de minister het voornemen tot boeteoplegging heeft uitgebracht. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn van vier jaar met ruim 20 maanden overschreden. Zoals het College in zijn uitspraak van 30 april 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:316) heeft overwogen, wordt de boete in gevallen waarin de redelijke termijn met niet meer dan zes maanden is overschreden, verminderd met 5% met een maximum van € 2.500,-. In geval van een overschrijding van meer dan zes maanden, maar niet meer dan twaalf maanden ligt een vermindering met 10% met een maximum van € 2.500,- in de rede. Bij een overschrijding met meer dan twaalf maanden wordt naar bevind van zaken gehandeld. In beroep heeft de rechtbank al aanleiding gezien de boete met 15% te matigen (van € 45.000,- naar € 38.250,-) wegens overschrijding van de redelijke termijn. Gelet daarop en het feit dat de totale overschrijding van de redelijke termijn niet meer dan 20 maanden bedraagt, ziet het College geen aanleiding tot een verdere matiging van de boete. De door de rechtbank toegepaste matiging is voldoende voor de totale overschrijding van de redelijke termijn. Dat betekent dat de hoogte van de boete juist is vastgesteld door de rechtbank.
Slotsom
8 Het hoger beroep slaagt niet. Het College zal de uitspraak bevestigen.
9 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. R.W.L. Koopmans en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 juni 2026.
J. L. Verbeek w.g. L. ten Hove
De voorzitter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
Bijlage
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (EU-Handvest)
Artikel 11 De Pro vrijheid van meningsuiting en van informatie
1. Eenieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te hebben en de vrijheid kennis te nemen en te geven van informatie of ideeën, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen.
2. De vrijheid en de pluriformiteit van de media worden geëerbiedigd.
Artikel 52 Reikwijdte Pro en uitlegging van de gewaarborgde rechten en beginselen
1. Beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
2. De door dit Handvest erkende rechten die voorkomen in bepalingen van de Verdragen, worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen die door deze Verdragen zijn gesteld.
3. Voor zover dit Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, zijn de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Deze bepaling verhindert niet dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt.
4. Voor zover dit Handvest grondrechten erkent zoals die voortvloeien uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, moeten die rechten in overeenstemming met die tradities worden uitgelegd.
5. Aan de bepalingen van dit Handvest die beginselen bevatten, kan uitvoering worden gegeven door wetgevings- en uitvoeringshandelingen van de instellingen, organen en instanties van de Unie en door handelingen van de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, bij de uitoefening van hun respectieve bevoegdheden. De rechterlijke bevoegdheid ten aanzien van die bepalingen blijft beperkt tot de uitlegging van genoemde handelingen en de toetsing van de wettigheid ervan.
6. Met de nationale wetgevingen en praktijken moet ten volle rekening worden gehouden, zoals bepaald in dit Handvest.
7. De toelichting, die is opgesteld om richting te geven aan de uitlegging van dit Handvest van de grondrechten, wordt door de rechterlijke instanties van de Unie en van de lidstaten naar behoren in acht genomen.
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)
Artikel 10. Vrijheid van meningsuiting
1. Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Staten niet radio- omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen.
2. Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5:46, eerste en derde lid
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Tabaks- en rookwarenwet (Trw)
Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
reclame:elke handeling in de economische sfeer met als doel de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten te bevorderen en elke vorm van commerciële mededeling die het bekendheid geven aan of het aanprijzen van een tabaksproduct of aanverwant product tot doel dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks tot gevolg heeft, met inbegrip van reclame waarmee, zonder het tabaksproduct of aanverwant product rechtstreeks te noemen, wordt getracht het reclameverbod te omzeilen door gebruik te maken van een naam, merk, symbool of enig ander onderscheidend teken van een tabaksproduct of aanverwant product;
reclame:elke handeling in de economische sfeer met als doel de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten te bevorderen en elke vorm van commerciële mededeling die het bekendheid geven aan of het aanprijzen van een tabaksproduct of aanverwant product tot doel dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks tot gevolg heeft, met inbegrip van reclame waarmee, zonder het tabaksproduct of aanverwant product rechtstreeks te noemen, wordt getracht het reclameverbod te omzeilen door gebruik te maken van een naam, merk, symbool of enig ander onderscheidend teken van een tabaksproduct of aanverwant product;
Artikel 5, eerste lid
1. Elke vorm van reclame of sponsoring is verboden.
Artikel 11b, eerste en tweede lid
1. Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen (…) 5 (…).
2. De hoogte van de bestuurlijke boete wordt bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage (https://wetten.overheid.nl/BWBR0004302/2025-07-12/0?VergelijkMet=BWBR0004302%3fg%3d2020-01-23%26v%3d0), met dien verstande dat de wegens een afzonderlijke overtreding te betalen geldsom ten hoogste:
a. € 450 000 bedraagt wegens overtreding van artikel (…) 5 (…) indien die overtreding is begaan door een fabrikant, groothandel of importeur van tabaksproducten, elektronische sigaretten, elektronische verhittingsapparaten, nicotineproducten zonder tabak, nicotineapparaten of navulverpakkingen;
b. een bedrag bedraagt dat gelijk is aan een geldboete van de vierde categorie als bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, wegens een overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 8 of 10 (https://wetten.overheid.nl/BWBR0004302/2025-07-12/0?VergelijkMet=BWBR0004302%3fg%3d2020-01-23%26v%3d0);
c. € 4.500 bedraagt in andere dan de onder a en b bedoelde gevallen.
Bijlage bij de Tabaks- en rookwarenwet
Onder categorie B vallen overtredingen door fabrikanten, groothandelaren en importeurs van tabaksproducten of aanverwante producten van het bepaalde bij:
(…)
- Artikel 5, eerste lid;
(…)
Overtredingen behorend tot categorie B worden bestraft met een bestuurlijke boete van € 45.000. Dit bedrag wordt verhoogd tot:
- € 135.000 indien de natuurlijke persoon aan wie of de rechtspersoon waaraan de overtreding kan worden toegerekend voor een soortgelijke overtreding eerder is beboet en er nog geen twee jaar zijn verlopen sinds die eerdere bestuurlijke boete onherroepelijk is geworden;
- € 225.000 indien binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de bestuurlijke boete voor de eerste overtreding, een soortgelijke overtreding voor de derde maal wordt begaan; en
- € 450.000 indien binnen vijf jaar na het onherroepelijk worden van de bestuurlijke boete voor de eerste overtreding, een soortgelijke overtreding voor de vierde maal wordt begaan.