Uitspraak
96/6638 AKW
Q.
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
de Sociale Verzekeringsbank, appellant,
en
A., wonende te B., gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Op bij beroepschrift d.d. 12 juli 1996 aangevoerde gronden is
appellant in hoger beroep gekomen van een door de
Arrondissementsrechtbank te Alkmaar onder dagtekening
20 mei 1996 tussen partijen gegeven uitspraak, waarnaar
hierbij wordt verwezen.
Bij schrijven van 11 september 1996 is namens gedaagde door mr
E.M. van Hemert, advocaat te Zaandam, verweer gevoerd.
Desgevraagd zijdens de Raad heeft appellant bij schrijven van
10 februari 1998 nadere informatie verschaft.
Het geding is behandeld ter zitting van de Raad, gehouden op
19 maart 1998, waar appellant zich heeft doen
vertegenwoordigen door W. van Dam, werkzaam bij het
districtskantoor Alkmaar van appellant, en waar gedaagde zich
heeft doen vertegenwoordigen door mr Van Hemert, voornoemd.
II. MOTIVERING
Bij het bestreden, op bezwaar genomen, besluit van 1 juni 1995
heeft appellant besloten de aanvraag van gedaagde om
kinderbijslag ingevolge de Algemene Kinderbijslagwet (hierna:
AKW) af te wijzen voor het tweede kwartaal van 1992 tot en met
het tweede kwartaal van 1994 omdat gedaagde op de relevante
peildata niet verzekerd was ingevolge de AKW.
In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het volgende
overwogen, waarbij gedaagde is aangeduid als eiseres en
appellant als verweerder:
"Het geding spitst zich in casu toe op de vraag of eiseres op
de zogeheten peildata van de kwartalen hier in geding (1 april
1992, 1 juli 1992, 1 oktober 1992, 1 januari 1993, 1 april
1993, 1 juli 1993,
1 oktober 1993, 1 januari 1994 en 1 april 1994) als ingezetene
volgens de AKW kan worden beschouwd.
De rechtbank overweegt dienaangaande het volgende.
De vraag waar eiseres op evengenoemde peildata woonde, wordt
voor de toepassing van de AKW ingevolge artikel 3, eerste lid,
van die wet naar de omstandigheden beoordeeld.
De Centrale Raad van Beroep hanteert het criterium dat ook in
een geval als het onderhavige waarin een terugkeer naar het
land van herkomst niet tot de mogelijkheden behoort, er pas
geleidelijk een relevante duurzame band met Nederland bestaat
die op een bepaald moment zo sterk is dat geconcludeerd kan
worden tot wonen in de zin van artikel 3, eerste lid, van de
AKW.
Op evengenoemde data was eiseres (nog) niet in het bezit van
een geldige verblijfsvergunning. Zij verkeerde toen nog in het
ongewisse over haar verblijfstitel.
Naar vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep
staat het ontbreken van een voorlopige of permanente
verblijfsvergunning er niet bij voorbaat aan in de weg dat
eiseres haar woonplaats in Nederland heeft. De overige
omstandigheden van het geval (juridische/economische en/of
sociale binding) kunnen alsnog tot de slotsom leiden dat
eiseres op evenbedoelde peildata hier te lande woonde in de
zin van artikel 3, eerste lid, van de AKW. Ook in een geval
als het onderhavige waarin terugkeer naar het land van
herkomst niet tot de reële mogelijkheden valt te rekenen en
waarin betrokkene op een gegeven moment door de Nederlandse
overheid een vergunning tot verblijf wordt verleend, ontstaat
er pas geleidelijk, afhankelijk van de (juridische/economische
en/of sociale) omstandigheden, een duurzame band met
Nederland, die op een bepaald moment zo sterk is dat
geconcludeerd kan worden tot wonen in Nederland in de zin van
artikel 3, eerste lid, van de AKW.
Blijkens de stukken heeft verweerder zich op het standpunt
gesteld dat vóór 14 april 1994 van een voldoende economische
binding van eiseres nog geen sprake was omdat eiseres en haar
familie geheel afhankelijk waren van financiële ondersteuning
in het kader van de ROA.
Evenmin was, aldus verweerder, sprake van een voldoende
sociale binding. Hetgeen eiseres ter zake naar voren heeft
gebracht - in het bijzonder dat haar kinderen naar een
Nederlandse school gingen, zwemles hadden en lid waren van een
sportvereniging - acht verweerder niet voldoende om tot een
andersluidend oordeel te komen.
Nu tenslotte tot 14 april 1994 ook een juridische binding in
de vorm van een geldige verblijfstitel ontbrak, heeft
verweerder geconcludeerd dat vóór het derde kwartaal van 1994
ten aanzien van eiseres niet gesproken kon worden van zodanige
persoonlijke banden van duurzame aard met Nederland, dat
eiseres op grond daarvan reeds als ingezetene in de zin van
artikel 3, eerste lid, van de AKW kon worden aangemerkt.
Bij besluit van 14 april 1994 is aan eiseres een
verblijfsvergunning zonder beperkingen verleend.
Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder zich aan deze
vergunningverlening geconformeerd. De datum waarop deze
vergunning tot verblijf is verleend houdt verweerder als
omslagpunt voor het moment van juridische binding aan.
Vervolgens heeft verweerder eiseres eerst met ingang van het
derde kwartaal van 1994 in aanmerking gebracht voor
kinderbijslag.
De rechtbank komt evenwel voor wat betreft de in geding zijnde
peildata tot een ander oordeel dan verweerder en overweegt
daartoe het volgende.
Vast staat dat de Staatssecretaris van Justitie eiseres op 11
januari 1992 een zogeheten gedoogdenaanbod heeft gedaan.
Indien eiseres hierin zou hebben bewilligd, had dit in
eiseresses geval vóór het tweede kwartaal van 1992 tot de
gedoogdenstatus (de G-status) kunnen leiden. Ter zitting heeft
verweerder desgevraagd naar voren gebracht dat ook in zo'n
geval wordt aangenomen dat de band met Nederland geleidelijk
ontstaat, dit in tegenstelling tot wanneer aan betrokkene een
zogeheten C-status wordt verleend dan wel indien sprake zou
zijn van toelating als vluchteling.
De voormalige Afdeling rechtspraak van de Raad van State heeft
evenwel in een groot aantal uitspraken
- zo ook bijvoorbeeld in de uitspraak 4 september 1992, no.
RO.90.3816 - geoordeeld dat de Staatssecretaris van Justitie
bij de toepassing van de toen geldende gedoogdenregeling had
miskend dat de feiten en omstandigheden die aanleiding vormden
om aan betrokkenen een gedoogdenaanbod te doen - in zijn
algemeenheid kwam dit hier op neer dat gedwongen terugzending
een situatie zou doen ontstaan die een schending van artikel 3
van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de
mens en de fundamentele vrijheden zou kunnen vormen - eveneens
een grond kunnen opleveren om het bestaan van klemmende
redenen van humanitaire aard voor verlening van een vergunning
tot verblijf aan te nemen (de C-status).
Uit het gegeven dat aan eiseres bij besluit van
14 april 1994 laatstgenoemde verblijfsvergunning is verleend
met terugwerkende kracht tot het moment waarop aan haar het
gedoogdenaanbod was gedaan, leidt de rechtbank af dat de
Staatssecretaris van Justitie - vorenstaande jurisprudentie
tot leidraad nemende - ten aanzien van eiseres tot de
overtuiging is gekomen dat de feiten en omstandigheden zoals
die zich ten aanzien van eiseres ten tijde van belang
voordeden en die aanleiding gaven haar in aanmerking te
brengen voor de G-status, eiseres eveneens aanspraak gaven op
een C-status. Was aan haar destijds deze status ook verleend,
dan zou aan eiseres - conform het door verweerder ter zitting
toegelichte beleid - met ingang van het tweede kwartaal van
1992 kinderbijslag zijn verleend, aangezien verweerder eiseres
alsdan als ingezetene in de zin van artikel 3, eerste lid, van
de AKW zou hebben aangemerkt.
Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat in
hetgeen hiervoor is overwogen voldoende concrete aanwijzingen
zijn gelegen om in casu ervan te kunnen uitgaan dat eiseres -
in weerwil van het gegeven dat eiseres eerst bij besluit van
14 april 1994 zekerheid heeft verkregen over haar
verblijfsrechtelijke status - reeds op de in geding zijnde
peildata voldeed aan de voorwaarde van ingezetenschap.".
In zijn pleidooi in hoger beroep heeft de gemachtigde van
appellant het volgende aangevoerd:
"Naar de mening van de SVB ontbreekt over de periode van het
2e kwartaal 1992 tot en met het 2e kwartaal 1994 eveneens de
juridische binding met Nederland. Op het moment dat mevrouw
A. op 14 april 1994 een vergunning tot verblijf ontving
bestond voor haar pas de zekerheid dat ze in Nederland mocht
blijven. Over de periode voor 14 april 1994 ontbreekt deze
zekerheid.
Dat de rechtbank op grond van uitspraken van de voormalige
Afdeling rechtspraak van de Raad van State heeft besloten dat
mevrouw A. vanaf het 2e kwartaal 1992 als ingezetene
van Nederland ingevolge de AKW moet worden beschouwd leidt tot
de volgende opmerking. Het is het niet aan de SVB om te
beoordelen of iemand eerder een verblijfstitel toegekend had
moeten worden dan daadwerkelijk is gebeurd. Voor dit laatste
verwijst de SVB naar de uitspraak van uw Raad d.d. 16 november
1994, KBW 1994/19.
Door het ontbreken van voldoende economische en sociale
binding heeft de SVB beslissend gewicht toegekend aan het
ontbreken van de juridische binding in de vorm van een geldige
verblijfstitel. Over de in het geding zijnde periode is geen
sprake geweest van een sterke juridische binding, maar veeleer
een toestand van onzekerheid. Doordat aan de toestand van
onzekerheid op 14 april 1994, door het toekennen van een
vergunning tot verblijf, een einde is gekomen kan mevrouw
A. met ingang van het 3e kwartaal 1994 als ingezetene
van de AKW worden aangemerkt.".
De Raad overweegt als volgt.
Ingevolge artikel 2 van Pro de AKW is ingezetene degene die in
Nederland woont. De vraag, waar gedaagde woonde op de peildata
voor de in geding zijnde kwartalen, te weten het tweede
kwartaal van 1992 tot en met het tweede kwartaal van 1994,
wordt voor de toepassing van de AKW, ingevolge artikel 3,
eerste lid, van die wet naar de omstandigheden beoordeeld.
Naar vaste jurisprudentie van de Raad is daarbij in het
bijzonder van belang in welke mate er sprake is van sociale,
economische en juridische binding van de betrokken persoon met
Nederland. Op het moment dat aan de hand van deze criteria kan
worden vastgesteld dat het middelpunt van het maatschappelijk
leven in Nederland is komen te liggen, mag worden aangenomen
dat de betrokken persoon haar woonplaats in Nederland heeft.
Appellant hanteert als beleidsregel inzake de juridische
binding dat onvoldoende juridische binding bestaat zolang niet
op grond van een besluit van de Minister van Justitie
ingevolge de Vreemdelingenwet, zoals de toelating als
vluchteling, de verlening van een verblijfsvergunning of de
verlening van een gedoogdenstatus, voldoende zekerheid bestaat
dat een aanvrager van kinderbijslag in Nederland zal mogen
blijven. Zodra echter deze zekerheid is verschaft middels een
toelating als vluchteling of de verlening van een
verblijfsvergunning, neemt appellant de datum van (het bekend
worden van) het besluit van de Minister van Justitie als
omslagpunt voor het aannemen van juridische binding aan. Wordt
deze zekerheid verschaft middels de verlening van een
gedoogdenstatus, dan neemt appellant aan dat nog niet meteen
op de datum van (het bekend worden van) dat besluit sprake is
van ingezetenschap.
Volgens gedaagde maakt appellant zich met deze beleidsregel
- ten onrechte - afhankelijk van de tijdigheid van de
besluitvorming van de Minister van Justitie in
vreemdelingenzaken. In het onderhavige geval heeft de Minister
van Justitie op 14 april 1994 besloten om aan gedaagde en haar
drie kinderen - die op 7 maart 1991 in Nederland zijn
aangekomen - met ingang van 11 januari 1992 een vergunning tot
verblijf zonder beperking te verlenen.
De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak uit de in het
besluit van 14 april 1994 opgenomen terugwerkende kracht van
de verlening van de verblijfsvergunning tot 11 januari 1992 -
de datum waarop aan gedaagde een gedoogdenaanbod is gedaan -
afgeleid dat de Minister van Justitie aan gedaagde op 11
januari 1992 een zogeheten C-status had moeten verlenen, en
derhalve een vergunning tot verblijf zonder beperking. Dan zou
aan gedaagde conform de door appellant gevolgde beleidsregel
met ingang van het tweede kwartaal van 1992 kinderbijslag zijn
toegekend.
De Raad overweegt als volgt.
Appellant maakt zich naar het oordeel van de Raad bij de
beoordeling van de juridische binding van aanvragers van
kinderbijslag door de gehanteerde beleidsregel inderdaad
enigszins afhankelijk van de duur van de behandeling van
aanvragen in vreemdelingrechtelijke zaken door de Minister van
Justitie. De Raad acht het - gezien de jaarverslagen van de
Nationale ombudsman - een feit van algemene bekendheid dat
veel klachten bestaan over de lange behandelingsduur van
aanvragen op dit terrein. Gezien de wisselvalligheid in en de
onzekerheid over de snelheid van besluitvorming door de
Minister van Justitie kan de door appellant gevolgde wijze van
beoordeling van de juridische binding naar het oordeel van de
Raad leiden tot een uit een oogpunt van rechtsgelijkheid en
rechtszekerheid minder wenselijk resultaat.
In zijn uitspraak van 16 november 1994, in de zaak KBW
1994/19, gepubliceerd in Documentatieorgaan Sociale
Verzekering 1995, p. 104-105, heeft de Raad echter overwogen
dat de eis te ver gaat dat appellant de vraag moet
beantwoorden of de Minister van Justitie aan de betrokken
aanvrager van kinderbijslag op een eerdere datum een
verblijfstitel had moeten toekennen, en - bij een bevestigend
antwoord - het moment van juridische binding op een eerder
tijdstip moet bepalen dan dat van (het bekend worden van) het
besluit tot verlening van de verblijfstitel. Het voldoen aan
deze eis zou leiden tot een te ver gaande doorkruising van de
bevoegdheidsverdeling tussen de Minister van Justitie en
appellant, nog daargelaten de praktische problemen die zich
bij het dan voor appellant noodzakelijke onderzoek zouden
voordoen. Zo zou in casu appellant moeten onderzoeken of het
onrechtmatig is geweest dat de Minister van Justitie het op 14
april 1994 genomen besluit eerst op die datum ingevolge
daartoe strekkende jurisprudentie van de Afdeling rechtspraak
van de Raad van State en na ampel beraad heeft genomen.
De Raad is gezien het voorgaande van oordeel dat de door
appellant gehanteerde beleidsregel dat pas sprake is van
juridische binding, indien voldoende zekerheid zijdens de
Minister van Justitie is verschaft dat de betrokkene in
Nederland zal mogen blijven, niet onrechtmatig is. Dat
appellant daarnaast de beleidsregel hanteert om geen rekening
te houden met een eventueel met terugwerkende kracht verlenen
van een verblijfstitel, acht de Raad evenzeer niet
onrechtmatig, aangezien een verlening met terugwerkende kracht
de onzekerheid over een verder in Nederland mogen verblijven
tot het moment van (het bekend worden van) het besluit tot
verlening van de verblijfstitel onverlet laat.
De aangevallen uitspraak komt derhalve voor vernietiging in
aanmerking. Daarmee staat echter nog niet vast dat het
inleidend beroep alsnog ongegrond moet worden verklaard.
De Raad overweegt als volgt.
Gedaagde verblijft sinds 7 maart 1991 in Nederland. Op
11 januari 1992 is haar door de Minister van Justitie een
zogeheten gedoogdenstatus (G-status) aangeboden. Zij is op dit
aanbod niet ingegaan omdat zij dan haar aanvraag tot toelating
als vluchteling diende in te trekken. Zulks laat naar het
oordeel van de Raad echter onverlet dat kennelijk ook de
Minister van Justitie op dat moment een terugkeer van gedaagde
naar Iran niet opportuun achtte, en gedaagde op dat moment de
status van materieel gedoogde heeft bereikt. Daarmee ontstond
- ook volgens de beleidsregel van appellant inzake gedoogden
die de Raad evenmin voor onrechtmatig houdt - een begin van
juridische binding als bijdrage tot het aannemen van
ingezetenschap.
Verder is vanaf het moment in december 1991 dat gedaagde met
haar kinderen de beschikking kreeg over een zogeheten
ROA-woning, sprake geweest van een voortschrijdende
inburgering, via het schoolbezoek van de kinderen en de
actieve deelname van de kinderen aan voetbal-, zwem-, judo- en
balletactiviteiten, en via het door gedaagde volgen van les in
de Nederlandse taal.
Onder verwijzing naar zijn uitspraken van 7 september 1994, in
de zaak KBW 1994/11, gepubliceerd in RSV 1995/245, en van 15
januari 1998, in de zaak 97/216 AKW, gepubliceerd in USZ 1998,
78, is de Raad op grond van de hiervoor vermelde feiten en
omstandigheden en de duur van het verblijf van gedaagde in
Nederland van oordeel dat in maart 1993 het middelpunt van het
maatschappelijk leven van gedaagde in Nederland is komen te
liggen.
Gedaagde had derhalve op de peildatum 1 april 1993 woonplaats
hier te lande in de zin van artikel 3, eerste lid, van de AKW,
hetgeen ertoe leidt dat ook het bestreden besluit in zoverre
voor vernietiging in aanmerking komt.
Appellant zal derhalve met inachtneming van het hiervoor
overwogene een nieuw besluit over de toe te kennen
kinderbijslag moeten nemen, evenals een besluit over de
wettelijke rente over de nabetaling, te berekenen conform de
vaste jurisprudentie van de Raad, met als ingangsdatum 1
februari 1995, zijnde de eerste dag van de maand volgende op
die waarin het primaire besluit is bekendgemaakt.
Uit het voorgaande volgt dat appellant het door gedaagde in
eerste aanleg gestorte griffierecht dient te vergoeden.
Voorts acht de Raad termen aanwezig om appellant op grond van
artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen
in de proceskosten van gedaagde voor beroepsmatig verleende
rechtsbijstand, in eerste aanleg begroot op f 1.420,-- en in
hoger beroep op f 1.420,--.
Mitsdien dient te worden beslist als volgt.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak en het bestreden besluit;
Bepaalt dat appellant een nieuw besluit neemt met in
achtneming van het hiervoor overwogene;
Veroordeelt appellant in de proceskosten van gedaagde, begroot
op f 2.840,-- in totaal, te betalen aan de griffier van de
Raad;
Bepaalt dat appellant het door gedaagde in eerste aanleg
gestorte recht van f 50,-- vergoedt.
Aldus gegeven door mr A.F.M. Brenninkmeijer als voorzitter en
mr G.P.A.M. Garvelink-Jonkers en mr L.J.A. Damen als leden, in
tegenwoordigheid van B.A. Beenen als griffier, en uitgesproken
in het openbaar op 29 april 1998.
(get.) A.F.M. Brenninkmeijer.
(get.) B.A. Beenen.
Tegen een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep ingevolge
de Algemene Kinderbijslagwet kan ieder der partijen beroep in
cassatie instellen, maar alleen terzake van schending of
verkeerde toepassing van het bepaalde bij of krachtens een der
artikelen 1, tweede en derde lid, 2, 3 en 6 van die wet.
Dit beroep wordt ingesteld door binnen zes weken nadat dit
afschrift der uitspraak ter post is bezorgd, een beroepschrift
in cassatie aan de Centrale Raad van Beroep in te zenden.
HL2404