Uitspraak
07/6535 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellante] (hierna: appellante),
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 11 oktober 2007, 07/2301 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellante
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam (hierna: College)
Datum uitspraak: 28 oktober 2008
I. PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. R.P. Kuijper, advocaat te Amsterdam, hoger beroep ingesteld.
Het College heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 september 2008. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Kuijper. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D. Ahmed, werkzaam bij de gemeente Amsterdam.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellante heeft algemene bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder ontvangen over de periode van 1 januari 2002 tot en met 31 oktober 2006 (met uitzondering van de maand maart 2002), laatstelijk ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB). Naar aanleiding van een anonieme melding dat appellante een gezamenlijke huishouding voert met haar buurman A.J. [naam buurman] (hierna: [naam buurman]) heeft het College een onderzoek ingesteld naar de woon- en leefsituatie van appellante. Vanwege het College is twee maal getracht bij appellante een huisbezoek af te leggen. Appellante is daarbij beide keren niet aangetroffen. Vervolgens heeft het College appellante uitgenodigd om op 22 november 2006 te verschijnen op het kantoor van de Dienst Werk en Inkomen (hierna: DWI) van de gemeente Amsterdam. Appellante is verzocht een aantal bescheiden mee te nemen. Omdat appellante aan deze uitnodiging geen gehoor gaf, heeft het College haar recht op bijstand opgeschort. Appellante verscheen evenmin op een nieuwe uitnodiging voor een gesprek op 24 november 2006. Naar aanleiding van de opschorting heeft [naam buurman] op 29 november 2006 telefonisch gereageerd, waarna appellante opnieuw is uitgenodigd voor een gesprek op 14 december 2006 op het kantoor van de DWI. Op basis van hetgeen appellante tijdens dat gesprek heeft verklaard is een afspraak gemaakt voor een nog diezelfde dag af te leggen huisbezoek. Twee handhavingsspecialisten hebben vervolgens met instemming van appellante en [naam buurman] hun woningen op het adres [adres 1] respectievelijk [adres 2] te Amsterdam bezocht en van beiden een verklaring opgenomen.
1.2. Bij besluit van 3 januari 2007 heeft het College de bijstand van appellante met ingang van 1 januari 2002 ingetrokken. Aan dit besluit ligt ten grondslag dat appellante sedert 1 januari 2002 met [naam buurman] een gezamenlijke huishouding voert en, door dit niet eigener beweging aan het College door te geven, haar inlichtingenverplichting heeft geschonden.
1.3. Bij besluit van 24 april 2007, voor zover van belang, heeft het College het tegen het besluit van 3 januari 2007 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 24 april 2007 ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep gemotiveerd tegen deze uitspraak gekeerd.
3.1. Appellante heeft tevens een verzoek om voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in verbinding met artikel 21 van Pro de Beroepswet gedaan. Dat verzoek heeft de voorzieningenrechter van de Raad bij uitspraak van 8 april 2008 (LJN BC9152) afgewezen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de tot 1 januari 2004 van toepassing zijnde Algemene bijstandswet (Abw) wordt als gehuwd of als echtgenoot mede aangemerkt de ongehuwde die met een ander een gezamenlijke huishouding voert, tenzij het betreft een bloedverwant in de eerste graad. Op grond van het derde lid van dat artikel is sprake van een gezamenlijke huishouding indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins. Ingevolge het met ingang vanaf 1 januari 2004 van toepassing zijnde artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de WWB wordt als gehuwd of als echtgenoot mede aangemerkt de ongehuwde die met een ander een gezamenlijke huishouding voert, tenzij het betreft een bloedverwant in de eerste graad of een bloedverwant in de tweede graad indien er bij één van de bloedverwanten in de tweede graad sprake is van zorgbehoefte. Het derde lid van artikel 3 van Pro de WWB is gelijkluidend aan het derde lid van artikel 3 van Pro de Abw.
4.2. Het College heeft de intrekking van de bijstand van appellante gebaseerd op artikel 54, derde lid, aanhef en onder a, van de WWB. Het College heeft zich daartoe op het standpunt gesteld dat appellante, door geen melding te maken van de door haar en [naam buurman] gevoerde gezamenlijke huishouding, de op haar van toepassing zijnde inlichtingenverplichting als bedoeld in artikel 65, eerste lid, van de Abw respectievelijk artikel 17, eerste lid, van de WWB heeft geschonden.
4.3. De gemachtigde van appellante heeft aangevoerd dat de schending van de hierboven bedoelde inlichtingenverplichting in artikel 447c en in artikel 447d van de Wetboek van Strafrecht is opgenomen als een zelfstandig strafbaar feit. Ook indien ervan wordt uitgegaan dat intrekking van de bijstand niet als een zogeheten punitieve sanctie kan worden beschouwd, is er in het geval van schending van de inlichtingenverplichting gelijktijdig sprake van (de verdenking van) een strafbaar feit. Aan de omstandigheid dat de schending van de inlichtingenverplichting op zichzelf reeds een strafbaar feit oplevert, verbindt de gemachtigde van appellante vervolgens de conclusie dat bij verdenking van een dergelijke schending ook in het bestuursrechtelijke traject artikel 27 van Pro het Wetboek van Strafvordering alsmede artikel 6, derde lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) van toepassing zijn. Een en ander leidt er onder meer toe, aldus de gemachtigde van appellante, dat het College aan haar de cautie als bedoeld in artikel 29 van Pro het Wetboek van Strafvordering had behoren te geven. Voorts is aangevoerd dat indien sprake is van een redelijke grond tot het instellen van een huisbezoek, zoals de Raad dat onder meer heeft omschreven in zijn uitspraak van 11 april 2007 (LJN BA2410), er bovendien sprake is van verdenking in strafrechtelijke zin. Omdat het College appellante de in het geval van verdenking van een strafbaar feit geldende bescherming als bedoeld in het Wetboek van Strafvordering en artikel 6 van Pro het EVRM niet heeft geboden, is de gemachtigde van appellante van opvatting dat de verklaringen van appellante en [naam buurman] alsmede de (overige) bevindingen van het huisbezoek door het College niet mogen worden gebruikt ter onderbouwing van zijn standpunt dat appellante en [naam buurman] een gezamenlijke huishouding voeren.
4.4. De Raad kan appellante hierin niet volgen. Reeds eerder is overwogen (verwezen wordt onder meer naar de uitspraak van de Raad van 11 april 2007, LJN BA2410) dat de rechtsfiguur van intrekking van bijstand niet kan worden beschouwd als een punitieve of bestraffende sanctie maar als een op herstel gerichte maatregel, omdat daarmee wordt beoogd de toekenning van bijstand aan een belanghebbende die volgens het bijstandverlenend orgaan geen zelfstandig subject van bijstand (meer) is, geheel of gedeeltelijk ongedaan te maken. Dat de schending van de inlichtingenverplichting als zodanig ook een strafbaar feit oplevert, betekent niet dat het bestuursorgaan gehouden is aan de betrokkene, die in het kader van een onderzoek dat uitsluitend erop is gericht het recht op bijstand (nader) vast te stellen of te herbeoordelen een verklaring aflegt, bescherming en waarborgen te bieden als ware hij een verdachte in strafrechtelijke zin. Dat appellante er voorafgaand aan de door haar afgelegde verklaringen niet op is gewezen dat zij mocht zwijgen, leidt derhalve niet tot de conclusie dat die verklaringen door het College niet bij de besluitvorming mochten worden betrokken. In gevallen als hier aan de orde bestaat er voor het bestuursorgaan, anders dan bij punitieve sancties, geen wettelijke verplichting om de betrokkene voorafgaand (met het geven van de cautie als bedoeld in artikel 29 van Pro het Wetboek van Strafvordering) te horen. In het voorgaande ligt besloten dat de omstandigheid dat een bestuursorgaan zich op het standpunt stelt dat sprake is van een redelijke grond om een huisbezoek af te leggen - als bedoeld in de uitspraak van de Raad van 11 april 2007 - er niet toe leidt dat het bestuursorgaan bij het afleggen van het huisbezoek de betrokkene ook de bescherming als verdachte als bedoeld in het Wetboek van Strafvordering behoort te geven.
4.5. De Raad overweegt voorts als volgt.
4.6. Tijdens het gesprek op 14 december 2006 op het kantoor van de DWI heeft appellante in het gezelschap van [naam buurman] een verklaring afgelegd. In die - door haar ondertekende - verklaring heeft zij onder meer aangegeven dat zij al sinds 2001 veelvuldig op het adres van [naam buurman] verblijft, dat in haar woning geen gas en licht is, dat [naam buurman] haar verzorgt in verband met haar ziekte, dat zij spullen bij [naam buurman] heeft staan, dat [naam buurman] op
23 november 2006 haar kind heeft erkend, dat zij en [naam buurman] praktisch 24 uur bij elkaar zijn, dat zij samen boodschappen doen en dat haar dochter bij [naam buurman] een eigen kamer heeft. Voorts is in dat gesprek toestemming gegeven haar woning en ook de woning van [naam buurman] te bekijken. Aansluitend op dit gesprek is zowel op het adres [adres 1] als op het adres [adres 2], met toestemming van [naam buurman], een huisbezoek afgelegd en zijn bij die gelegenheid zowel door appellante als door [naam buurman] nadere, door hen ondertekende verklaringen afgelegd.
4.7. De Raad is van oordeel dat er op grond van de door appellante afgelegde verklaringen tijdens het gesprek op 14 december 2006 een redelijke grond was voor het afleggen van een bezoek aan haar woning. De Raad is niet gebleken dat bij het geven van toestemming door appellante voor het afleggen van dat huisbezoek sprake is geweest van onregelmatigheden.
4.8. De beschikbare gegevens bieden ook naar het oordeel van de Raad voldoende steun voor het standpunt van het College dat in de hier te beoordelen periode van 1 januari 2002 tot en met 3 januari 2007 (de datum van het primaire intrekkingsbesluit) appellante en [naam buurman] in de woning van [naam buurman] hun hoofdverblijf hadden en elkaar wederzijds verzorgden. Dit betekent dat in die periode sprake is geweest van een gezamenlijke huishouding als bedoeld in artikel 3, derde lid, van de Abw en (vanaf 1 januari 2004) artikel 3, derde lid, van de WWB.
4.9. Hetgeen appellante overigens in hoger beroep nog heeft aangevoerd doet hieraan niet af. Meer in het bijzonder is de Raad met het College van oordeel dat het feit dat in een aan [naam buurman] gerichte beslissing op grond van de Wet voorzieningen gehandicapten van 20 september 2002 door het College op grond van toen bekende gegevens is overwogen dat [naam buurman] geen gezamenlijke huishouding met zijn buurvrouw voert, er niet aan in de weg staat dat het College in het kader van de controle op de juiste naleving van verplichtingen ingevolge de bijstandswetgeving - op grond van in dat verband (nader) gebleken feiten en omstandigheden - tot de conclusie kan komen dat appellante met [naam buurman] een gezamenlijke huishouding voert.
4.10. Nu appellante niet onverwijld op de daarvoor bestemde inlichtingenformulieren heeft opgegeven dat zij en haar dochter in de woning van [naam buurman] hun hoofdverblijf hadden, staat tevens vast dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden.
4.11. Tijdens de zitting in het kader van de behandeling van het door appellante gedane verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening heeft de gemachtigde van appellante aangevoerd dat sprake is van een ongeoorloofd onderscheid. Deze grief strekt ertoe te betogen dat met de sedert 1 januari 2004 in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de WWB opgenomen uitzondering om geen gelijkstelling met gehuwden aan te nemen een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt tussen de in dit artikelonderdeel bedoelde bloedverwanten en samenwonende personen die, zoals appellante en [naam buurman], ieder afzonderlijk woningen aanhouden en elkaar (mantel)zorg verlenen maar geen bloedverwanten van elkaar zijn. Daarbij is benadrukt dat het ook in het geval van appellante en [naam buurman] gaat om een zorgrelatie. In dit verband heeft de gemachtigde van appellante gewezen op een wijziging van de Algemene Ouderdomswet in verband met samenwonen ten behoeve van zorg voor een pensioengerechtigde die hulpbehoevend is (Wet van 2 november 2006, Stb. 2006, 558). Ingevolge deze wet is artikel 17 van Pro de AOW gewijzigd en vindt geen herziening van het ouderdomspensioen plaats indien:
a. sprake is van zorg voor een pensioengerechtigde die hulpbehoevend is als bedoeld in artikel 1, onder j, van de Algemene nabestaandenwet;
b. door deze zorg een gezamenlijke huishouding ontstaat van twee pensioengerechtigden, en
c. de pensioengerechtigde en de hulpbehoevende pensioengerechtigde ieder beschikken over een woning en daarvoor de financiële lasten dragen.
Op grond van een eveneens in deze wet opgenomen bepaling van overgangsrecht is wijziging van met toepassing van artikel 17, tweede lid, (oud) van de AOW reeds genomen herzieningsbesluiten mogelijk met terugwerkende kracht tot 4 april 2006.
4.12. Verzocht wordt om artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de WWB wegens strijd met (onder meer) artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) buiten toepassing te laten.
4.13. Of personen als appellante en [naam buurman], vergeleken met de in de artikelen 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de WWB en 17, tweede lid, van de AOW omschreven uitzonderingsgroepen, voor de toepassing van artikel 26 van Pro het IVBPR als gelijke gevallen kunnen worden beschouwd, hangt naar het oordeel van de Raad onder meer af van het antwoord op de vraag of objectief bezien voldoende aannemelijk is dat ten tijde hier van belang sprake is geweest van hulpbehoevendheid als bedoeld in artikel 1, onderdeel j, van de Algemene nabestaandenwet en of de gezamenlijke huishouding is ontstaan met het doel de hulpbehoevende te gaan verzorgen. In dit verband wordt verwezen naar de uitspraak van de Raad van 9 maart 2004, LJN AO5661.
4.14. De gemachtigde van appellante is na de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Raad van 8 april 2008 bij griffiersbrief van 22 april 2008 verzocht om een onderbouwing van zijn standpunt dat in het geval van appellante en [naam buurman] sprake is van hulpbehoevendheid als hierboven bedoeld. Op deze brief heeft de gemachtigde van appellante, ook na rappel, niet gereageerd. Ter zitting van de Raad van 16 september 2008 heeft genoemde gemachtigde desgevraagd verklaard de grief inzake - kort gezegd - discriminatie desondanks te handhaven.
4.15. Op grond van de in de gedingstukken voorhanden gegevens komt de Raad tot het oordeel dat bij appellante geen sprake is van hulpbehoevendheid in de hiervoor aangegeven zin. Dit leidt vervolgens tot de conclusie dat appellante en [naam buurman] vergeleken met de in de artikelen 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de WWB en 17, tweede lid, van de AOW omschreven uitzonderingsgroepen, voor de toepassing van artikel 26 van Pro het IVBPR niet als gelijke gevallen kunnen worden beschouwd. De grief dat in het geval van appellante sprake is van een ongerechtvaardigd onderscheid slaagt dan ook niet.
4.16. Het College is gelet op het vorenstaande bevoegd om met toepassing van artikel 54, derde lid, aanhef en onder a, van de WWB de bijstand van appellante over de hier aan de orde zijnde periode in te trekken. Het College heeft hierbij gehandeld overeenkomstig het door de Raad niet onredelijk geachte beleid. In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet de Raad geen grond voor het oordeel dat het College met toepassing van artikel 4:84 (slot) van de Algemene wet bestuursrecht in afwijking van het beleid geheel of gedeeltelijk van intrekking had moeten afzien.
4.17. De aangevallen uitspraak komt derhalve voor bevestiging in aanmerking.
5. De Raad ziet geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door Th.C. van Sloten als voorzitter en R. Kooper en R.H.M. Roelofs als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van N.L.E.M. Bynoe als griffier, uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2008.
(get.) Th.C. van Sloten.
(get.) N.L.E.M. Bynoe.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH ’s-Gravenhage) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen inzake het begrip gezamenlijke huishouding.
KR