Uitspraak
08/6689 AW + 09/5366 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 oktober 2008, 05/1982 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
[Betrokkene], wonende te [woonplaats], (hierna: betrokkene)
en
appellant
Datum uitspraak: 3 juni 2010
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft op15 september 2009 ter uitvoering van de aangevallen uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar genomen, waartegen betrokkene beroep heeft ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 april 2010. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Burghout, juridisch adviseur, bijgestaan door E.J. de Swart, werkzaam bij GVB B.V., en R.L.S. Buis, bedrijfsarts. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. A.M. Vreeswijk, advocaat te Hilversum.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Betrokkene was aanvankelijk werkzaam als [bnaam functie A] en sedert medio 2002 als [naam functie B] bij het Gemeentelijk Vervoersbedrijf van Amsterdam (GVB). Vanaf 27 november 2002 was hij arbeidsongeschikt voor deze laatste functie als gevolg van fysieke beperkingen. Er is een re-integratietraject gestart, waarbij betrokkene werkzaam-heden heeft uitgevoerd in de postkamer.
1.2. Bij besluit van 1 december 2003 is aan betrokkene voorwaardelijk strafontslag opgelegd met een proeftijd van twee jaar wegens ernstig plichtsverzuim, bestaande uit het onheus bejegenen van een passagier in september 2002. Dit besluit is na bezwaar in stand gebleven en betrokkene heeft daartegen geen beroep ingesteld.
1.3. Met betrokkene is in juli 2004 een verantwoordingsgesprek gehouden, omdat hij zich naar het oordeel van het GVB niet hield aan de regels en voorschriften die gelden met betrekking tot zijn re-integratie. Nadat op 12 augustus 2004 daartoe het voornemen was bekendgemaakt en betrokkene daarop zijn zienswijze had gegeven heeft appellant bij besluit van 1 oktober 2004 het voorwaardelijk strafontslag ten uitvoer gelegd wegens het binnen de proeftijd wederom plegen van (ernstig) plichtsverzuim. Dit besluit is na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 29 maart 2005 (hierna: bestreden besluit).
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het bestreden besluit vernietigd. De rechtbank, die met het oog op de vraag of de gepleegde gedragingen betrokkene konden worden toegerekend een psychiater had geraadpleegd, kwam tot de conclusie dat de psychische gesteldheid van betrokkene zodanig was dat de verweten gedragingen niet in die mate aan hem zijn toe te rekenen, dat de tenuitvoerlegging van het strafontslag daarmee in evenredige verhouding staat. De rechtbank heeft appellant opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in haar uitspraak is overwogen.
3. In hoger beroep heeft appellant aangevoerd dat hij zich niet kan vinden in het oordeel van de rechtbank dat op basis van het deskundigenrapport vast is komen te staan dat betrokkene zijn gedragingen niet kunnen worden toegerekend.
4. De Raad overweegt op grond van hetgeen partijen naar voren hebben gebracht het volgende.
4.1. Betrokkene is ten laste gelegd dat hij zich meer malen niet heeft gehouden aan afspraken in het kader van zijn re-integratie. Het betreft onder meer het niet verschijnen bij de cursus Persoonlijk Leiderschap, bij de bedrijfsarts, bij een PC-training en bij de sollicitatieclub. De Raad is met de rechtbank (rechtsoverweging 2.2.8) van oordeel dat de verklaringen die betrokkene voor zijn afwezigheid heeft gegeven niet afdoende zijn en dat dit gedrag als ernstig plichtsverzuim valt aan te merken. Voor zover betrokkene in zijn verweerschrift dit nog ter discussie heeft gesteld, volgt de Raad hem dus niet. De conclusie van de Raad is dat de in het voorwaardelijk strafontslag voor tenuitvoerlegging gestelde voorwaarde dat betrokkene zich binnen de proeftijd schuldig zou maken aan soortgelijk of enig ander ernstig plichtsverzuim, is vervuld.
4.2. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 13 april 2006, LJN AW4578 en TAR 2006, 132) dient bij toetsing van een besluit tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijk strafontslag beoordeeld te worden of het gepleegde plichtsverzuim uitvoering van de eerder opgelegde voorwaardelijke straf rechtvaardigt en dat er naast die beoordeling geen plaats meer is voor een onevenredigheidstoetsing. De rechtbank heeft door die toetsing wel te verrichten (in rechtsoverweging 2.2.13 van de aangevallen uitspraak) dus een onjuiste toetsingsmaatstaf aangelegd. Volgens genoemde vaste rechtspraak moet in een geval als dit beoordeeld worden of appellant de voor tenuitvoerlegging van de voorwaardelijke straf in aanmerking te nemen belangen heeft afgewogen en of hij dusdoende in redelijkheid heeft kunnen komen tot het bestreden besluit.
4.3. Ten aanzien van de toerekenbaarheid van het plichtsverzuim is de Raad van oordeel dat op grond van de beschikbare medische gegevens niet aannemelijk is geworden dat de verweten gedragingen betrokkene in het geheel niet kunnen worden toegerekend. Weliswaar komt uit die gegevens, waaronder het rapport van de deskundige psychiater uit 2007, naar voren dat betrokkene ten tijde in geding psychische klachten had, bestaande uit een depressieve stoornis gepaard gaande met somberheid, gespannenheid en stuurloosheid, maar die geestestoestand rechtvaardigt niet de conclusie van afwezigheid van ieder besef van de onjuistheid van zijn gedrag. Naar het oordeel van de Raad kan betrokkene daarvoor wel degelijk verantwoordelijk worden gehouden. Uit andere medische gegevens in het dossier blijkt immers juist dat betrokkene goed op zijn verantwoordelijkheden moet worden aangesproken omdat hij dat aankan. Voor zover betrokkene heeft betoogd dat in de vaste rechtspraak van de Raad besloten ligt dat het oordeel van een onafhankelijke door de bestuursrechter ingeschakelde deskundige in beginsel wordt gevolgd, merkt de Raad op dat dit als regel van toepassing zal zijn indien de vraagstelling aan de deskundige correct is, hetgeen hier niet het geval is geweest. Aan de deskundige is immers slechts gevraagd of de psychische gesteldheid van betrokkene van invloed is geweest op de mate van verwijtbaarheid van diens gedrag, bestaande uit het niet nakomen van afspraken. Nagelaten is de deskundige te vragen in welke mate sprake is geweest van een dergelijke invloed. Namens appellant is tot slot terecht gewezen op de rechtspraak van de Raad (CRvB 9 juli 2009, LJN BJ3897) waarin wordt overwogen dat de vraag of het plichtsverzuim is aan te merken als toerekenbaar plichtsverzuim een vraag is naar de juridische kwalificatie van het feitencomplex.
5. Het vorenstaande betekent dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak geen stand kan houden. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen overweegt de Raad als volgt.
5.1. De in beroep aangevoerde stelling van betrokkene dat hem geen straf- maar ziekte-ontslag had moeten worden verleend wordt niet onderschreven. Bij samenloop van ontslaggronden komt het bestuursorgaan een zekere keuzevrijheid toe, waarbij geldt dat de grond voor de gedane keuze duidelijk moet kunnen worden aangetoond. Dat is hier, zoals uit het hiervoor overwogene blijkt, het geval. Ten tijde hier van belang was, indien bij de re-integratie van een (gedeeltelijk) arbeidsongeschikte werknemer sprake was van plichtsverzuim, de mogelijkheid van strafontslag op grond van artikel 1004 van Pro het Ambtenarenreglement Amsterdam (ARA) niet uitgesloten. Het nadien in 2006 ingevoerde artikel 1121a T (ontslag wegens het niet meewerken aan reïntegratiever-plichtingen) van het ARA is niet op betrokkene van toepassing. In het overige door betrokkene aangevoerde heeft de Raad geen aanleiding gezien te oordelen dat appellant niet in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Door zijn opstelling bemoeilijkte appellant zijn re-integratie aanzienlijk en ondanks het feit dat hij daarop herhaaldelijk werd aangesproken bleef hij in dat gedrag volharden. Dit betekent dat het beroep van betrokkene alsnog ongegrond moet worden verklaard.
6. Met betrekking tot de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), waarop door betrokkene een beroep is gedaan in hoger beroep, overweegt de Raad als volgt.
6.1. Vanaf de indiening van het bezwaarschrift tegen het besluit van 1 oktober 2004 tot aan de datum van deze uitspraak zijn vijf jaar en ruim acht maanden verstreken. De behandeling door appellant is gebleven binnen de termijn van een half jaar. De rechterlijke fase heeft in haar geheel vanaf de datum van ontvangst van het beroepschrift op 20 april 2005 door de rechtbank tot aan de datum van deze uitspraak meer dan vijf jaar geduurd. De Raad is daarbij gebleven binnen de termijn van twee jaar. Voor die lange duur van de procedure kan geen rechtvaardiging worden gevonden in de opstelling van betrokkene of in de complexiteit van de zaak. Die kan evenmin worden gevonden in de inschakeling van een deskundige (CRvB 30 juni 2009, LJN BJ2125). Aan deze vaststelling kan het vermoeden worden ontleend dat de redelijke termijn is geschonden, door de rechtbank.
6.2. De Raad verbindt hieraan de gevolgtrekking dat in deze procedure met - voor zover nodig - verdragsconforme toepassing van artikel 8:73 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet worden beslist over het verzoek om schadevergoeding van betrokkene met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn. Dit geeft aanleiding het onderzoek te heropenen. Met - eveneens - verdragsconforme toepassing van artikel 26 van Pro de Awb merkt de Raad daarbij de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie) aan als partij in die procedure.
7. Het overwogene onder 5 betekent voor de nieuwe beslissing op bezwaar van
15 september 2009 dat daaraan de grondslag is komen te ontvallen. Met de aangevallen uitspraak wordt immers ook de opdracht opnieuw te beslissen op bezwaar vernietigd. Dit besluit zal om die reden worden vernietigd.
8. De Raad ziet geen aanleiding om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond;
Vernietigt het besluit van 15 september 2009;
Bepaalt dat het onderzoek onder nummer 10/2355 BESLU wordt heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak over het verzoek om schadevergoeding van betrokkene met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn en merkt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie) aan als partij in die procedure.
Deze uitspraak is gedaan door K. Zeilemaker als voorzitter en B.M. van Dun en G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als leden, in tegenwoordigheid van K. Moaddine als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2010.
(get.) K. Zeilemaker.
(get.) K. Moaddine.
HD
Q