Uitspraak
08/5669, 09/6315, 09/6316 en 09/6317 WIA
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op de hoger beroepen van:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: Uwv)
tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 8 september 2008, 08/26 (hierna: aangevallen uitspraak 1)
en
[Betrokkene], wonende te [woonplaats] (hierna: betrokkene)
tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 15 oktober 2009, 09/318, 09/502 en 09/975 (hierna: aangevallen uitspraak 2)
in de gedingen tussen:
betrokkene
en
het Uwv.
Datum uitspraak: 1 oktober 2010
I. PROCESVERLOOP
Het Uwv heeft hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak 1. Namens betrokkene heeft mr. J.H.M. Handring, advocaat te Roermond, hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak 2.
Partijen hebben verweerschriften ingediend en nadere stukken.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 mei 2010. Voor betrokkene is mr. Handring verschenen. Voor het Uwv verscheen J.G.M. Huijs.
II. OVERWEGINGEN
1. Betrokkene heeft beroep ingesteld tegen een viertal besluiten van het Uwv ter uitvoering van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA). Met een besluit van 19 november 2007 (hierna: bestreden besluit 1) handhaafde het Uwv, beslissend op het bezwaar van betrokkene, niet zijn besluit van 4 april 2007 dat voor betrokkene met ingang van 17 januari 2007 geen recht is ontstaan op een WIA-uitkering. Het Uwv stelde vast dat betrokkene met ingang van 17 januari 2007 recht heeft op een loongerelateerde WGA-uitkering en dat de mate van arbeidsongeschiktheid van betrokkene 80 tot 100% is. Met een besluit van 23 januari 2009 (hierna: bestreden besluit 2) handhaafde het Uwv zijn besluit van 24 september 2008, waarbij de mate van arbeidsongeschiktheid van betrokkene is vastgesteld op 100% en de uitkering ongewijzigd is voortgezet. Met een besluit van 27 februari 2009 (hierna: bestreden besluit 3) heeft het Uwv het bezwaar van betrokkene tegen een besluit van 6 november 2008 ongegrond geacht en gehandhaafd dat betrokkene met ingang van
8 november 2008 in aanmerking komt voor een WGA-loonaanvullingsuitkering. Bij besluit van 5 juni 2009 (hierna: bestreden besluit 4) heeft het Uwv, wederom beslissend op een bezwaar van betrokkene, zijn besluit gehandhaafd van 13 maart 2009, waarbij is vastgelegd dat de mate van arbeidsongeschiktheid van betrokkene ongewijzigd 100% is.
2.1. Bij de aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit 1 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het Uwv opgedragen opnieuw te beslissen op het bezwaar van betrokkene. De rechtbank overwoog dat de bezwaarverzekeringsarts bij zijn vaststelling dat appellant niet volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is in de zin van artikel 4 van Pro de Wet WIA niet heeft gehandeld in overeenstemming met alle stappen van het beoordelingskader voor verzekeringsartsen “Beoordeling van de duurzaamheid van arbeidsbeperkingen” (hierna: beoordelingskader).
2.2. Bij de aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank de beroepen van betrokkene tegen de bestreden besluiten 2, 3 en 4 ongegrond verklaard. De rechtbank overwoog dat in de rapportages van de (bezwaar)verzekeringsartsen voldoende steun is te vinden voor het standpunt van het Uwv dat er een redelijke verwachting was dat met een juiste behandeling een verbetering van de belastbaarheid van betrokkene zal optreden.
3.1. Het Uwv heeft in hoger beroep aanvankelijk betoogd dat uit de rapportages van de bezwaarverzekeringsarts blijkt dat hij de stappen van het beoordelingskader wel degelijk heeft gevolgd. Na kennisname van de uitspraken van de Raad van
4 februari 2009 (LJN BH1896) en 20 mei 2009 (LJN BI5270) heeft het Uwv het standpunt betrokken dat de bezwaarverzekeringsarts rekening houdend met alle medische stukken die in de bezwaarfase bekend zijn geworden een juiste inschatting heeft gemaakt van de herstelkansen van betrokkene en dat hij zijn opvatting dat een verbetering van de medische situatie van betrokkene is te verwachten goed heeft gemotiveerd.
3.2. Betrokkene heeft in hoger beroep als zijn opvatting naar voren gebracht dat uit de informatie van de door hem geconsulteerde artsen volgt dat de medische behandelingen niet tot een verbetering hebben geleid dan wel op de in geding zijnde data niet waren ingezet omdat daarvan geen positief resultaat werd verwacht. Ten onrechte hebben de (bezwaar)verzekeringsartsen geen contact opgenomen met zijn behandelende specialisten.
3.3. Met de door partijen in de hoger beroepen ingenomen stellingen ligt de vraag ter beantwoording voor of het Uwv op goede gronden heeft vastgesteld dat betrokkene op 17 januari 2007 noch ten tijde van de bestreden besluiten in aanmerking kwam voor een uitkering op grond van de Inkomensverzekering voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten (IVA), omdat hij weliswaar volledig maar niet duurzaam arbeidsongeschikt was.
4. De Raad overweegt het volgende.
4.1. In zijn in 3.1 genoemde uitspraak van 4 februari 2009 heeft de Raad overwogen dat het Uwv niet de bevoegdheid kan worden ontzegd ter uitvoering van zijn wettelijke taak – in casu om de duurzaamheid van volledig arbeidsongeschiktheid in de zin van artikel 4, eerste lid, van de Wet WIA te beoordelen – regels vast te stellen ter uitvoering van die taak en ter interpretatie van wettelijke voorschriften. Hij heeft verder overwogen dat het beoordelingskader een uitwerking is van, en in grote lijnen overeenkomt met, de procedure die de wetgever blijkens de memorie van toelichting bij het ontwerp van de Wet WIA voor ogen stond voor het vaststellen van het begrip duurzame arbeidsongeschiktheid en om die reden niet in strijd komt met een juiste uitleg van artikel 4 van Pro de Wet WIA. Het beoordelingskader heeft het karakter van een instructie aan de verzekeringsartsen met betrekking tot de wijze waarop zij de duurzaamheid van de arbeidsongeschiktheid dienen te bepalen en naar het oordeel van de Raad is het ten behoeve van een zorgvuldige besluitvorming wenselijk dat zij het beoordelingskader ook volgen bij hun onderzoek naar de vraag of een verzekerde duurzaam arbeidsongeschikt is te achten. Maar de Raad heeft verder geoordeeld dat het niet zetten van alle achtereenvolgende stappen van het beoordelingskader niet reeds meebrengt dat om die reden een bepaald besluit strijdt met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel. Hij heeft er daartoe op gewezen dat het beoordelingskader als instructie aan de verzekeringsartsen een hulpmiddel is ten behoeve van een zorgvuldige, consistente en onderbouwde besluitvorming. Het niet zetten van alle stappen van het beoordelingskader is daarom niet in strijd te achten met de eisen die zijn te stellen aan de besluitvorming indien dit in een concreet geval heeft geleid tot een zorgvuldig genomen besluit dat is voorzien van een deugdelijke motivering.
4.2. Het Uwv heeft eerst in hoger beroep met een rapportage van zijn bezwaarverzekeringsarts een volledige motivering van het bestreden besluit 1 verschaft. Dat betekent dat de rechtbank bij de aangevallen uitspraak 1 dit besluit terecht vernietigde. De opdracht aan het Uwv om opnieuw te beslissen op het bezwaar van betrokkene omdat de bezwaarverzekeringsarts niet alle stappen van het beoordelingskader heeft doorlopen, volgt uit de betekenis die de rechtbank heeft toegekend aan het beoordelingskader welke zich niet verdraagt met de uitspraak van de Raad van 4 februari 2009. De aangevallen uitspraak 1 komt voor vernietiging in aanmerking voor zover daarbij aan het Uwv is opgedragen een nieuw besluit te nemen. De Raad zal hierna beoordelen of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen blijven.
5.1. In zijn uitspraak van 4 februari 2009 heeft de Raad verder als zijn oordeel gegeven dat het bij de vraag of van volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid sprake is, gaat om een inschatting van toekomstige arbeidsbeperkingen. Dit brengt mee dat de inschatting van de verzekeringsarts van de kans op herstel in het eerste jaar en daarna dient te berusten op een concrete en deugdelijke afweging van de feiten en omstandigheden die bij de betreffende verzekerde aan de orde zijn. In het geval de inschatting van de kans op herstel berust op een (ingezette) medische behandeling, is een onderbouwing vereist die ziet op het mogelijke resultaat daarvan voor de betreffende verzekerde.
5.2. Betrokkene heeft zowel in beroep als in hoger beroep medische informatie met betrekking zijn behandelmogelijkheden ingezonden. In zijn verweer tegen het hoger beroep van betrokkene heeft het Uwv het standpunt ingenomen dat actuele medische gegevens omtrent al dan niet ingezette behandelingen voor de beoordeling niet relevant zijn, omdat het bij de inschatting van de herstelkansen in de zin van een verbetering van de functionele mogelijkheden van een verzekerde alleen gaat om die feiten en omstandigheden die op de datum in geding bekend waren dan wel hadden kunnen zijn. Als na die datum nieuwe feiten of omstandigheden opkomen die wijzen op een dan vast te stellen duurzaamheid van de arbeidsongeschiktheid kan een verzekerde zich met een verzoek om een nieuwe beoordeling tot het Uwv wenden en zo nodig alsnog voor een IVA-uitkering in aanmerking komen.
5.3. De vertegenwoordiger van het Uwv heeft ter zitting uiteengezet dat in het kader van de heroverweging in bezwaar alle medische gegevens die op dat moment voorhanden zijn, door de bezwaarverzekeringsarts bij zijn oordeelsvorming moeten worden betrokken. Anders dan in het verweerschrift is vermeld, geldt dat bij de beoordeling van de juistheid van een besluit over de duurzaamheid van de volledige arbeidsongeschiktheid niet alleen de medische informatie die in bezwaar is ingebracht maar ook alle medische informatie die in beroep en hoger beroep beschikbaar komt kan worden betrokken mits die informatie betrekking heeft op de gezondheidstoestand van de betreffende verzekerde op de datum in geding.
5.4. In zijn in 3.1 genoemde uitspraak van 4 februari 2009 heeft de Raad overwogen dat in het geval bezwaar wordt gemaakt tegen een besluit waarin is bepaald dat een verzekerde op een bepaalde datum niet duurzaam arbeidsongeschikt wordt geacht, uit artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voortvloeit dat de bezwaarverzekeringsarts de inschatting van de duurzaamheid heroverweegt en rekening houdend met alle medische gegevens die in bezwaar voorhanden zijn, beoordeelt of de inschatting van de duurzaamheid van de arbeidsongeschiktheid gehandhaafd moet blijven.
5.5. Als een verzekerde in beroep komt tegen een besluit, waarbij op basis van een rapportage van de bezwaarverzekeringsarts is vastgesteld dat geen sprake is van duurzaamheid van zijn arbeidsongeschiktheid, is het aan die verzekerde om zijn standpunt dat de prognose van de bezwaarverzekeringsarts niet deugdelijk was voldoende te onderbouwen. Hij zal zich daartoe doorgaans bedienen van medische informatie die hij niet in bezwaar heeft kunnen inbrengen en die een nieuw licht werpt op zijn gezondheidstoestand. De bestuursrechter zal deze informatie bij zijn beoordeling van de juistheid van het genomen besluit betrekken voor zover deze informatie betrekking heeft op de datum die in geding is. Daarbij is niet van belang dat de bezwaarverzekeringsarts toen hij tot zijn inschatting van de herstelkansen van de betreffende verzekerde kwam met de in beroep of hoger beroep ingebrachte informatie niet bekend kon zijn. Ter beantwoording is de vraag of met de gegevens die bekend zijn geworden over de gezondheidstoestand van de verzekerde op de datum in geding, de verwachting die behandelend artsen op dat moment hadden van een behandeling die zij hadden ingezet dan wel de redenen die zij toen hadden om een mogelijke behandeling achterwege te laten, het oordeel over de duurzaamheid van de arbeidsongeschiktheid in stand kan blijven.
5.6. De overweging van de Raad onder 5.5 betekent dat hij de uiteenzetting van de vertegenwoordiger van het Uwv ter zitting als juist aanmerkt. Daaraan doet naar het oordeel van de Raad niet af dat een verzekerde, die een WGA-uitkering ontvangt, en bij het bekend worden van nieuwe feiten en omstandigheden ten aanzien van een nieuwe, nog niet door het Uwv beoordeelde, datum van mening is dat zijn volledige arbeidsongeschiktheid inmiddels duurzaam is, zich voor een nieuwe beoordeling tot het Uwv kan wenden. Het Uwv heeft in zijn verweerschrift terecht erop gewezen dat een WGA-uitkering in een IVA-uitkering kan worden omgezet als de volledige arbeidsongeschiktheid alsnog tevens als duurzaam moet worden aangemerkt.
6.1. De Raad stelt vast dat bezwaarverzekeringsarts J.L. Waasdorp in zijn in hoger beroep ingezonden rapportage van
1 juli 2009 is ingegaan op de informatie van de behandelend specialisten van betrokkene, die in beroep en hoger beroep is ingebracht. Waasdorp heeft uitvoerig en gemotiveerd uiteengezet waarom niet moet worden uitgegaan van duurzaamheid van de arbeidsongeschiktheid en te verwachten is dat de arbeidsmogelijkheden van betrokkene zullen toenemen als hij verder behandeld wordt. De uiteenzetting van Waasdorp overtuigt de Raad ervan dat de in beroep en hoger beroep ingebrachte gegevens geen grond bieden voor het oordeel dat de inschatting van de duurzaamheid van de arbeidsongeschiktheid, die ten grondslag ligt aan de bestreden besluiten, als onjuist moet worden aangemerkt.
6.2. De inschatting van de herstelkansen van betrokkene op de in geding zijnde data, dat wil zeggen voor bestreden besluit 1 op de ingangsdatum van de WIA-uitkering en voor de bestreden besluiten 2, 3 en 4 op de data waarop die besluiten betrekking hebben, sluit aan bij de toen mogelijk geachte behandelingen. In dat verband acht de Raad van belang dat neuroloog A.G.G.C. Korten ten tijde van zijn rapport van 12 februari 2007 spontaan herstel van de rug- en beenklachten mogelijk achtte en nadien blijkens zijn rapport van 21 mei 2007 verbetering veronderstelde van een ingezette behandeling van betrokkene in de polikliniek pijnbestrijding. Uit de brief van orthopedisch chirurg P.M.C. de Smet van 7 mei 2007 aan de huisarts van betrokkene volgt dat ter vermindering van de pijnklachten mensendieck therapie werd geadviseerd. Anesthesioloog/pijnbestrijder R.M.A. Frederiks verwees, zoals blijkt uit zijn rapport van 22 mei 2007, betrokkene naar een revalidatiearts. De verwijzing wordt door De Smet in zijn rapport van 9 januari 2008 onderschreven. Uit de rapporten van revalidatiearts R.P. Strackke van 6 februari 2008, 10 november 2008 en 16 november 2009 komt naar voren dat aanvankelijk een onrustige psychosociale situatie van betrokkene en een gebrek aan motivatie aan een zinvolle revalidatiebehandeling in de weg stonden en dat later is besloten die behandeling niet in te zetten omdat betrokkene geen hulpvraag heeft die ziet op een verbetering van zijn functioneren en daarom een indicatie voor revalidatie ontbreekt. Gelet op dit samenstel van gegevens kon de bezwaarverzekeringsarts naar het oordeel van de Raad zijn opvatting handhaven dat niet alleen na de val op 17 januari 2007 sprake was van een reële herstelverwachting, maar dat ook ten tijde van het nemen van alle bestreden besluiten, gelet op de toen beschikbare behandelmogelijkheden, mocht worden verwacht dat de arbeidsmogelijkheden zouden toenemen. Van betrokkene kon worden verlangd, voor zover van mogelijke medische behandelingen geen resultaat te verwachten viel zolang de psychosociale situatie van betrokkene ongewijzigd bleef, dat hij mogelijkheden benutte om in die situatie verandering aan te brengen. Het is de Raad niet gebleken dat voor betrokkene mogelijkheden hebben ontbroken voor hulp bij verwerking van onder andere zijn echtscheidingsproblematiek en zijn onvrede met artsen.
6.3. In zijn in 3.1 genoemde uitspraak van 20 mei 2009 heeft de Raad geoordeeld dat in de omstandigheden als in die zaak aan de orde voor de conclusie van de bezwaarverzekeringsarts dat na behandeling sprake zal zijn van een verbetering van de functionele mogelijkheden van de betreffende verzekerde geen aanknopingspunt kon worden gevonden in de beschikbare informatie van de behandelende specialist, zodat de bezwaarverzekeringsarts niet tot zijn opvatting had kunnen komen zonder bij de behandelende sector na te gaan of het resultaat van de ingezette behandeling daadwerkelijk een verbetering van de functionele mogelijkheden doet verwachten.
6.4. Waasdorp heeft overtuigend betoogd dat de bestreden besluiten zorgvuldig zijn voorbereid en dat, gelet op de beschikbare medische informatie, een nadere vraagstelling aan de behandelaars als bedoeld in overweging 5.1 achterwege kon blijven.
7.1. Het vorenstaande leidt ertoe dat de Raad het oordeel van de rechtbank in de aangevallen uitspraak 2 deelt en het hoger beroep van betrokkene niet slaagt. De Raad zal de rechtsgevolgen geheel in stand laten van het besluit dat de rechtbank met de aangevallen uitspraak 1 vernietigde.
7.2. De Raad ziet aanleiding het Uwv te veroordelen in de kosten van de aan betrokkene verleende rechtsbijstand ter zake van het hoger beroep van het Uwv. Die kosten worden vastgesteld op een bedrag van € 644,- voor het indienen van het verweerschrift en het bijwonen van de zitting van de Raad.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak van 8 september 2008, voor zover daarbij aan het Uwv is opgedragen een nieuw besluit te nemen;
Bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 19 november 2007 geheel in stand blijven;
Bevestigt de aangevallen uitspraak van 15 oktober 2009;
Veroordeelt het Uwv in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 644,-.
Deze uitspraak is gedaan door D.J. van der Vos als voorzitter en J.P.M. Zeijen en M. Greebe als leden, in tegenwoordigheid van M. Mostert als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 oktober 2010.
(get.) D.J. van der Vos.
(get.) M. Mostert.
EK