Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
11/4873 AKW
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 juli 2011, 10/4377 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J. Klaas, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaken 12/2719 AKW, 12/2720 AKW, 11/7147 AKW, 12/178 AKW, 11/3289 AKW, 11/828 AKW en 12/3157 AKW, plaatsgevonden op 3 mei 2013. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. W.G. Fischer. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.J. Oudenes.
Na de zitting is de behandeling van de zaken gesplitst.
OVERWEGINGEN
1.1. Appellante is geboren [in 1967]. In 2001 is appellante vanuit Estland met haar twee kinderen naar Nederland gekomen. In 2002 is dochter [naam dochter] geboren, die medische problemen heeft. Appellante heeft gesteld dat zij en haar kinderen staatloos zijn. Ten tijde in geding is aan appellante en haar kinderen opvang verleend en ontvingen zij leefgeld. Met ingang van 11 november 2011 is aan appellante een verblijfsvergunning verleend.
1.2. Bij besluit van 24 juni 2010 heeft de Svb de aanvraag om kinderbijslag van 27 mei 2010 ten behoeve van [naam dochter] afgewezen omdat appellante geen verblijfsvergunning heeft en daarom niet verzekerd is voor de Algemene Kinderbijslagwet (AKW).
1.3. Bij beslissing op bezwaar van 2 september 2010 (bestreden besluit) heeft de Svb zijn besluit van 24 juni 2010 gehandhaafd.
2.
De rechtbank heeft het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Zij heeft daartoe - kort gezegd - overwogen dat niet is gebleken dat de weigering om kinderbijslag toe te kennen in strijd is met artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), artikel 14 in Pro verband met artikel 8 van Pro het EVRM en het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK).
3.1.
Tijdens de procedure in hoger beroep heeft de Raad op 15 juli 2011 (LJN BR1905) uitspraak gedaan in een aantal vergelijkbare zaken. In die uitspraak is onder meer overwogen dat ook in het licht van het IVRK van een ongerechtvaardigde schending van artikel 8 van Pro het EVRM geen sprake is en dat ook het beroep op diverse andere verdragsbepalingen niet kan leiden tot een uitzondering op het in artikel 6, tweede lid, van de AKW neergelegde koppelingsbeginsel. In het kader van de toetsing aan artikel 8 in Pro samenhang met artikel 14 van Pro het EVRM heeft de Raad, onder verwijzing naar eerdere rechtspraak, voor het in
artikel 6, tweede lid, van de AKW gemaakte onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus in beginsel een afdoende rechtvaardiging aanwezig geacht. De Raad was evenwel van mening dat de gerechtvaardigdheid van het in artikel 6, tweede lid, van de AKW gemaakte onderscheid niet opgaat voor ouders die met hun kind(eren) voor de overheid kenbaar al langere tijd in Nederland verblijven, waarvan in ieder geval een zekere tijd rechtmatig in de zin van artikel 8, onder f, g of h, van de Vreemdelingenwet 2000, en inmiddels een zodanige band met Nederland hebben opgebouwd dat zij geacht kunnen worden ingezetenen van Nederland te zijn. Voor ouders in deze omstandigheden die bovendien ten tijde van de voor het geding relevante periode rechtmatig in Nederland verbleven, heeft de Raad de in de AKW neergelegde algemene uitsluiting van het recht op kinderbijslag op grond van verblijfsstatus geen evenredig middel geacht om de doelstelling van de koppelingswetgeving te bereiken, waardoor aan deze groep het ontbreken van een verblijfstitel als in artikel 6, tweede lid, van de AKW bedoeld, niet kan worden tegengeworpen.
3.2.
De Hoge Raad heeft op 23 november 2012 (LJN BW7740) het beroep in cassatie, ingesteld door de Svb tegen de uitspraak van de Raad van 15 juli 2011, gegrond verklaard, de uitspraak van de Raad vernietigd en de uitspraken van de rechtbanken bevestigd. De Hoge Raad heeft hiertoe overwogen dat het in artikel 6, tweede lid, van de AKW gemaakte onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus, ook in het geval van betrokkenen een legitiem doel dient, en tot een redelijke en proportionele verhouding staat tot dat legitieme doel, zodat voor dat onderscheid ook in hun geval een toereikende rechtvaardiging bestaat. Hierbij heeft de Hoge Raad in aanmerking genomen dat het onderscheid niet hoeft te worden gerechtvaardigd door zeer gewichtige redenen, maar dat bepalend is of een dergelijk onderscheid wordt gerechtvaardigd door toereikende argumenten. In dat kader heeft de Hoge Raad onder meer van belang geacht dat het voorwerp van geschil de sociale zekerheid betreft, op welk gebied aan de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toekomt. Voor de rechtvaardiging van de uitsluiting van bepaalde groepen vreemdelingen van het recht op kinderbijslag, heeft de Hoge Raad, naast de (legitieme) doelstelling van de koppelingswetgeving, verder van betekenis geacht dat bij de ouders een eigen verantwoordelijkheid voor de opvoeding en ontwikkeling van de kinderen rust, waarbij kinderbijslag slechts is bedoeld ter ondersteuning in de kosten daarvan en niet behoort tot de sociale voorzieningen die tot doel hebben te verhinderen dat gezinnen met kinderen onder het bestaansminimum leven. Hoewel het kind in zekere zin een eigen belang heeft bij de uitkering, heeft het geen zelfstandige aanspraak op kinderbijslag noch resulteert het eigen belang van het kind in een aanspraak van de ouders op kinderbijslag. Anders dan de Raad heeft de Hoge Raad de omstandigheid dat een betrokkene met medeweten van de Staat langdurig in Nederland verblijft en door dit verblijf met zijn gezin een bepaalde band met de Nederlandse samenleving heeft kunnen opbouwen, in zijn beoordeling niet relevant geacht. Ook indien de band van de betrokkenen met Nederland zo sterk is geworden dat zij naar de omstandigheden beoordeeld hier te lande wonen in de zin van artikel 3 van Pro de AKW, is volgens de Hoge Raad geen sprake van een bijzondere omstandigheid die aanleiding kan geven om een nuancering aan te brengen op het oordeel dat het onderhavige onderscheid gerechtvaardigd is. Ook het bepaalde in het IVRK leidt niet tot een ander oordeel.
3.3.
Het hoger beroep beperkt zich, zoals de gemachtigde van appellante ter zitting van de Raad heeft verklaard, tot de grond dat de weigering van kinderbijslag aan appellante in strijd moet worden geacht met artikel 8 van Pro het EVRM. In dat verband heeft de gemachtigde de Raad verzocht deze zaak aan te houden en samen te behandelen met de aanhangige hoger beroepen inzake de aanspraak op een uitkering ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) en aanspraak op opvang in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO). Voorts heeft de gemachtigde van appellante ter zitting verklaard dat het hoger beroep zich beperkt tot het recht op kinderbijslag over het tweede kwartaal van 2009 tot en met het tweede kwartaal van 2010. De gemachtigde van appellante heeft daarbij schadevergoeding gevorderd.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De Raad heeft in het onder 3.3 genoemde verzoek van appellante geen aanleiding gezien tot schorsing van het onderzoek ter zitting in de onderhavige zaak dan wel tot heropening van het onderzoek, nu gevoegde behandeling met de WWB- en WMO-zaken in het kader van het onderhavige geding niet kan leiden tot een andere beoordeling.
4.2.
Tussen partijen is in geschil, zoals ter zitting is vastgesteld, het recht op kinderbijslag over het tweede kwartaal van 2009 tot en met het tweede kwartaal van 2010.
4.3.
In artikel 6, tweede lid, van de AKW is het volgende bepaald:
“Niet verzekerd is de vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000.”
“Niet verzekerd is de vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000.”
4.4.
Niet in geding is dat appellante ten tijde in geding niet als verzekerde ingevolge het bepaalde in artikel 6, tweede lid, van de AKW kon worden aangemerkt, nu zij niet in het bezit was van een verblijfstitel als daar genoemd.
4.5.
Tussen partijen is in geschil of uit het internationale recht moet worden afgeleid dat appellante ten tijde in geding niet mag worden uitgesloten van de verzekering voor de AKW, op de grond dat zij niet beschikt over een verblijfstitel als in artikel 6, tweede lid, van de AKW genoemd.
4.6.
Met betrekking tot het beroep van appellante op artikel 8 van Pro het EVRM, mede bezien in het licht van het IVRK, wordt allereerst gewezen op eerdere rechtspraak van de Raad (zie onder meer de uitspraak van 22 december 2008 (LJN BG8776) en de uitspraak van 15 juli 2011 (LJN BR1905)). In die rechtspraak is overwogen dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) het respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid als de “very essence” van het EVRM aanmerkt, waarbij kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht hebben op bescherming. Hierbij verdient aantekening dat alle nationale autoriteiten verplicht zijn tot het waarborgen van (de “essence” van) de EVRM-rechten, terwijl die autoriteiten bij de vormgeving en uitvoering van die taak een zekere beoordelingsruimte niet kan worden ontzegd.
4.7.
In zijn ontvankelijkheidsbeschikking van 3 mei 2001 (Domenech Pardo v. Spanje,
nr. 55996/00) heeft het EHRM overwogen dat hoewel het EVRM als zodanig niet een recht op uitkering waarborgt (vergelijk EHRM 6 juli 2005, r.o. 54 (Stec e.a. v. het VK,
nr. 65731/01 e.a.) en EHRM 25 oktober 2011, r.o. 91 (Valkov e.a. v. Bulgarije, nr. 2033/04 e.a.)), niet kan worden uitgesloten dat, in bepaalde omstandigheden, de weigering om een sociale uitkering toe te kennen, in dat geval een wezenuitkering, problemen kan opleveren uit het oogpunt van artikel 8 van Pro het EVRM, bijvoorbeeld indien ten gevolge van die weigering de normale ontwikkeling van het privé- en gezinsleven van de minderjarige onmogelijk wordt gemaakt.
4.8.
In het licht van de in 4.6 en 4.7 beschreven beoordelingsruimte van een Verdragspartij bij de inrichting van zijn stelsel van “sociale voorzieningen”, kan moeilijk worden volgehouden dat in het onderhavige geval ten gevolge van de weigering van kinderbijslag op grond van de AKW de normale ontwikkeling van het privé- en gezinsleven van appellante (en haar kinderen) onmogelijk wordt gemaakt. Zoals eerder is overwogen, in het kader van aanvragen om bijstand ingevolge de WWB, is het Nederlandse stelsel zo ingericht dat in gevallen als de onderhavige een positieve verplichting op grond van het EVRM in beginsel primair rust op het bestuursorgaan dat belast is, of de bestuursorganen die belast zijn, met de uitvoering van, wettelijk geregelde, voorzieningen voor vreemdelingen (vergelijk de uitspraken van 19 april 2010 (LJN BM1992) en van 21 november 2011 (LJN BU6844)) alsmede in voorkomend geval op de bestuursorganen die anderszins belast zijn met op de situatie van een betrokkene toegesneden voorzieningen (in natura). De controle op de nakoming van zo’n verplichting rust in laatste instantie op de rechter. Het voorgaande brengt mee dat, vergelijkbaar met voornoemde rechtspraak, thans wordt geconcludeerd dat ten aanzien van vreemdelingen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de AKW, moet worden aangenomen dat niet met toepassing van de AKW gestalte moet worden gegeven aan door artikel 8 van Pro het EVRM gewaarborgde positieve verplichtingen.
4.9.
Hetgeen onder 4.1 tot en met 4.8 is overwogen, leidt tot de conclusie dat de aangevallen uitspraak, waarbij het bestreden besluit in stand is gelaten, dient te worden bevestigd.
5.
Er is geen aanleiding om de Svb te veroordelen tot vergoeding van schade.
6.
Er is evenmin aanleiding om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en H.J. Simon en
J.S. van der Kolk als leden, in tegenwoordigheid van I.J. Penning als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2013.
(getekend) M.M. van der Kade
(getekend) I.J. Penning
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH
’s-Gravenhage) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen inzake het begrip kring van verzekerden.