Uitspraak
11/1465 AW, 12/1413 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Alkmaar van 20 januari 2011, 10/314 (aangevallen uitspraak 1) en 26 januari 2012, 10/1750 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[A. te B.] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar (college)
Datum uitspraak: 3 januari 2013
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. J. Jaab, advocaat, hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraken.
Het college heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 november 2012. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Jaab. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.R.M. Berends-Schellens, advocaat, en J. Knippen en R. Moen.
OVERWEGINGEN
1. Voor een uitgebreidere weergave van de hier van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraken en zijn tussen partijen gewezen uitspraak van 23 februari 2012, 10/2497, LJN BV6815. De Raad volstaat met het volgende.
1.1. Appellant was werkzaam als medewerker receptie, informatiebalie en telefonie, laatstelijk op de [afdeling] van de gemeente Alkmaar.
1.2. Bij besluit van 27 november 2008, gehandhaafd bij besluit van 23 april 2009, is aan appellant de disciplinaire straf van berisping opgelegd. De rechtbank Alkmaar heeft het beroep tegen laatstgenoemd besluit bij uitspraak van 25 maart 2010, 09/1454, ongegrond verklaard. Deze uitspraak is bevestigd bij de onder 1 genoemde uitspraak van de Raad van
23 februari 2012.
1.3. Over het functioneren van appellant in de periode van 1 januari 2009 tot 1 juli 2009 is op de laatstgenoemde datum een beoordeling opgemaakt. De conclusie luidde dat appellant onvoldoende functioneert en dat hij op diverse punten afkeurenswaardig gedrag vertoont. Ondanks dat appellant enkele malen mondeling en schriftelijk is gewaarschuwd (en disciplinair is bestraft), is er in het geheel geen verbetering zichtbaar. Appellant krijgt desondanks een laatste kans om zich te verbeteren. Er wordt daarbij een strak traject gevolgd tot uiterlijk 1 oktober 2009, waarbij de nadruk komt te liggen op de houding en het gedrag van appellant, aldus het college. Deze beoordeling is bij besluit van 6 augustus 2009 (besluit 1) ongewijzigd vastgesteld. Besluit 1 is na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 16 december 2009 (bestreden besluit I).
1.4. In de periode augustus-oktober 2009 zijn er voortgangsgesprekken met appellant gevoerd. Daarbij is appellant (andermaal) te verstaan gegeven dat hij een laatste kans krijgt om zijn functioneren te verbeteren. Dit traject heeft geleid tot een op 13 oktober 2009 opgemaakte beoordeling. De eindconclusie, voor zover hier van belang, luidde dat het functioneren van appellant op de aspecten houding en het gedrag nog steeds volstrekt onvoldoende is. Voor de leiding betekent dit dat zij geen vertrouwen meer heeft in een verbetering op deze aspecten. De leiding stelde daarom voor het dienstverband met appellant te beëindigen. Appellant heeft geen rechtsmiddelen aangewend tegen deze beoordeling.
1.5. Aansluitend op het op 13 oktober 2009 gehouden beoordelingsgesprek is aan appellant bijzonder verlof met behoud van bezoldiging toegekend. Bij besluit van 23 oktober 2009 heeft het college dit verlof verlengd tot en met 13 november 2009. Bij besluit van 12 november 2009 (besluit 2) heeft het college genoemd verlof verlengd tot en met 4 december 2009. Appellant heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Bij besluit van 4 december 2009 heeft het college meergenoemd verlof andermaal verlengd, ditmaal tot 1 januari 2010.
1.6. Op maandag 7 december 2009 heeft appellant zich gemeld op zijn werkplek. Toen appellant werd verzocht de werkplek te verlaten en hij weigerde aan dit verzoek gehoor te geven, bleek dat appellant het besluit van 4 december 2009 nog niet had ontvangen. Daarop heeft de leidinggevende dit besluit alsnog aan appellant uitgereikt. Appellant heeft vervolgens in het bijzijn van collega’s geweigerd om op de werkkamer van de leidinggevende met hem een gesprek aan te gaan. Ook heeft hij, ondanks het verzoek daartoe van de leidinggevende, de werkplek niet onmiddellijk verlaten.
1.7. Daarop heeft het college bij besluit van 7 december 2009 (besluit 3) - onder intrekking van het onder 1.5 genoemde besluit van 4 december 2009 - appellant met onmiddellijke ingang de (verdere) toegang tot de gebouwen en kantoren en andere arbeidsterreinen van de gemeente ontzegd. Appellant heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
1.8. Bij besluit van 16 december 2009 (besluit 4) heeft het college appellant met ingang van 1 januari 2010 ontslag verleend “op andere gronden” als bedoeld in artikel 8:8 van Pro de Collectieve en Lokale Arbeidsvoorwaardenregeling van de gemeente Alkmaar (CAR/LAR), dit wegens het ontbreken van een basis voor verdere vruchtbare samenwerking. Hierbij is bepaald dat aan appellant een uitkering op de voet van de Werkloosheidswet, alsmede - gezien artikel 10d:4 van de CAR/LAR - een aanvullende uitkering, wordt toegekend. Het college heeft appellant daarnaast een bedrag van € 7.500,- exclusief BTW, te besteden aan een outplacementtraject, toegekend. Appellant heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
1.9. Bij besluit van 7 juni 2010 (bestreden besluit II) heeft het college de bezwaren tegen de besluiten 2 tot en met 4 ongegrond verklaard.
2.1. Bij de aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit I ongegrond verklaard. De rechtbank heeft verwezen naar de volgens vaste rechtspraak van de Raad door de rechter in beoordelingszaken aan te leggen terughoudende toetsingsmaatstaf. Verder heeft zij de vraag of het college aannemelijk heeft gemaakt dat de negatieve waarderingen niet op onvoldoende gronden berusten bevestigend beantwoord.
2.2. Bij de aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit II ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat het aan appellant toegekende ‘bijzonder verlof’ in het licht van paragraaf 6:4 van de CAR/LAR moet worden begrepen als buitengewoon verlof en dat er voldoende grondslag was voor het aldus verleende verlof. Appellant is door dit verlof materieel, noch procedureel in zijn belangen geschaad. De ontzegging van de toegang is erop gebaseerd dat de verhoudingen tussen partijen waren geëscaleerd, nadat appellant in het bijzijn van zijn collega’s met de nodige stemverheffing een woordenwisseling had gehad met zijn leidinggevende. Nu hierdoor op de werkvloer de nodige onrust was ontstaan, heeft het college in redelijkheid tot ontzegging van de toegang tot de werplek kunnen besluiten. Wat het ontslagbesluit betreft heeft de rechtbank het college ten slotte gevolgd in zijn standpunt dat de vertrouwensbasis tussen appellant en het college onherstelbaar was verstoord, dat ten tijde van het ontslag sprake was van een impasse waarin geen uitzicht meer bestond op het herstel van een vruchtbare samenwerking en dat de impasse grondslag bood voor beëindiging van de arbeidsrelatie op de gebruikte grond.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Aangevallen uitspraak 1
4.1. De Raad stelt eerst vast dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak 1, met vermelding van vaste rechtspraak van de Raad, is uitgegaan van de juiste toetsingsmaatstaf door te onderzoeken of van de betwiste beoordeling gezegd moet worden dat zij op onvoldoende gronden berust. Nu de beoordeling op hoofdpunten negatief is, moet voorts volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 1 mei 2003, LJN AK8410 en CRvB 27 augustus 2009, LJN BJ7050) als uitgangspunt gelden dat het op de weg van het betrokken bestuursorgaan ligt aannemelijk te maken dat die negatieve waardering niet op onvoldoende gronden berust. Daarbij is niet beslissend of elk feit ter adstructie van een waardering boven elke twijfel verheven is, en zelfs is niet van doorslaggevend belang of bepaalde feiten onjuist blijken te zijn vastgesteld of geïnterpreteerd. Het gaat er om of in het totale beeld van de in beschouwing genomen gezichtspunten de gegeven waarderingen de hiervoor bedoelde toetsing kunnen doorstaan. De Raad is tot het oordeel gekomen dat dit het geval is.
4.2. In de beoordeling is namens het college een opsomming gegeven van voorbeelden van houding en gedrag van appellant in het beoordelingstijdvak die naar de opvatting van het college de negatieve beoordeling schragen. De Raad verwijst naar de door de rechtbank in rechtsoverweging 10 vermelde voorbeelden. Deze voorbeelden laten onder meer zien:
- dat appellant zich in woord en gedrag afzette tegen leidinggevenden;
- dat appellant zijn eigen prioriteiten stelde;
- dat hij geen initiatieven nam;
- dat hij niet betrokken was bij nieuwe ontwikkelingen;
- dat hij minder flexibel was in houding en gedrag, en;
- dat hij niet op constructieve wijze samenwerkte met zowel zijn naaste collega’s als zijn leidinggevenden.
4.3. De Raad is van oordeel dat appellant deze, op de gedingstukken terug te voeren, feiten niet heeft kunnen weerleggen. Het verweer van 14 oktober 2009 van appellant is doortrokken van kritiek op anderen, in het bijzonder leidinggevenden. De Raad heeft evenwel niet kunnen vaststellen dat er - zoals appellant heeft betoogd - bij de beoordelaar sprake is geweest van vooringenomenheid die in de weg stond aan een objectieve beoordeling. Uit de gedingstukken blijkt met name niet dat de eerdere disciplinaire procedure een rol heeft gespeeld bij het opmaken van de beoordeling. De Raad onderschrijft volledig hetgeen de rechtbank in dit verband heeft overwogen. De beoordeling is niet uitsluitend negatief en de negatieve scores in de beoordeling zijn verder met voldoende objectieve gegevens en concrete voorbeelden onderbouwd. In het licht van de in overweging 4.1 vermelde toetsingsnorm - waarbij het totaalbeeld vooropstaat - is de Raad alles bijeengenomen van oordeel dat de rechtbank niet ten onrechte tot de slotsom is gekomen dat de beoordeling in stand moet worden gelaten.
4.4. Uit het vorenstaande volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak 1 moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling tot vergoeding van schade op grond van artikel 8:73 van Pro de Algemene wet bestuursrecht bestaat onder deze omstandigheden geen grond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat evenmin aanleiding.
Aangevallen uitspraak 2
6.1.1. Appellant heeft tegen de bij het bestreden besluit II gehandhaafde verlenging van het bijzonder verlof, met behoud van bezoldiging in de eerste plaats aangevoerd dat, nu de CAR/LAR niet de mogelijkheid kent van bijzonder verlof, het bestreden besluit II in zoverre geen juridische basis heeft en dus onrechtmatig is. Deze beroepsgrond slaagt niet. De CAR/LAR kent weliswaar niet de mogelijkheid van bijzonder verlof, maar ingevolge paragraaf 6:4 wel die van buitengewoon verlof. De rechtbank heeft niet ten onrechte geoordeeld dat het door het college verleende bijzonder verlof in het licht van paragraaf 6:4 van de CAR/LAR moet worden begrepen als buitengewoon verlof. In zoverre is immers sprake van een kennelijke misslag.
6.1.2. Op grond van artikel 6:4:5 van Pro de CAR/LAR kan het college aan een ambtenaar op diens verzoek, met behoud van het genot van de gehele of gedeeltelijke bezoldiging en al dan niet onder bepaalde nadere voorwaarden, verlof verlenen om andere redenen dan die welke zijn genoemd in artikel 6:4 tot Pro en met artikel 6:4:4.
6.1.3. De Raad stelt voorop dat het voorschrift van artikel 6:4:5 van Pro de CAR/LAR dat de ambtenaar buitengewoon verlof dient aan te vragen niet in de weg staat aan eenzijdige verlening van dergelijk verlof (CRvB 2 september 1999, LJN ZB8507). De Raad tekent verder aan dat nu het een discretionaire bevoegdheid van het college betreft, het bestreden besluit II in zoverre slechts terughoudend kan worden getoetst.
6.1.4. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat niet gebleken is dat het college niet in redelijkheid tot dit onderdeel van het bestreden besluit II heeft kunnen komen. Appellant heeft berust in het hem bij besluiten van 15 en 23 oktober en 12 november 2009 verleende verlof. Het college heeft de besluiten tot verlening en verlenging van het buitengewoon verlof, met behoud van bezoldiging, genomen in afwachting van de uitvoering van zijn voornemen appellant te ontslaan. Nu een harmonieuze samenwerking niet meer mogelijk was en een ontslag in beeld begon te komen, mocht het college zich op het standpunt stellen dat het verder tewerkstellen van appellant niet meer zinvol was. Daarbij moet worden opgemerkt dat het college door het (verlenen en) verlengen van buitengewoon verlof heeft gekozen voor de voor appellant minst diffamerende oplossing. Gelet hierop acht de Raad geen grond aanwezig voor het oordeel dat het bij het bestreden besluit II gehandhaafde besluit tot verdere verlenging van het buitengewoon verlof onrechtmatig is. Het hoger beroep slaagt in zoverre niet.
6.2. Evenals de rechtbank is de Raad verder van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten om appellant de toegang tot de werkplek te ontzeggen. Vast staat dat appellant op 7 december 2009 met de nodige stemverheffing een woordenwisseling heeft gehad met zijn leidinggevende. Appellant heeft vervolgens geweigerd de ontstane situatie met zijn leidinggevende in diens werkkamer en buiten aanwezigheid van de overige medewerkers te bespreken en heeft niet (direct) gehoor gegeven aan de mededeling van zijn leidinggevende dat hij het gebouw diende te verlaten. Nu als gevolg hiervan de nodige commotie was ontstaan op de werkvloer heeft het college zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat appellant in afwachting van nadere besluitvorming over zijn rechtspositie niet werd toegelaten op zijn werkplek. Dit betekent dat bestreden besluit II ook in zoverre stand houdt. Het hoger beroep slaagt ook op dit onderdeel niet.
6.3.1. Het college heeft aan het ontslag “op andere gronden” ten grondslag gelegd dat het vertrouwen in appellant onherstelbaar is beschadigd en er in zoverre sprake is van een impasse. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 7 april 2009, LJN BK0290) kan aan de in dit geval gebruikte ontslaggrond ook toepassing worden gegeven als een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verwacht. Deze situatie doet zich hier voor.
6.3.2. Ook naar het oordeel van de Raad staat in voldoende mate vast dat sprake is van een verstoorde arbeidsrelatie. Appellant heeft er duidelijk blijk van gegeven niet aanspreekbaar te zijn op zijn houding en gedrag. De stukken laten onder meer zien dat appellant zich niet kon losmaken van vermeend onrecht dat hem door collega’s zou zijn aangedaan, zonder dat hij (duidelijk) uitsprak waaruit dat onrecht precies bestond of wat daarvan de oorzaak was. Appellant negeerde collega’s die hem - in zijn visie - ooit te na waren gekomen en, daarop aangesproken, volhardde hij in deze opstelling. Deze niet constructieve houding heeft bij zijn collega’s begrijpelijkerwijs tot wantrouwen geleid. Zeker gelet ook op de wijze waarop appellant zich heeft uitgelaten over zijn (voormalige) leidinggevenden - appellant heeft hen bij herhaling beticht van onkunde - en op het feit dat appellant de afwijzende signalen over zijn wijze van bejegening van anderen nimmer serieus heeft genomen, heeft het college in redelijkheid tot de conclusie kunnen komen dat appellant zich door zijn opstelling organisatiebreed onmogelijk heeft gemaakt. Voldoende aannemelijk is dat ten tijde van de ontslagdatum een impasse als hiervoor bedoeld was ontstaan en dat voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het college kon worden verwacht. Dit betekent dat het college bevoegd was om appellant op de gebezigde grond te ontslaan. Niet valt staande te houden dat het college van deze bevoegdheid geen gebruik kon maken.
6.4. Of het college appellant tevens had kunnen ontslaan op grond van onbekwaamheid of ongeschiktheid voor zijn betrekking, anders dan wegens ziekten of gebreken, kan in het midden blijven. Er was zo duidelijk sprake van een ontwrichtend arbeidsconflict dat met de toepassing van artikel 8:8 van Pro de CAR/LAR de grenzen van de aan het college toekomende keuzevrijheid bij samenloop van ontslaggronden niet zijn overschreden (CRvB 6 juli 2006, LJN AY4837).
6.5.1. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 9 december 2010, LJN BO8173) kan de rechter slechts tot het oordeel komen dat een minimale uitkeringsregeling onvoldoende is, indien komt vast te staan dat het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid, of indien gezegd moet worden dat het bestuursorgaan met het oog op de omstandigheden van het geval een uitkeringsregeling die niet uitgaat boven het niveau van de reguliere uitkeringen, niet redelijk heeft kunnen achten.
6.5.2. Bij besluit 4 is aan appellant bovenop zijn werkloosheidsuitkering en bovenwettelijke uitkering, een bedrag van € 7.500,-, te besteden aan een outplacementtraject, toegekend. Niet valt in te zien dat appellant met een en ander tekort is gedaan. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is niet kunnen blijken dat het college een overwegend aandeel heeft gehad in ontstaan of voortbestaan van de ingetreden impasse. Dit betekent dat het bestreden besluit II ook in zoverre stand houdt. Het hoger beroep slaagt ook in dit opzicht niet.
6.6. Ook aangevallen uitspraak 2 moet worden bevestigd.
7. Voor een veroordeling tot vergoeding van schade op grond van artikel 8:73 van Pro de Algemene wet bestuursrecht bestaat onder deze omstandigheden geen grond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat evenmin aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken.
Deze uitspraak is gedaan door J.Th. Wolleswinkel als voorzitter en B.J. van de Griend en G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als leden, in tegenwoordigheid van S.K. Dekker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 3 januari 2013.
(getekend) J.Th. Wolleswinkel
(getekend) S.K. Dekker