Uitspraak
12/2077 WW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 21 februari 2012, 10/1345 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[A. te B. ] (appellant)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
Datum uitspraak: 20 februari 2013
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 januari 2013. Appellant is verschenen. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordiger door M.J.H. Maas.
OVERWEGINGEN
1.1. Appellant heeft beroep ingesteld tegen een besluit van het Uwv van 22 februari 2010 (bestreden besluit 1) ter uitvoering van de Werkloosheidswet (WW) en de Toeslagenwet (TW). Met dat besluit heeft het Uwv zijn besluit van 16 oktober 2009 gehandhaafd, waarbij de WW-uitkering van appellant met ingang van 12 oktober 2001 en de toeslag met ingang van 18 augustus 2003 zijn ingetrokken en een bedrag van € 55.447,18 aan volgens het Uwv onverschuldigd betaalde WW-uitkering en toeslag over de periode van 12 oktober 2001 tot en met 18 augustus 2005 van appellant is teruggevorderd.
1.2. Uit een onderzoek van de Nationale ombudsman naar de handhaving door het Uwv in het project “Samenloop zelfstandigenaftrek en WW-uitkering” is gebleken dat in een aantal gevallen de informatievoorziening aan zelfstandigen gebrekkig of onjuist is geweest. Op instigatie van de Tweede Kamer der Staten-Generaal en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is in maart 2010 het zogeheten project herbeoordeling ZZP-dossiers gestart. In dat kader is op 16 juli 2010 een handleiding opgesteld met een bijlage met toetsingscriteria die worden gehanteerd bij de herbeoordeling van eerder ten aanzien van ZZP’ers genomen besluiten tot herziening, terugvordering en invordering van WW-uitkering en tot het opleggen van een boete (bijlage bij Kamerstukken II, 32 500-XV, nr. 5, hierna: Handleiding). In het geval van appellant heeft deze herbeoordeling door de zogenoemde toetsingscommissie ZZP geleid tot een besluit van het Uwv van 11 november 2010 (bestreden besluit 2).
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank geconcludeerd dat bestreden besluit 1 in rechte kan standhouden en het beroep tegen dat besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat niet ter discussie staat dat appellant voorafgaand en tijdens zijn WW-uitkering werkzaamheden als zelfstandige heeft verricht en dat appellant geen opgave heeft gedaan van de gewerkte uren als zelfstandige. Volgens de rechtbank was appellant op grond van artikel 25 van Pro de WW gehouden om de gevraagde informatie aan het Uwv te verstrekken. Nu appellant op geen enkele manier inzicht heeft gegeven in zijn werkzaamheden als zelfstandige, is het - aldus de rechtbank - voor het Uwv onmogelijk het recht op uitkering vast te stellen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het Uwv op goede gronden de WW-uitkering en de toeslag van appellant heeft ingetrokken per 12 oktober 2001 onderscheidenlijk 18 augustus 2003.
3.1. Appellant heeft in hoger beroep herhaald dat hij het werknemerschap niet heeft verloren en dat hij de inlichtingenplicht van artikel 25 van Pro de WW evenmin heeft geschonden. Volgens hem heeft hij het Uwv wel degelijk geïnformeerd over zijn nevenactiviteiten, waarop het Uwv geen nadere informatie heeft gevraagd of anderszins handelingen heeft verricht die tot diens verantwoordelijkheid behoren. Hij heeft tevens verzocht het Uwv te veroordelen in de door hem geleden schade.
3.2. Het Uwv heeft bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Voor een weergave van het relevante wettelijk kader, zoals dat gold ten tijde hier van belang, wordt verwezen naar overweging 3 van de aangevallen uitspraak. Tevens is artikel 20, tweede lid, van de WW van belang. Hierin is bepaald dat voor de werknemer op wie het eerste lid, onderdeel a, van toepassing is, het recht op uitkering eindigt ter zake van het aantal arbeidsuren dat hij werkzaamheden verricht uit hoofde waarvan hij niet als werknemer in de zin van de WW kan worden beschouwd. Daarnaast is de onder 1.2 genoemde Handleiding voor de beoordeling van belang. Deze Handleiding bevat een aantal algemene regels op grond waarvan het Uwv eerder in het kader van de WW genomen besluiten ten gunste van belanghebbenden corrigeert. Welke groepen van personen voor herbeoordeling met toepassing van die regels in aanmerking komen, is in een bijlage bij de Handleiding omschreven. Op grond van die regels vindt geen correctie plaats indien de belanghebbende op de zogenoemde werkbriefjes of anderszins geen melding heeft gemaakt van de gewerkte uren als zelfstandige, indien de belanghebbende wel heeft aangegeven erover te denken om als zelfstandige te gaan werken, maar daarvan concreet niets blijkt of indien de belanghebbende goede informatie heeft gehad, maar desondanks onjuiste informatie opgeeft aan het Uwv. Correctie vindt wel plaats indien de belanghebbende wel uren als zelfstandige aan het Uwv heeft opgegeven en hij aan de wijze waarop het Uwv informatie heeft gegeven over uren die hij moest opgeven, in redelijkheid het vertrouwen kon ontlenen dat hij kon volstaan met de opgave van de direct productieve uren. In geval van twijfel wordt dan het voordeel van de twijfel aan de belanghebbende gegeven. Dit uitgangspunt is onder 2.2 van de Handleiding verder uitgewerkt.
4.2. Het Uwv heeft met bestreden besluit 2 opnieuw beslist over de intrekking en de terugvordering van de WW-uitkering en de toeslag. Anders dan in bestreden besluit 1 is daarbij ook getoetst aan de in de Handleiding geformuleerde voorwaarden om van toepassing van de artikelen 22a en 36 van de WW af te zien. In lijn met zijn opvatting over intrekking en terugvordering van de WW-uitkering heeft het Uwv na heroverweging ook de intrekking en terugvordering van de toeslag gehandhaafd. Bestreden besluit 2 is een nieuw besluit op de tegen het besluit van 16 oktober 2009 gemaakte bezwaren, dat bestreden besluit 1 vervangt (zie de uitspraken van de Raad van 15 maart 2011, LJN BP7501, 11 januari 2012,
LJN BV0538, en 20 juni 2012, LJN BW9085). Nu bestreden besluit 2 niet tegemoetkomt aan het bezwaar van appellant, maakt dit besluit op grond van de artikelen 6:18 en 6:19, eerste lid, en, 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, zoals die artikelen golden tot 1 januari 2013, deel uit van het geding. De aangevallen uitspraak, waarbij het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond is verklaard en geen beslissing is genomen over het beroep tegen bestreden besluit 2, moet worden vernietigd, evenals het vervangen bestreden besluit 1.
4.3. Naar aanleiding van wat partijen hebben aangevoerd zal eerst worden nagegaan of in het geval van appellant is voldaan aan de in de WW opgenomen bevoegdheidsvoorwaarden voor de intrekking en de terugvordering.
4.4. Beoordeeld moet worden of het Uwv op goede gronden heeft besloten - met toepassing van artikel 22a, eerste lid, aanhef en onder c, van de WW - tot intrekking van de uitkering wegens de omstandigheid dat het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting in artikel 25 van Pro de WW ertoe leidt dat niet kan worden vastgesteld of nog recht op uitkering bestaat.
4.5. Niet in geschil is dat appellant in de periode van 12 oktober 2001 tot en met 18 augustus 2005 heeft gewerkt als zelfstandige. Uit de gedingstukken blijkt niet dat appellant het Uwv in kennis heeft gesteld van zijn werkzaamheden als zelfstandige. Op het op 6 september 2001 door hem ondertekende aanvraagformulier voor de overname van loonbetaling heeft appellant de vraag “Werkt u als zelfstandige of gaat u dat doen” ontkennend beantwoord. Op het formulier ‘Verkorte Aanvraag WW-Deel 1’ heeft appellant de vraag of hij nog nevenwerkzaamheden heeft eveneens ontkennend beantwoord. De vragen of appellant inkomsten heeft uit een zelfstandig beroep of bedrijf dan wel andere inkomsten heeft, heeft hij op het formulier ten behoeve van het aanvragen van een toeslag eveneens ontkennend beantwoord.
4.6. Uit voornoemde aanvraagformulieren en de vragen op het werkbriefje naar het gewerkt hebben als zelfstandige, moet het appellant redelijkerwijs duidelijk zijn geweest dat het verrichtten van werkzaamheden als zelfstandige voor het Uwv relevante informatie betreft, die van belang kan zijn voor de aan hem toegekende WW-uitkering. Appellant heeft echter geen gewerkte uren op de werkbriefjes vermeld. De stelling dat appellant het Uwv informatie heeft verstrekt over zijn werkzaamheden als zelfstandige vindt geen steun in de gedingstukken. Appellant heeft weliswaar gesteld dat hij telefonisch contact heeft gehad met een medewerker van het Uwv en dat hij daarin heeft gemeld werkzaam te zijn als zelfstandige, maar daarvan is het Uwv niets bekend. Bovendien verschillen de verklaringen van appellant op dit punt. Zo heeft appellant ten overstaan van de opsporingsambtenaren verklaard dat dit gesprek plaats heeft gevonden in juli of augustus 2001 (voor aanvang van zijn werkloosheid), terwijl hij op de zitting bij de rechtbank heeft verklaard dat dit gesprek in november of december 2001 (na aanvang van zijn werkloosheid) heeft plaatsgevonden. Bovendien heeft appellant verklaard, hetgeen hij ter zitting van de Raad heeft bevestigd, dat de medewerkster hem geen instructies heeft gegeven hoe de werkbriefjes zouden moeten worden ingevuld. Uit de rapportage van Kliq van 10 juli 2002 kan evenmin worden opgemaakt dat het Uwv op de hoogte was van het feit dat appellant werkzaam was als zelfstandige. De vermelding dat het Uwv op de hoogte is van het feit dat appellant al een tijd een eigen bedrijf heeft in computerhardware betreft een mededeling van appellant aan Kliq. Bovendien zou - ook al zou het Uwv hiervan wel op de hoogte zijn geweest - dit appellant niet ontslaan van de verplichting de door hem gewerkte uren op zijn werkbriefjes in te vullen. Door het Uwv niet op de hoogte te stellen van de door hem als zelfstandige gewerkte uren heeft hij het Uwv de mogelijkheid ontnomen om vast te kunnen stellen of sprake is geweest van een uitbreiding van als zelfstandige gewerkt uren. Zijn opvatting dat hij alleen als zelfstandige gewerkte uren behoefde op te geven als hij meer ging werken dan vóór zijn werkloosheid, is een eigen opvatting van appellant over zijn inlichtingenplicht en berust niet op informatie van het Uwv.
4.7. Uit 4.5 en 4.6 volgt dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting niet is nagekomen. Volgens vaste rechtspraak is in een geval als deze, waarin een uitkeringsgerechtigde heeft nagelaten opgave te doen van zijn werkzaamheden en van de gewerkte uren zelf geen registratie heeft bijgehouden, aanvaardbaar dat het Uwv een schatting maakt van de omvang van die werkzaamheden. Het risico dat die schatting ten nadele van betrokkene uitvalt komt voor diens rekening en risico, mits door het Uwv voldoende en zorgvuldig onderzoek is verricht om tot een vaststelling te komen die de werkelijkheid zo dicht mogelijk benadert. Appellant heeft, hoewel hij daartoe herhaaldelijk door het Uwv in de gelegenheid is gesteld, niet nader onderbouwd hoeveel uren hij werkzaam is geweest als zelfstandige. Evenmin heeft hij het Uwv inzicht gegeven in zijn administratie, zodat een schatting in dit geval niet mogelijk is. De stelling van appellant dat hij na het intreden van werkloosheid geen uitbreiding heeft gegeven aan zijn werkzaamheden als zelfstandige en dat hij de hoedanigheid van werknemer niet (gedeeltelijk) heeft verloren is zonder nadere onderbouwing niet geloofwaardig, mede gelet op het feit dat de door hem gerealiseerde omzetten over de hier van belang zijnde periode variëren van € 38.172,- tot € 107.639,-. Het Uwv heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat als gevolg van het niet nakomen van de inlichtingenplicht door appellant niet kan worden vastgesteld of nog recht op uitkering bestaat. Op grond van de artikelen 25 en 22a, eerste lid, aanhef en onder c, van de WW was het Uwv dan ook gehouden de WW-uitkering van appellant vanaf 12 oktober 2001 in te trekken. Tegen de intrekking van de toeslag heeft appellant geen afzonderlijke gronden aangevoerd.
4.8. Op grond van artikel 36, eerste lid, van de WW, onderscheidenlijk artikel 20, eerste lid, van de TW was het Uwv gehouden de over de periode van 12 oktober 2001 tot en met 18 augustus 2005 onverschuldigd aan appellant betaalde WW-uitkering en toeslag van hem terug te vorderen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het beroep van appellant op de zesmaanden-jurisprudentie niet kan slagen. Deze rechtspraak heeft immers betrekking op wettelijke bepalingen waarin sprake is van een bevoegdheid van het bestuursorgaan om onverschuldigd betaalde uitkeringen terug te vorderen. De hier van toepassing zijnde artikelen 36, eerste lid, van de WW en artikel 20, eerste lid, van de TW leggen het Uwv daarentegen de verplichting op om tot terugvordering te besluiten (zie onder meer CRvB 20 juli 2012,
LJN BW9085).
4.9. Hetgeen appellant heeft aangevoerd vormt geen dringende reden om van terugvordering van de WW-uitkering en toeslag af te zien. Van dringende redenen in de zin van artikel 36, vierde lid, van de WW dan wel artikel 20, vierde lid, van de TW kan slechts sprake zijn indien de terugvordering tot onaanvaardbare sociale of financiële gevolgen heeft geleid. Bij de invordering dient het Uwv rekening te houden met de beslagvrije voet zodat appellant, zodra hij gaat terugbetalen aan het Uwv, inkomen behoudt om in zijn levensonderhoud te voorzien. De financiële situatie van appellant levert dan ook geen dringende reden op om van terugvordering af te zien.
5.1. In verband met de door appellant gestelde onjuiste informatieverstrekking van de kant van het Uwv is het volgende van belang.
5.2. Het in de Handleiding met bijlage opgenomen beleid laat zien dat het Uwv ook in gevallen waarin dringende redenen in de zin van de wet niet aanwezig zijn, geheel of gedeeltelijk afziet van herziening en terugvordering van de WW-uitkering. Dat beleid moet daarom worden gekwalificeerd als buitenwettelijk, begunstigend beleid. Daarbij geldt dat de aanwezigheid en de toepassing daarvan door de bestuursrechter als gegeven moet worden aanvaard, met dien verstande dat wordt getoetst of dat beleid op consistente wijze is toegepast.
5.3. Op grond van onderdeel 2.1 van de Handleiding vindt geen correctie plaats, indien de belanghebbende op de werkbriefjes of anderszins geen melding heeft gemaakt van gewerkte uren als zelfstandige. Op de werkbriefjes heeft appellant in het geheel geen uren vermeld. Evenmin is gebleken dat appellant anderszins melding heeft gedaan van zijn werkzaamheden als zelfstandige. Aan de eis van consistente toepassing van het in de Handleiding opgenomen beleid over het afzien van herziening en terugvordering is daarom voldaan.
5.4. Uit 4.4 tot en met 5.3 volgt dat het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond moet worden verklaard.
6. Appellant heeft in beroep en hoger beroep verzocht om schadevergoeding. Deze verzoeken moeten worden opgevat als verzoeken om vergoeding van schade wegens onrechtmatigheid van de herziening en terugvordering van de WW-uitkering en toeslag. Van onrechtmatigheid van het intrekkings- en terugvorderingsbesluit is geen sprake. Het verzoek om schadevergoeding zal daarom worden afgewezen.
7. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat, gelet op wat in 4.2 is overwogen, aanleiding. De voor verleende rechtsbijstand te vergoeden kosten worden begroot op € 472,- in beroep. Op grond van artikel 1 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht is vergoeding van kopieer- en portokosten niet mogelijk.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 22 februari 2010 gegrond en vernietigt dat besluit;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 11 november 2010 ongegrond;
- veroordeelt het Uwv in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 472,-;
- wijst het verzoek om veroordeling tot schadevergoeding af;
- bepaalt dat het Uwv aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 156,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door G.A.J. van den Hurk als voorzitter en H.G. Rottier en E.J. Govaers als leden, in tegenwoordigheid van J.R. Baas als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2013.
(getekend) G.A.J. van den Hurk
(getekend) J.R. Baas