Uitspraak
09/6209 en 11/470 WW
09/6210 ZW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellant], wonende te [woonplaats] (appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 13 oktober 2009, 08/2799 (aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv).
Datum uitspraak: 11 januari 2012
I. PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. M.C. Frissart-Kallenbach, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
Op 20 december 2010 heeft het Uwv een nieuw besluit genomen.
Op verzoek van de Raad heeft het Uwv advies gevraagd aan de zogenoemde Bezwaaradviescommissie ZZP. Bij brief van 13 september 2011 heeft het Uwv het advies van deze commissie ingezonden.
Eveneens op verzoek van de Raad heeft het Uwv bij brieven van 27 oktober 2011 en 2 november 2011 nadere stukken ingebracht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 december 2011. Appellant is, met bericht, niet verschenen. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.H.J. Ambrosius.
II. OVERWEGINGEN
1. Appellant heeft beroep ingesteld tegen een besluit van het Uwv van 3 juni 2008 ter uitvoering van de Werkloosheidswet (WW) en de Ziektewet (ZW). Met dat besluit heeft het Uwv zijn besluiten van 25 juli 2007 en 21 november 2007 gehandhaafd, waarbij de WW-uitkering van appellant is herzien over de periode van 7 april 2003 tot en met 28 november 2004 en de ZW-uitkering over de periode van 29 november 2004 tot en met 27 november 2006, en waarbij een bedrag van € 26.046,54 aan volgens het Uwv onverschuldigd betaalde WW-uitkering en een bedrag van € 34.675,48 aan onverschuldigd betaalde ZW-uitkering van hem is teruggevorderd.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft vastgesteld dat tussen appellant en het Uwv niet in geschil is dat appellant in de jaren 2003 en 2004 als zelfstandige werkzaam is geweest en over die jaren zelfstandigenaftrek heeft genoten, terwijl hij op zijn werkbriefjes noch op andere wijze van die werkzaamheden melding heeft gemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank kon het Uwv gelet op de verklaring die appellant ten overstaan van een fraude-inspecteur heeft afgelegd in samenhang met de door appellant geclaimde zelfstandigenaftrek op goede gronden ervan uitgaan dat appellant in de periode in geding minimaal 1.225 uren per jaar in de eigen onderneming werkzaam is geweest. Daaruit volgt dat het Uwv terecht het standpunt heeft ingenomen dat appellant vanaf 10 april 2003 het werknemerschap heeft verloren voor 17,5 uur per week in 2003 en voor 23,56 uur per week in 2004. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat appellant onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij naar aanleiding van mededelingen van een medewerker van het Centrum voor Werk en Inkomen mocht veronderstellen dat hij in het kader van zijn heropende uitkering vanaf 10 april 2003 deelnam aan een experimentele regeling. Door geen mededeling te doen van zijn werkzaamheden heeft appellant zijn inlichtingenplicht geschonden, zodat er grond was voor herziening van de WW-uitkering en de ZW-uitkering. De rechtbank heeft ten slotte geoordeeld dat er geen dringende redenen zijn om van terugvordering van teveel betaalde uitkering af te zien. Een verband tussen de terugvordering en zijn behandeling door een psychiater is niet aannemelijk geworden.
3. Appellant heeft in hoger beroep dit oordeel van de rechtbank bestreden onder verwijzing naar zijn in bezwaar en beroep geformuleerde gronden. Hij heeft daarbij naar voren gebracht dat hij als gevolg van een onjuiste informatieverstrekking door het Uwv geconfronteerd is met herziening en terugvordering van WW-uitkering en ZW-uitkering. Hij heeft ten tijde van het ontvangen van de WW-uitkering vanaf 10 april 2003 van zijn werkzaamheden als zelfstandige geen melding gemaakt op de werkbriefjes omdat aan hem was meegedeeld dat hij deelnam aan een proefproject op grond waarvan hij die opgaven achterwege zou kunnen laten en alleen achteraf te maken zou krijgen met een korting van zijn inkomsten op zijn WW-uitkering.
4.1. Uit een onderzoek van de Nationale ombudsman naar de handhaving door het Uwv in het project “Samenloop zelfstandigenaftrek en WW-uitkering” is gebleken dat in een aantal gevallen de informatievoorziening aan zelfstandigen gebrekkig of onjuist is geweest. Op instigatie van de Tweede Kamer der Staten-Generaal en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is in maart 2010 het zogeheten project herbeoordeling ZZP-dossiers gestart. In dat kader is op 16 juli 2010 een handleiding opgesteld met een bijlage met toetsingscriteria die worden gehanteerd bij de herbeoordeling van eerder ten aanzien van ZZP-ers genomen besluiten tot herziening, terugvordering en invordering van WW-uitkering en tot het opleggen van een boete (bijlage bij Kamerstukken II, 32 500-XV, nr. 5, hierna: Handleiding). In het geval van appellant heeft deze herbeoordeling door de zogenoemde toetsingscommissie ZZP geleid tot het in rubriek I genoemde besluit van het Uwv van 20 december 2010. Appellant heeft kenbaar gemaakt zich ook met dit nieuwe besluit niet te kunnen verenigen. In verband daarmee is hij gehoord door de zogenoemde Bezwaaradviescommissie ZZP. Op 6 september 2011 heeft de Bezwaaradviescommissie ZZP advies uitgebracht.
4.2. Het Uwv heeft op 13 september 2011 te kennen gegeven het advies van de Bezwaaradviescommissie ZZP op te volgen en de herziening en terugvordering van de WW-uitkering en als uitvloeisel daarvan ook van de ZW-uitkering te handhaven.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1. In dit geding zijn de volgende bepalingen van de WW, zoals deze golden ten tijde hier in geding, van belang:
“Artikel 8
(…)
2. Een persoon, wiens werknemerschap is geëindigd door het verrichten van werkzaamheden in de uitoefening van een bedrijf of in de zelfstandige uitoefening van een beroep, herkrijgt bij beëindiging van die werkzaamheden de hoedanigheid van werknemer, voor zover die beëindiging plaatsvindt binnen een tijdvak van anderhalf jaar nadat die werkzaamheden een aanvang hebben genomen.
(…)
Artikel 20
1. Het recht op uitkering eindigt:
a. voor zover de werknemer zijn hoedanigheid van werknemer verliest;
(…)
2. Voor de werknemer op wie het eerste lid, onderdeel a, van toepassing is, eindigt het recht op uitkering terzake van het aantal uren dat hij werkzaamheden verricht uit hoofde waarvan hij niet als werknemer in de zin van deze wet wordt beschouwd.
(…)
Artikel 22a
1. Onverminderd het elders in deze wet bepaalde terzake van herziening of intrekking van een besluit tot toekenning van uitkering en terzake van weigering van uitkering, herziet het Uwv een dergelijk besluit of trekt dat in:
a. indien het niet of niet behoorlijk nakomen van een verplichting op grond van artikel 24, 25 of 26 heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van uitkering;
b. indien anderszins de uitkering ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend;
(…)
2. Indien daarvoor dringende reden aanwezig zijn kan het Uwv besluiten geheel of gedeeltelijk van herziening of intrekking af te zien.
Artikel 25
De werknemer is verplicht aan het Uwv op zijn verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mede te delen, waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op uitkering, het geldend maken van het recht op de uitkering, de hoogte of de duur van de uitkering, of op het bedrag van de uitkering dat aan de werknemer wordt betaald.
(…)
Artikel 36
1. De uitkering die als gevolg van een besluit als bedoeld in artikel 22a (…) onverschuldigd is betaald, alsmede hetgeen anderszins onverschuldigd is betaald, wordt door het Uwv teruggevorderd.
(…)
4. Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan het Uwv besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.
(…).”
5.2. De onder 4.1 genoemde Handleiding bevat een aantal algemene regels op grond waarvan het Uwv eerder in het kader van de WW genomen besluiten ten gunste van belanghebbenden corrigeert. Welke groepen van personen voor herbeoordeling met toepassing van die regels in aanmerking komen is in de bijlage omschreven. Op grond van die regels vindt geen correctie plaats indien de belanghebbende op de zogeheten werkbriefjes of anderszins geen melding heeft gemaakt van gewerkte uren als zelfstandige. Correctie vindt wel plaats indien de belanghebbende wel uren als zelfstandige aan het Uwv heeft opgegeven en hij aan de wijze waarop het Uwv informatie heeft gegeven over uren die hij moest opgeven, in redelijkheid het vertrouwen kon ontlenen dat hij kon volstaan met de opgave van de direct productieve uren. In geval van twijfel wordt dan het voordeel van de twijfel aan de belanghebbende gegeven. Dit uitgangspunt is onder 2.2 van de Handleiding verder uitgewerkt.
5.3. In het voorliggende geval heeft het Uwv met het besluit van 20 december 2010 opnieuw beslist over de herziening van de WW-uitkering van appellant en over de terugvordering. Anders dan in het besluit van 3 juni 2008 heeft het Uwv daarbij ook getoetst aan de in de Handleiding geformuleerde voorwaarden om van toepassing van de artikelen 22a en 36 van de WW af te zien maar geen aanleiding gezien om appellant in zijn bezwaren tegemoet te komen. In lijn met zijn opvatting over herziening en terugvordering van de WW-uitkering heeft het Uwv na heroverweging ook de herziening en de terugvordering van de ZW-uitkering van appellant gehandhaafd. De Raad merkt het besluit van 20 december 2010 aan als een nieuw besluit op de tegen de besluiten van 25 juli 2007 en 21 november 2007 gemaakte bezwaren, dat het door de rechtbank beoordeelde besluit van 3 juni 2008 vervangt (zie CRvB 15 maart 2011, LJN BP7501). Dit betekent dat de aangevallen uitspraak, waarbij het besluit van 3 juni 2008 in stand is gelaten, moet worden vernietigd. Nu het besluit van 20 december 2010 niet geheel tegemoet komt aan appellant, maakt dit besluit, gelet op de artikelen 6:18, eerste lid,
6:19, eerste lid, en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, deel uit van het geding.
5.4. Gelet op hetgeen appellant in hoger beroep heeft aangevoerd zal de Raad eerst ingaan op de vraag of appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden.
5.4.1. Aan appellant is, nadat hij uit een loondienstverhouding werkloos was geworden, bij besluit van 2 maart 2002 met ingang van 1 februari 2002 een WW-uitkering toegekend. Bij dit besluit is hem met de folders ´De ww in vogelvlucht´ en ´Als u werkloos bent´ informatie verstrekt over de verplichting van een werkloze werknemer om het Uwv op de hoogte te stellen van gegevens die voor het recht op WW-uitkering van belang zijn. Nadat appellant op zijn werkbriefjes had vermeld dat hij bezig was een eigen bedrijf te starten, is hij toegelaten tot de experimentele regeling ´Inkomstenkorting zelfstandigen´. Bij besluit van 15 januari 2003 is de toepassing van deze regeling en de WW-uitkering met ingang van 6 januari 2003 beëindigd omdat appellant volledig als zelfstandige werkzaam was. Het Uwv heeft appellant bij dat besluit erop opmerkzaam gemaakt dat hij in aanmerking kan komen voor voortzetting van de WW-uitkering als hij binnen anderhalf jaar na 6 januari 2003 stopt met het werken als zelfstandige. Hij is daarbij verwezen naar de folder ´Kan ik ook voor mezelf beginnen´. Nadat appellant met brieven van 10 april 2003 aan het Centrum voor Werk en Inkomen en de Belastingdienst had meegedeeld dat hij de activiteiten van [naam handelsonderneming] had beëindigd en bij de Kamer van Koophandel had laten registreren dat zijn onderneming met ingang van 10 april 2003 was opgeheven, is hij op zijn aanvraag bij besluit van 3 juni 2003 opnieuw in aanmerking gebracht voor een WW-uitkering met ingang van 10 april 2003.
5.4.2. In het kader van een ingesteld fraudeonderzoek heeft appellant erkend dat van een staking van de werkzaamheden als zelfstandige op 10 april 2003 geen sprake is geweest. Anders dan hij aan genoemde instanties had opgegeven heeft hij feitelijk de activiteiten in [naam handelsonderneming] voortgezet. Door bij de aanvraag van de WW-uitkering en bij de beantwoording van de vragen op de werkbriefjes naar activiteiten als zelfstandige tot uitdrukking te brengen dat daarvan geen sprake was, heeft appellant het Uwv een feitelijk onjuiste situatie voorgehouden. Dat werkzaamheden als zelfstandige van belang waren voor de bepaling van het recht op WW-uitkering kon appellant niet alleen op grond van de hem verstrekte folders redelijkerwijs duidelijk zijn, maar moet gelet op de uitkeringsperiode tot 6 januari 2003 als bij hem volledig bekend worden verondersteld.
5.4.3. Niet aannemelijk is dat appellant op en na 10 april 2003 in de veronderstelling heeft verkeerd dat hij opnieuw was toegelaten tot een regeling die het verrichten van werkzaamheden als zelfstandige met behoud van een WW-uitkering mogelijk maakte. Gelet op zijn deelname aan de experimentele regeling ´Inkomstenkorting zelfstandigen´ tot 6 januari 2003 was het appellant bekend dat hij voor het verkrijgen van een bijzonder WW-regime, zo een dergelijk regime voor appellant vanaf 10 april 2003 al mogelijk zou zijn geweest, ten minste aan het Uwv een opgave van activiteiten als zelfstandige had moeten doen, waarop besluitvorming van het Uwv zou zijn gevolgd. Appellant was er in verband met zijn toelating tot de experimentele regeling door het Uwv bij brief van 23 september 2002 bovendien op gewezen dat hij tijdens de looptijd van die regeling alle werkzaamheden met betrekking tot zijn eigen bedrijf op zijn werkbriefjes moest vermelden en niet is gebleken dat hij gedurende die looptijd met betrekking tot het verstrekken van inlichtingen in verzuim is geweest.
5.4.4. De conclusie is daarom dat appellant zijn inlichtingenverplichting heeft geschonden door de voortzetting van zijn werkzaamheden als zelfstandige niet te melden.
5.5. De rechtbank heeft gemotiveerd de beroepsgrond van appellant verworpen dat hij vanaf 10 april 2003 niet ten minste 1.225 uren per jaar als zelfstandige werkzaam is geweest. Daarbij heeft de rechtbank terecht als uitgangspunt genomen de door appellant ten overstaan van een fraude-inspecteur afgelegde verklaring en de door appellant ingebrachte urenspecificatie, die niet is gebaseerd op concrete verifieerbare gegevens, ter zijde gesteld. De Raad ziet in de in hoger beroep herhaalde en niet nader toegelichte beroepsgrond tegen de vastgestelde omvang van de werkzaamheden van appellant in zijn onderneming geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen dan de rechtbank. Dat betekent dat de rechtbank wordt gevolgd in haar oordeel dat op grond van de artikelen 22a, eerste lid, aanhef en onder a, en 36, eerste lid, van de WW het Uwv in dit geval verplicht is tot herziening van de WW-uitkering van appellant en tot terugvordering van hetgeen onverschuldigd is betaald. Tegen de herziening en terugvordering van de ZW-uitkering heeft appellant geen zelfstandige beroepsgronden gericht. De Raad volgt de rechtbank ook in haar oordeel dat van dringende reden om van terugvordering af te zien geen sprake is.
5.6. In verband met de door appellant gestelde onjuiste informatieverstrekking van de kant van het Uwv is het volgende van belang.
5.6.1. Het in de Handleiding met bijlage opgenomen beleid laat zien dat het Uwv ook in gevallen waarin dringende redenen in de zin van de wet niet aanwezig zijn geheel of gedeeltelijk afziet van herziening en terugvordering. Dat beleid moet daarom eveneens worden gekwalificeerd als buitenwettelijk, begunstigend beleid. Daarbij geldt dat de aanwezigheid en de toepassing daarvan door de bestuursrechter als gegeven moet worden aanvaard, met dien verstande dat wordt getoetst of dat beleid op consistente wijze is toegepast.
5.6.2. Appellant heeft zijn op en na 10 april 2003 voortgezette activiteiten als zelfstandige voor het Uwv verzwegen, zodat er door het Uwv aan hem ook geen informatie is verstrekt over het opgeven van directe en indirecte uren. Het Uwv heeft het in de Handleiding opgenomen beleid in het geval van appellant op consistente wijze toegepast.
5.7. Uit de overwegingen onder 5.4 tot en met 5.6.2 volgt dat het beroep tegen het besluit van 20 december 2010 ongegrond moet worden verklaard.
6. De Raad ziet aanleiding om het Uwv te veroordelen in de proceskosten van appellant. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten voor verleende rechtsbijstand begroot op € 644,- in beroep en op € 437,- in hoger beroep, totaal € 1.081,-.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep tegen het besluit van 3 juni 2008 gegrond en vernietigt dat besluit;
Verklaart het beroep tegen het besluit van 20 december 2010 ongegrond;
Veroordeelt het Uwv in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.081,-;
Bepaalt dat het Uwv het door appellant in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 149,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door G.A.J. van den Hurk als voorzitter en H.G. Rottier en M. Greebe als leden, in tegenwoordigheid van Z. Karekezi als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 januari 2012.
(get.) G.A.J. van den Hurk.
(get.) Z. Karakezi.
IvR