Uitspraak
12/5309 WWB, 12/5310 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 7 september 2012, 08/2322 en 09/385 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[A. te B.] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Grave (college)
Datum uitspraak 26 februari 2013.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J. Klaas, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 januari 2013. Voor appellante is mr. Klaas verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door G.W.J. Heijsterman.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.Appellante ontvangt bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande.
1.2. Het college heeft appellante bij re-integratiebedrijf IBN aangemeld voor het volgen van het traject ‘Werken op proef’. IBN heeft appellante uitgenodigd voor een gesprek op 11 juli 2007. Appellante is op die dag niet verschenen en heeft een faxbericht verzonden naar IBN met daarin de mededeling dat zij niet op de afspraak kan verschijnen omdat zij een traject kansloos acht. Appellante is opnieuw uitgenodigd voor een gesprek op 3 oktober 2007. Zij is ook op die dag niet verschenen en heeft opnieuw een faxbericht naar IBN verzonden met een vergelijkbare inhoud als het faxbericht van 11 juli 2007. IBN heeft appellante daarna uitgenodigd voor een intakegesprek op 15 oktober 2007, maar ook op die dag is zij niet verschenen.
1.3. Het college heeft bij besluit van 7 november 2007 de bijstand van appellante met 100% verlaagd over een periode van drie maanden met ingang van 1 november 2007. Daaraan is ten grondslag gelegd dat appellante geen gebruik heeft gemaakt van een haar aangeboden voorziening, namelijk het traject ‘Werken op proef’. Bij de vaststelling van de hoogte en duur van de verlaging heeft het college, onder toepassing van de Verordening afstemming Wet werk en bijstand van de gemeente Grave (Verordening), in aanmerking genomen dat aan appellante om dezelfde reden al eerder maatregelen zijn opgelegd.
1.4. Bij besluit van 20 mei 2008 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 7 november 2007 ongegrond verklaard.
1.5. Het college heeft appellante vervolgens opnieuw aangemeld bij IBN voor het traject ‘Werken op proef’. IBN heeft appellante uitgenodigd voor een intakegesprek op 11 juni 2008. Appellante is op die dag niet verschenen. Ook na een uitnodiging van IBN voor een gesprek op 20 juni 2008 is appellante niet verschenen. Appellante heeft beide malen een faxbericht verzonden en daarin kenbaar gemaakt dat zij het niet eens is met de aanmelding voor het traject.
1.6. Het college heeft de bijstand van appellante bij besluit van 10 juli 2008 met 100% verlaagd over een periode van zes maanden met ingang van 1 augustus 2008. Aan deze maatregel is ten grondslag gelegd dat appellante binnen één jaar opnieuw heeft geweigerd gebruik te maken van een haar aangeboden voorziening, namelijk het traject ‘Werken op proef’.
1.7. Bij besluit van 13 januari 2009 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 10 juli 2008 gegrond verklaard en de duur van de maatregel teruggebracht tot twee maanden omdat de Verordening geen ruimte biedt voor een maatregel over een periode van zes maanden bij een gedraging zoals hier aan de orde.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank onder andere overwogen dat appellante de ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB op haar rustende verplichting om gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, gericht op arbeidsinschakeling, verwijtbaar niet is nagekomen. Het is voorts niet in strijd met de beginselen van de WWB om de bijstand op grond van artikel 18, tweede lid, van de WWB met 100% te verlagen. De rechtbank heeft verder overwogen dat de verlaging van de bijstand met 100% gedurende drie respectievelijk twee maanden in overeenstemming is met de ernst van de gedragingen, de mate waarin deze appellante kunnen worden verweten en de omstandigheden waarin zij verkeerde. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de aan appellante opgelegde verlagingen van de bijstand niet worden aangemerkt als een “criminal charge” als bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De rechtbank heeft ook het beroep op diverse andere bepalingen van internationaal recht verworpen.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen deze uitspraak gekeerd. Voorts vordert appellante vergoeding van schade, onder andere op de grond dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak
4.1. Tussen partijen is niet in geschil dat appellante twee maal heeft geweigerd mee te werken aan het traject ‘Werken op proef’. Het betoog van appellante dat zij wel wilde meewerken aan een voorziening, maar op een andere manier dan het college voorstond en dat zij daarover met het college in gesprek wilde blijven, slaagt niet. De rechtbank heeft terecht overwogen dat niet is gebleken van een gegronde reden voor appellante om bij voorbaat het aangeboden re-integratietraject van de hand te wijzen. Daarbij heeft de rechtbank terecht het doel van het traject in aanmerking genomen, namelijk het opdoen van werkervaring en werkritme onder intensieve begeleiding van IBN, en terecht overwogen dat mede gezien dit doel er geen grond is voor het oordeel dat het traject appellante geen redelijk perspectief bood. De rechtbank heeft eveneens terecht in aanmerking genomen dat eerdere trajecten op niets zijn uitgelopen en dat appellante beperkte arbeidsmogelijkheden heeft voor de reguliere arbeidsmarkt. Aan het voorgaande kan nog worden toegevoegd dat, zoals de Raad eerder heeft overwogen in de uitspraak van 16 oktober 2012 (LJN BY1390), het niet aan de betrokkene maar aan het college is om te bepalen welke re-integratievoorziening aangewezen is om het uiteindelijk beoogde doel van arbeidsinschakeling te bereiken.
4.2. Dit betekent dat appellante de op haar rustende verplichting ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB om gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening heeft geschonden en dat niet gezegd kan worden dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Het college was dan ook gehouden om op grond van artikel 18, tweede lid, van de WWB de bijstand van appellante overeenkomstig de Verordening te verlagen.
4.3. Het betoog van appellante dat het volledig verlagen van de bijstand zoals hier aan de orde in strijd is met de beginselen waarop de WWB berust slaagt niet. De overwegingen van de rechtbank worden op dit onderdeel volledig onderschreven.
4.4. Appellante voert verder aan dat de opgelegde verlagingen moeten worden aangemerkt als een “criminal charge” als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM. Volgens appellante wist het college bij de oplegging van de maatregelen dat deze niet zouden leiden tot de gewenste gedragsverandering bij appellante. Het opleggen van de verlagingen kan in dat geval slechts als straf worden aangemerkt. Appellante voert verder aan dat de maatregelen overigens ook geen effect hebben gehad: zij heeft niet alsnog meegewerkt aan de voorziening en het college heeft sindsdien ook geen nieuwe maatregelen aan haar opgelegd.
4.5. Ook dit betoog slaagt niet. De rechtbank heeft in de eerste plaats, onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 23 mei 2012 (LJN BW7031), terecht overwogen dat de wetgever met artikel 18, tweede lid, van de WWB heeft beoogd aan de gemeenten een instrument te bieden om de doelstellingen van de wet te verwezenlijken. Deze bepaling is volgens de wetgever niet zozeer bedoeld om opzettelijk leed toe te brengen - wat een van de belangrijkste kenmerken is van de zogenoemde ‘punitieve sanctie’ -, maar om de bijstandsgerechtigde te stimuleren om zijn of haar gedrag in de toekomst te verbeteren. De verlaging van de bijstand is gericht op het bewerkstelligen van de legale situatie en is dientengevolge te kwalificeren als een reparatoire maatregel (Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 13, blz. 163). De rechtbank heeft in de tweede plaats terecht overwogen dat het doel van de maatregelen was dat appellante zou meewerken aan het traject ‘Werken op proef’. Daarbij is van belang dat het college voor appellante nog reële perspectieven zag voor inschakeling op de arbeidsmarkt, lopende de verlagingen van de bijstand in gesprek is gebleven met appellante en heeft toegezegd dat het de verlagingen tussentijds zou opheffen indien appellante haar gedrag ten goede zou veranderen. Daar komt bij dat de maatregelen met ruime tussenpozen zijn opgelegd.
4.6. Het beroep van appellante op artikel 13 van Pro het Europees Sociaal Handvest (ESH) slaagt evenmin. Zoals de Raad al herhaaldelijk heeft overwogen (zie CRvB 9 februari 2011, LJN BP6172) kan deze bepaling niet een ieder verbinden als bedoeld in artikel 94 van Pro de Grondwet. Het arrest van de Hoge Raad van 21 september 2012 (LJN BW5328) leidt niet tot een ander oordeel, aangezien in dat arrest geen andersluidend oordeel over de directe werking van artikel 13 van Pro het ESH is gegeven.
4.7. Ook het beroep van appellante op de artikelen 3 en 8 van het EVRM slaagt niet. In dit verband wordt verwezen naar de overwegingen van de rechtbank in de aangevallen uitspraak, welke door de Raad worden onderschreven.
4.8. Uit wat onder 4.1 tot en met 4.7 is overwogen vloeit voort dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt.
Het verzoek om schadevergoeding
4.9. Appellante heeft verzocht om vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM.
4.10. Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 26 januari 2009, LJN BH1009, is de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken als deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. In de uitspraak van 26 januari 2009 heeft de Raad verder overwogen dat de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren, terwijl doorgaans geen sprake zal zijn van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd.
4.11. Het college heeft het bezwaarschrift tegen het besluit van 8 november 2007 op 20 december 2007 ontvangen en het bezwaarschrift tegen het besluit van 10 juli 2008 op 20 augustus 2008 ontvangen. Vanaf de ontvangst van deze bezwaarschriften tot aan de datum van deze uitspraak zijn vijf jaar en ruim twee maanden respectievelijk vier jaar en iets meer dan zes maanden verstreken. Van dit tijdsverloop heeft de behandeling van de bezwaren tegen de besluiten van 8 november 2007 en 10 juli 2008 niet langer dan zes maanden geduurd. De behandeling van de beroepen bij de rechtbank heeft vanaf de datum van ontvangst van de beroepschriften op 8 juli 2008 respectievelijk 29 januari 2009 vier jaar en bijna twee maanden respectievelijk drie jaar en meer dan zeven maanden geduurd. De behandeling van het hoger beroep door de Raad heeft vanaf de datum van ontvangst van dat hoger beroep op 28 september 2012 bijna vijf maanden geduurd. Aan het een en ander kan het vermoeden worden ontleend dat de redelijke termijn is geschonden door de rechtbank.
4.12. De Raad verbindt hieraan, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 24 december 2008, LJN BG8372, de gevolgtrekking dat in deze procedure, met verdragsconforme toepassing van artikel 8:73 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), moet worden beslist op het verzoek van appellante om schadevergoeding met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn. Dit geeft aanleiding om het onderzoek te heropenen. Met - eveneens - verdragsconforme toepassing van artikel 8:26 van Pro de Awb merkt de Raad daarbij de Staat der Nederlanden (de Minister van Veiligheid en Justitie) aan als partij in die procedure.
4.13. Het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade is voor het overige niet onderbouwd en komt dan ook voor afwijzing in aanmerking.
4.14. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- bepaalt dat het onderzoek wordt heropend onder nummers 13/1016 BESLU en
13/1017 BESLU ter voorbereiding van een nadere uitspraak over het verzoek van appellante
om vergoeding van schade met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke
termijn, en merkt tevens de Staat der Nederlanden (de Minister van Veiligheid en Justitie)
aan als partij in die procedure;
- wijst het verzoek om schadevergoeding voor het overige af.
Deze uitspraak is gedaan door R.H.M. Roelofs als voorzitter en J.J.A. Kooijman en P.W. van Straalen als leden, in tegenwoordigheid van J. de Jong als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2013.
(getekend) R.H.M. Roelofs
(getekend) J. de Jong
IJ