Uitspraak
10/4639 AOR
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak in het geding tussen
Partijen:
[A. te B.] (appellant)
de Commissie Algemene Oorlogsongevallenregeling (verweerster)
Datum uitspraak: 16 mei 2013
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. J.C.M. van Berkel, advocaat, beroep ingesteld tegen het besluit van verweerster van 16 juli 2010, kenmerk 0004698/CAOR (bestreden besluit). Dit betreft de toepassing van de Algemene Oorlogsongevallenregeling (AOR).
Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 april 2013. Voor appellant is mr. Van Berkel verschenen. Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.L.M.J. Gielen.
OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant is in 1943 geboren in het toenmalig Nederlands-Indië. Hij heeft op 6 februari 2007 een aanvraag ingediend om - onder meer - een uitkering op grond van de AOR. Bij besluit van 21 september 2007 heeft verweerster de aanvraag afgewezen op de grond dat de gestelde oorlogservaringen niet zijn bevestigd. Bij besluit van 11 juni 2009 heeft verweerster het hiertegen gerichte bezwaar gegrond verklaard en alsnog aanvaard dat appellant onder de werkingssfeer van artikel 1 van Pro de AOR valt. Als oorlogscalamiteiten zijn erkend: mishandeling toen hij iemand water wilde geven die met prikkeldraad aan een boom was vastgebonden, opsluiting in een kippenhok op alleen water en brood en het zien mishandelen van mensen met bamboestokken.
1.2. Bij besluit van 29 december 2009 heeft verweerster aan appellant een invaliditeitsuitkering toegekend. Daarbij is de mate van arbeidsongeschiktheid als gevolg van het oorlogsletsel vastgesteld op 30%. Het hiertegen gerichte bezwaar van appellant is bij het bestreden besluit ongegrond verklaard.
2. Naar aanleiding van hetgeen in beroep is aangevoerd, overweegt de Raad als volgt.
2.1. Appellant acht de onder 1.1 en 1.2 omschreven wijze van besluitvorming onjuist. Hij heeft erop gewezen dat de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zich tegen een "getrapte" beslissing op bezwaar verzet.
2.2. Deze beroepsgrond treft doel. Wat appellant heeft aangevraagd, is een uitkering op grond van de AOR. Met de enkele vaststelling dat hij gezien zijn oorlogservaringen onder de werkingssfeer van de AOR valt, was die aanvraag nog niet afgehandeld. Daartoe diende nog te worden onderzocht of, en zo ja in hoeverre, appellant als gevolg van zijn oorlogservaringen arbeidsongeschikt is geraakt en op grond daarvan voor een uitkering in aanmerking komt. Dit nadere onderzoek, waarvan de medische beoordeling een belangrijk onderdeel uitmaakt, had moeten plaatsvinden in het kader van de behandeling van het bezwaar tegen het oorspronkelijke afwijzende besluit van 21 september 2007. De uitkomst ervan het al dan niet alsnog inwilligen van de aanvraag had moeten worden neergelegd in de beslissing op dit bezwaar. In plaats daarvan heeft verweerster, aansluitend aan de gegrondverklaring van het bezwaar bij het besluit van 11 juni 2009, voor de medische beoordeling een geheel nieuwe procedure opgestart. Deze heeft geleid tot een nieuw primair besluit, te weten het besluit van 29 december 2009. Aldus heeft verweerster gehandeld in strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb. Op grond van dat artikellid was zij gehouden om het oorspronkelijke primaire besluit van 21 september 2007 in volle omvang te heroverwegen.
2.3. De Raad begrijpt dat verweerster met de opsplitsing in twee afzonderlijke procedures beoogt om zonodig ook de medische beoordeling in twee ronden te kunnen laten plaatsvinden. Daarmee wordt voor het betrokken oorlogsslachtoffer een "verlies van instantie" voorkomen. Dit doel kan echter niet rechtvaardigen dat van het stelsel van de Awb wordt afgeweken. Het is aan dit stelsel eigen dat besliscomponenten die pas in bezwaar aan de orde zijn gekomen uitsluitend rechtstreeks zonder een nieuwe ronde van bezwaar aan de bestuursrechter kunnen worden voorgelegd. Noch de bewoordingen, noch het doel en de strekking van de AOR geven aanleiding om op deze algemeen geldende regel een uitzondering te maken.
2.4. Gelet op het vorenstaande dient het bestreden besluit te worden vernietigd. Het besluit van 29 december 2009 dient in samenhang met het besluit van 11 juni 2009 te worden gelezen als de beslissing op het bezwaar tegen het oorspronkelijke afwijzende besluit van 21 september 2007.
3. Over deze beslissing op bezwaar overweegt de Raad als volgt.
3.1. Appellant heeft aangevoerd dat ook zijn verblijf in het Kramatkamp en het Sint Vincentius weeshuis te Batavia (Djakarta) als oorlogscalamiteit had moeten worden erkend. Deze beroepsgrond treft geen doel. Gelet op de bevindingen van het Nederlands Instituut voor Oorlogsdocumentatie, neergelegd in een brief van 13 januari 2009, is hooguit aannemelijk dat appellant in het Kramatkamp heeft verbleven gedurende de Bersiap periode, toen dit kamp als opvang of beschermingskamp fungeerde, en dat hij in het Vincentius heeft gezeten toen de Bersiap-periode in Batavia reeds voorbij was en dit tehuis weer een "gewoon" jongensinternaat was geworden. Aanknopingspunten voor een ander oordeel ontbreken.
3.2. Partijen verschillen van mening over de mate van causale arbeidsongeschiktheid. Deze is door verweerster bij het besluit van 29 december 2009 bepaald op 30%. Verweerster heeft dit besluit doen steunen op een advies van haar geneeskundig adviseur, de arts G.M. van der Molen. Deze heeft bij appellant kenmerken van een posttraumatische stress-stoornis (PTSS) vastgesteld en een persoonlijkheidsstoornis, niet anderszins omschreven (NAO), met duidelijke cluster A kenmerken. Gelet op de aanzienlijke beperkingen van appellant, acht hij hem op grond van zijn psychische klachten 100% invalide. Een vrij groot aandeel daarin heeft alles wat niet aan de oorlog is toe te schrijven, waaronder affectieve verwaarlozing door de moeder, het ontbreken van de vader, afwijzing door de stiefvader, uithuisplaatsing, verblijf in weeshuizen tot aan de leeftijd van 14 jaar, tekortschietend onderwijs met analfabetisme als gevolg en aanpassingsproblemen in de maatschappij en in de partnerrelaties. Aan de voor de AOR relevante zaken kent Van der Molen een betekenis toe van één/vierde van de algemene psychische invaliditeit, met een afronding naar boven tot 30% vanwege de grote hinder die appellant dagelijks ondervindt vanwege zijn stemmings en gedragsstoornis.
3.3. In bezwaar heeft appellant zich op het standpunt gesteld dat het geheel van zijn psychische klachten is toe te schrijven aan het meegemaakte oorlogsgeweld. Tevens heeft hij naar voren gebracht dat hij, naast de reeds erkende oorlogsgebeurtenissen, ook getuige is geweest van de moord op zijn tante door Indonesiërs tijdens de Bersiap-periode. Verweerster heeft het bezwaar om advies voorgelegd aan de psychiater/psychotherapeut G. Hellinga. Deze arts heeft appellant eveneens onderzocht. Hij vond het relaas over de moord op de tante geloofwaardig maar zag, ook rekening houdend met die gebeurtenis, geen aanleiding om de verdeling 30/70 te herzien. Elke verdeling is min of meer arbitrair. De klachten bestaan al heel lang en al die tijd speelde de herinnering aan de moord op zijn tante geen rol. Sinds deze gebeurtenis na een recent bezoek aan de vroegere woning in appellants herinnering is teruggekomen, is dat niet gepaard gegaan met een verergering van zijn toestand, aldus Hellinga.
3.4. De Raad acht het bestreden besluit met de onder 3.2 en 3.3 genoemde medische adviezen voldoende zorgvuldig voorbereid en draagkrachtig gemotiveerd. Uit de adviezen blijkt duidelijk dat en waarom aan de ingrijpende niet-oorlogsgebonden ervaringen van appellant een zo overwegende betekenis is toegekend dat tot een causaliteitsverdeling van 30/70 is gekomen. Tegenover deze adviezen staan geen objectieve medische gegevens die in andere richting zouden kunnen wijzen.
3.5. Appellant heeft nog aangevoerd dat de arbeidsongeschiktheid van zijn in 1942 en 1944 geboren broers door verweerster voor de helft aan de oorlogsomstandigheden is toegeschreven, terwijl zij alle drie hetzelfde hebben meegemaakt. Appellant acht daarmee niet te verenigen dat bij hemzelf slechts een kwart als causaal is aanvaard. Dit beroep op het gelijkheidsbeginsel kan echter niet slagen. Elk individu verwerkt de meegemaakte oorlogservaringen en andere tegenslagen (life events) op eigen wijze. Bij een medische beoordeling is een vergelijking met lotgenoten dan ook niet aan de orde. Dit is niet anders waar het gaat om de vraag welk aandeel de oorlogservaringen hebben gehad in het ontstaan van de psychische problematiek. Overigens is het een belangrijk verschil dat bij de broers, anders dan bij appellant, geen 100% algehele invaliditeit is aangenomen.
3.6. De beroepsgronden van appellant die moeten worden geacht te zijn gericht tegen de besluiten van 11 juni 2009 en 29 december 2009 treffen dus geen doel.
4. Appellant heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
4.1. Het betreft hier een procedure in twee instanties, te weten bezwaar en beroep (in eerste en enige aanleg). In zaken zoals deze is de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties naar het oordeel van de Raad in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan twee-en-een-half jaar in beslag heeft genomen. Heeft de totale procedure langer dan twee-en-een-half jaar geduurd, dan dient vervolgens per instantie te worden bezien of sprake is van een langere behandelingsduur dan gerechtvaardigd. Daarbij geldt dat in beginsel het bezwaar binnen een half jaar en het beroep binnen twee jaar zouden moeten worden afgerond (CRvB 9 april 2009, LJN BI2179).
4.2. Verweerster kan niet worden gevolgd in haar standpunt dat in dit geval het begin van de procedure is gelegen bij de ontvangst van het bezwaarschrift tegen het besluit van 29 december 2009. Gelet op hetgeen onder 2.1 tot en met 2.4 is overwogen, moet het begin worden gelegd bij de ontvangst van het bezwaarschrift tegen het besluit van 21 september 2007. Dit bezwaarschrift is op 15 oktober 2007 bij verweerster ingekomen.
4.3. Vanaf die datum tot aan de datum van deze uitspraak is meer dan twee-en-een-half jaar verstreken. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift tot aan het bestreden besluit is meer dan een half jaar verstreken. Vanaf de ontvangst van het inleidend beroepschrift door de Raad op 20 augustus 2010 tot aan de datum van deze uitspraak zijn meer dan twee jaren verstreken. De Raad verbindt hieraan het vermoeden dat de redelijke termijn zowel in de bestuurlijke als in de rechterlijke fase is overschreden. Dit betekent dat met toepassing van artikel 8:73, tweede lid, van de Awb het onderzoek moet worden heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de schadevergoeding. Met verdragsconforme toepassing van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb zal tevens de Staat der Nederlanden (minister van Veiligheid en Justitie) als partij in die procedure worden aangemerkt.
5. De Raad acht termen aanwezig om verweerster met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de kosten van appellant in beroep tot een bedrag van € 944, wegens beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- verklaart het beroep tegen het besluit van 16 juli 2010 gegrond en vernietigt dit besluit;
- verklaart het beroep tegen de besluiten van 11 juni 2009 en 29 december 2009 ongegrond;
- bepaalt dat het onderzoek onder de nummers 13/2228 BESLU en 13/2229 BESLU wordt heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak over het verzoek van appellant om vergoeding van schade met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn, en merkt tevens de Staat der Nederlanden (minister van Veiligheid en Justitie) aan als partij in die procedure;
- veroordeelt verweerster in de kosten van appellant tot een bedrag van € 944,-;
- bepaalt dat verweerster aan appellant het door hem in beroep betaalde griffierecht van € 35, vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en R. Kooper en B.J. van de Griend als leden, in tegenwoordigheid van J.T.P. Pot als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2013.
(getekend) A. Beuker-Tilstra
(getekend) J.T.P. Pot