Uitspraak
11/4027 WWB, 12/3886 WWB
Datum uitspraak: 4 maart 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraken van de rechtbank Maastricht van
27 mei 2011, 11/293 (aangevallen uitspraak 1) en van 4 juni 2012, 11/1739
(aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
Het college van burgemeester en wethouders van Maastricht (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. L. Bovenkamp, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
Het college heeft verweerschriften ingediend en op verzoek een stuk overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft met de gevoegde zaak 12/6460 WWB tussen dezelfde partijen plaatsgehad op 19 november 2013. Voor appellant is mr. Bovenkamp verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.M. Pluijmaeckers. In de zaak 12/6460 WWB is afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1.
De Raad gaat uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant, geboren in 1971, ontvangt sinds 2008 bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB). In de perioden hier van belang was appellant ontheven van de arbeidsverplichtingen op grond van artikel 9, eerste lid, van de WWB.
1.2.
Met ingang van 1 augustus 2010 heeft appellant een parttime arbeidsovereenkomst gesloten met [naam v.o.f.] ([naam v.o.f.]) voor de duur van één jaar. Op 8 oktober 2010 heeft het college het statusformulier van appellant ontvangen, dat betrekking heeft op de periode 1 april 2010 tot en met 30 september 2010. Daarmee heeft appellant aan het college meegedeeld dat hij 26,4 uur per maand werkzaam is bij [naam v.o.f.] en heeft hij een loonstrookje overgelegd.
1.3.
Bij besluit van 20 oktober 2010 heeft het college de bijstand van appellant herzien met ingang van 1 augustus 2010. Het college heeft daarbij de arbeidsinkomsten van appellant geheel met de bijstand verrekend. Appellant heeft daartegen bezwaar gemaakt. Het college had volgens appellant de inkomsten tot 25% moeten vrijlaten gedurende zes maanden, dit met toepassing van artikel 31, tweede lid, aanhef en sub o (thans n), van de WWB (vrijlating).
1.4.
Bij besluit van 18 januari 2011 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 20 oktober 2010 ongegrond verklaard. Ter motivering hiervan heeft het college verwezen naar zijn beleid, zoals neergelegd in de Collegenota Uitvoeringsbesluit WWB van 5 december 2003. Bij beslispunt 5 heeft het college als voorwaarde om in aanmerking te komen voor de vrijlating geformuleerd dat:
1.
De aanvang van deeltijdwerk plaatsvindt in het kader van een traject, waarbij het zetten van de stap naar deeltijdwerk als een noodzakelijke stap is beoordeeld of;
2.
Er een duidelijke aanwijzing is dat belanghebbende na zes maanden kan uitstromen.
Nu aan geen van beide voorwaarden is voldaan komt appellant volgens het college niet in aanmerking voor de vrijlating.
1.5.
Appellant is op 13 april 2011 gestopt met werken bij [naam v.o.f.], nadat hij daar ontslag genomen had.
1.6.
Bij besluit van 15 juni 2011 heeft het college, voor zover hier van belang, de bijstand van appellant over de maand juni 2011 verlaagd met 20% van de voor hem toepasselijke norm inclusief toeslagen. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant blijk heeft gegeven van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan door op eigen initiatief zijn werkzaamheden bij [naam v.o.f.] te beëindigen. In afwijking van de met toepassing van de Afstemmingsverordening 2009 geldende standaardmaatregel van een verlaging van 100% gedurende een maand heeft het college de maatregel gematigd in verband met de omstandigheid dat appellant na ruzie met zijn broer en het verlaten van de woning de kluts kwijt was.
1.7.
Bij besluit van 25 augustus 2011 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 15 juni 2011 ongegrond verklaard.
2.
Bij de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.
3.
Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen deze uitspraken gekeerd.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
De vrijlating
4.1.
Appellant betoogt dat artikel 31, tweede lid, aanhef en onder o, van de WWB, voor zover die bepaling voorwaarden aan de vrijlating verbindt, in strijd is met het verbod van leeftijdsdiscriminatie, nu deze voorwaarden niet gelden voor personen van de pensioengerechtigde leeftijd, terwijl zij zich in eenzelfde situatie bevinden als appellant, die ook is ontheven van de arbeidsverplichtingen. Appellant heeft in dit verband een beroep gedaan op de uitspraken van de Raad van 3 september 2002, ECLI:NL:CRVB:2002:AE7389 en van 5 december 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AZ5429.
4.2.
Zoals de Raad in de zojuist genoemde uitspraken heeft overwogen levert niet ieder onderscheid naar leeftijd een verboden discriminatie op. Indien daarvoor redelijke en objectieve gronden bestaan is het maken van onderscheid naar leeftijd geoorloofd. Met betrekking tot de vraag of daarvan sprake is, is het volgende van belang.
4.3.1.
Bij de inwerkingtreding van de WWB luidde artikel 31, tweede lid, aanhef en onder o, van die wet:
“Niet tot de middelen van de belanghebbende worden gerekend inkomsten uit arbeid gedurende ten hoogste zes aaneengesloten maanden tot 25 procent van deze inkomsten, met een maximum van € 16,- per maand, voor zover hij algemene bijstand ontvangt en dit naar het oordeel van het college bijdraagt aan zijn arbeidsinschakeling.”
4.3.2.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de WWB hebben de voorstellers van het amendement waarbij deze bepaling is toegevoegd, beoogd gemeenten de mogelijkheid te geven om in individuele gevallen te bepalen dat een deel van de inkomsten uit arbeid gedurende maximaal een half jaar niet wordt verrekend met de bijstand. Het doel hiervan is mensen met een uitkering te stimuleren een gehele of gedeeltelijke baan te accepteren (Kamerstukken II, 28 870, nrs 44, 68 en 92).
4.3.3.
Gelet op artikel 9, eerste lid, van de WWB, gelden de daar genoemde arbeids- en re-integratieverplichtingen niet voor personen die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt. Deze personen plegen in het algemeen op grond van de Algemene Ouderdomswet een ouderdomspensioen te ontvangen tot een bedrag dat ligt iets boven de bijstandsnorm. Aan dit wettelijk stelsel ligt de bedoeling ten grondslag dat personen van de pensioengerechtigde leeftijd, vanwege ouderdom, zonder meer in aanmerking komen voor een basisvoorziening, waar van personen beneden die leeftijd gevergd kan worden zelf te voorzien in hun leeftijdsonderhoud door middel van het verrichten van arbeid. Met het oog daarop gelden voor diegenen die jonger zijn dan de pensioengerechtigde leeftijd en die aangewezen zijn op bijstand, juist wel de arbeids- en re-integratieverplichtingen.
4.3.4.
Artikel 9, tweede lid, van de WWB biedt het college de mogelijkheid om in individuele gevallen tijdelijk ontheffing te verlenen van de verplichtingen als bedoeld in het eerste lid, indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
4.3.5.
Bij de Wet van 2 juli 2009 tot wijziging van een aantal wetten van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Verzamelwet SZW-wetgeving 2009), Stb. 2009, 318, is de onder 4.3.1 genoemde bepaling gewijzigd. Sindsdien geldt dat ingevolge artikel 31, tweede lid, aanhef en onder n (ten tijde in geding o), van de WWB niet tot de middelen van een belanghebbende wordt gerekend inkomsten uit arbeid tot 25% van deze inkomsten, met een maximum van € 183,- (met ingang van 1 januari 2013: € 193,-) per maand, voor zover hij algemene bijstand ontvangt, waarbij voor een persoon die de pensioengerechtigde leeftijd nog niet heeft bereikt geldt dat die inkomsten gedurende ten hoogste zes aaneengesloten maanden niet tot de middelen worden gerekend en dat dit naar het oordeel van het college moet bijdragen aan zijn arbeidsinschakeling.
4.3.6.
De reden voor dit onderscheid tussen personen die de pensioengerechtigde leeftijd al wel (oudere) en personen die deze leeftijd nog niet (jongere) hebben bereikt is in de Memorie van Toelichting aldus toegelicht (Kamerstukken II, 31 811, nr. 3, p. 29):
“Met het oog op het betaalbaar houden van verzorgingsstaat en het realiseren van economische groei is het van belang dat iedereen mee doet, dus ook ouderen. De regering vindt het daarom belangrijk ouderen te stimuleren om te (blijven) werken. De regering wil op dit punt een cultuurverandering bewerkstelligen. Doorwerken na 65 jaar moet normaler worden gevonden. Het is belangrijk te bevorderen dat zowel werknemers als werkgevers meer van dit nieuwe perspectief zullen uitgaan. Tegelijkertijd wordt doorwerken na 65 jaar geen verplichting. De keuzevrijheid van 65-plussers blijft behouden. Zij kunnen ervoor kiezen om wel of niet (door) te werken en of zij dit voltijds dan wel deeltijds zullen doen.
Een vrijlating van inkomsten uit arbeid voor personen van 65 jaar en ouder met aanvullende bijstand past naar de mening van het kabinet binnen deze uitgangspunten. Een dergelijke vrijlating kan stimuleren dat ouderen langer blijven doorwerken of weer aan het werk gaan. Door de vrijlating worden de inkomsten niet geheel op de bijstandsuitkering in mindering gebracht, maar behoudt de oudere een deel van die inkomsten. Dit draagt ook bij aan de invulling van de eigen verantwoordelijkheid van de oudere met een onvolledige AOW-opbouw om dit AOW-hiaat zelf zoveel mogelijk te verkleinen. Aan de andere kant is het een keuze van de oudere zelf of hij na het bereiken de pensioengerechtigde leeftijd wil blijven doorwerken of weer aan het werk wil gaan om zo te profiteren van de vrijlating van de arbeidsinkomsten.”
4.4.1.
Uit 4.3 volgt dat met de vrijlating van inkomsten van de oudere en die van de jongere verschillende doelen zijn beoogd. Beoogd is de oudere te stimuleren om te (blijven) werken en bij te dragen aan de invulling van de eigen verantwoordelijkheid van de oudere met een onvolledige AOW-opbouw om dit AOW-hiaat zelf zoveel mogelijk te verkleinen. De oudere heeft daarbij uitdrukkelijk de keuze tussen werken en niet werken. De jongere heeft, gelet op het complementaire karakter van de bijstand, die keuze niet. Indien deze in staat is door middel van inkomsten uit arbeid al dan niet gedeeltelijk in eigen levensonderhoud te voorzien, behoort hij dat te doen. Daarom strekken in het algemeen de inkomsten uit arbeid van de jongere in mindering op de bijstand. Met de vrijlating van inkomsten voor de jongere is beoogd de overgang naar (gedeeltelijke) bijstandsonafhankelijkheid te stimuleren. Daarom is de vrijlating van inkomsten van de jongere tijdelijk en afhankelijk gesteld van het antwoord op de vraag of die bijdraagt aan de arbeidsinschakeling.
4.4.2.
Dit verschil ten aanzien van wie in verband met (hoge) leeftijd wel en niet gevergd kan worden in eigen onderhoud te voorzien door middel van het verrichten van arbeid vormt een redelijke en objectieve grond voor het onderscheid tussen de vrijlating van inkomsten van de oudere en de jongere.
4.4.3.
Dit wordt niet anders als de jongere met toepassing van artikel 9, tweede lid, van de WWB is vrijgesteld van de arbeids- en re-integratieverplichtingen. Immers, de vrijstelling van de jongere is per definitie tijdelijk, terwijl die van de oudere per definitie permanent is. Bij de jongere blijft immers onverminderd het doel en de verplichting bestaan om zoveel mogelijk in eigen levensonderhoud te voorzien. Daarom dient, ingeval een jongere, die is ontheven van de arbeids- en re-integratieverplichtingen, toch arbeid gaat verrichten en daaruit inkomsten verkrijgt, de tijdelijke ontheffing van zijn arbeids- en re-integratieverplichtingen in feite in zoverre te worden aangepast. Dit leidt tot de conclusie dat ook een redelijke en objectieve grond bestaat voor het onderscheid tussen de vrijlating van inkomsten van de oudere, die permanent is vrijgesteld van arbeids- en re-integratieverplichtingen, en de jongere, die daarvan tijdelijk is vrijgesteld.
4.5.
Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat het onder 1.3 weergegeven
beslispunt 5 gepubliceerd is, zodat het niet kan worden aangemerkt als beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ter zitting heeft het college onbestreden gesteld dat het de in dat beslispunt opgenomen voorwaarden als vaste gedragslijn (gedragslijn) hanteert voor toepassing van de vrijlating. Het betoog van appellant dat de gedragslijn geen beleidsregel is als hier bedoeld is dus juist, maar kan in verband met het volgende niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
4.6.1.
Appellant heeft aangevoerd dat de onder 4.3.5 weergegeven wettelijke bepaling het college geen ruimte geeft om de voorwaarden te stellen zoals opgenomen in de gedragslijn. Appellant betoogt dat het college ook de inkomsten uit andere betaalde werkzaamheden, die zouden kunnen bijdragen aan de arbeidsinschakeling, behoort vrij te laten. Dit betoog slaagt niet. Ingevolge de onder 4.3.5 genoemde bepaling moet de vrijlating naar het oordeel van het college bijdragen aan de arbeidsinschakeling. Het college heeft beoordelingsvrijheid ten aanzien van de vraag of de vrijlating bijdraagt aan de arbeidsinschakeling van de jongere. Het college is met de onder 1.4 genoemde voorwaarden de grenzen van een redelijke wetsuitleg niet te buiten gegaan.
4.7.
Niet in geschil is dat de werkzaamheden die appellant verrichtte, niet voldoen aan de voorwaarden van de gedragslijn. Feiten en omstandigheden op grond waarvan het college met overeenkomstige toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb van zijn gedragslijn had moeten afwijken, heeft appellant niet gesteld. Daarnaast komt betekenis toe aan de omstandigheid dat, zoals het college ter zitting heeft toegelicht, de vrijlating als instrument overeenkomstig de onder 4.3.2 weergegeven bedoeling een beoordeling vooraf of bij aanvang van de werkzaamheden vergt. Bij schending van de inlichtingenverplichting ten aanzien van de werkzaamheden, zoals hier, kan deze beoordeling achteraf niet meer op dezelfde manier gemaakt worden en is in zoverre ook geen sprake van inzet van een instrument gericht op arbeidsinschakeling.
4.8.
Uit 4.1 tot en met 4.7 volgt dat het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak 1 niet slaagt, zodat die uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt.
De verlaging
4.9.
Ingevolge artikel 18, eerste en tweede lid, van de WWB, voor zover hier van belang, stemt het college de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. Het college verlaagt de bijstand overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel b, van de WWB, ter zake van het niet of onvoldoende nakomen door de belanghebbende van de verplichtingen voortvloeiende uit deze wet, dan wel indien de belanghebbende naar het oordeel van het college tekortschietend besef van verantwoordelijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan. Van een verlaging wordt afgezien, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
4.10.1.
Appellant voert aan dat hij niet wist dat hij verplicht was eenmaal aanvaarde arbeid te behouden. Hij wijst in dit verband op zijn ontheffing van de arbeidsverplichtingen.
4.10.2.
De verplichting om besef van verantwoordelijkheid te betonen voor de voorziening in het bestaan is van een andere orde dan de arbeids- en re-integratieverplichtingen. Dit komt ook in de tekst van artikel 18, eerste en tweede lid, van de WWB tot uitdrukking. De noodzaak van dit besef van verantwoordelijkheid is onlosmakelijk verbonden met het reeds genoemde complementaire karakter van de bijstand, te weten het uitgangspunt dat ieder in de eerste plaats zelf verantwoordelijk is voor de voorziening in het bestaan en dat voor bijstand eerst plaats is als de betrokkene alle voor hem beschikbare mogelijkheden om daarin te voorzien heeft benut.
4.10.3.
Appellant heeft door ontslag te nemen vrijwillig een einde gemaakt aan de ontvangst van inkomsten uit arbeid waarmee hij voor een gedeelte in zijn levensonderhoud voorzag. Dit kan worden aangemerkt als het betonen van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan. Appellant mocht, gelet op hetgeen onder 4.10.2 is overwogen, en juist omdat zijn arbeidsinkomsten in mindering kwamen op de bijstand, niet menen dat het vrijwillig, zonder overleg met het college, afstand doen van inkomen uit arbeid, en dus het vergroten van zijn bijstandbehoevendheid, zonder gevolgen voor zijn bijstand zou blijven.
4.11.
Appellant betoogt voorts dat [naam v.o.f.] failliet zou gaan en dat hij ten tijde van zijn ontslag ziek was. Dit betoog kan hem niet baten. Ook indien hiervan sprake zou zijn geweest, had appellant om zijn aanspraken op uitkeringen krachtens werknemersverzekeringen dan wel doorbetaling van loon te behouden, geen ontslag moeten nemen, maar ontslag door de werkgever moeten afwachten of zich ziek moeten melden.
4.12.
Gelet op wat onder 4.10 en 4.11 is overwogen was het college gehouden de bijstand van appellant met toepassing van de artikelen 13, vijfde lid, in verbinding met de artikelen 6 en 7 van de Afstemmingsverordening 2010 te verlagen met 100% gedurende een maand wegens betoond tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan.
4.13.
In wat appellant heeft aangevoerd bestaat geen grond voor het oordeel dat de ernst van de gedraging van appellant, de mate waarin appellant die gedraging verweten kan worden en de persoonlijke omstandigheden waarin appellant verkeert het college aanleiding hadden moeten geven om met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de WWB in verbinding met artikel 2, tweede lid, van de Afstemmingsverordening 2010 verder te verlagen dan tot 20% van de bijstandsnorm gedurende een maand dan wel geheel van verlaging af te zien.
4.14.
Gelet op wat onder 4.12 en 4.13 is overwogen, slaagt ook dit hoger beroep niet. De aangevallen uitspraak 2 komt eveneens voor bevestiging in aanmerking.
5.
Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken.
Deze uitspraak is gedaan door J.F.C. Talman als voorzitter en O.L.H.W.I. Korte en
P.W. van Straalen als leden, in tegenwoordigheid van P. Uijtdewillegen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2014.
(getekend) J.C.F. Talman
(getekend) P. Uijtdewillegen