Uitspraak
14/1044 WWB
Datum uitspraak: 12 mei 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 30 januari 2014, 13/1269 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Ridderkerk (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J. Klaas, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 februari 2015. Namens appellante is verschenen mr. J.H. Kruseman, kantoorgenoot van mr. Klaas. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.F. Weenink.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante, van Afghaanse nationaliteit, beschikte vanaf 1 april 2001 over een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd. Zij ontving sinds 2 juli 2001 bijstand, laatstelijk op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande.
1.2.
Bij besluit van 27 november 2007, voor zover van belang, heeft de Staatssecretaris van Justitie (staatssecretaris) de verblijfsvergunning van appellante met ingang van die datum ingetrokken. Bij uitspraak van 15 juni 2010 heeft de rechtbank ’s-Gravenhage het beroep tegen het besluit van 27 november 2007 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd.
1.3.
Bij besluiten van 16 maart 2011 en 8 augustus 2011 heeft het college appellante meegedeeld dat haar bijstand ongewijzigd wordt voortgezet. In de onderliggende rapportage van laatstgenoemd besluit staat onder meer dat “betrokkene nog steeds een verblijfstitel heeft op grond van code 33: In procedure voortgezet verblijf, waarbij er nog steeds recht blijft bestaan op bijstand.”
1.4.
Bij uitspraak van 21 oktober 2011 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) het hoger beroep van de Minister van Justitie - als rechtsopvolger van de staatssecretaris - tegen de uitspraak van 15 juni 2010 gegrond verklaard, deze uitspraak vernietigd en het beroep van appellante tegen het besluit van 27 november 2007 ongegrond verklaard.
1.5.
Bij besluit van 2 februari 2012, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 1 februari 2013 (bestreden besluit), heeft het college de bijstand van appellante met toepassing van artikel 54, derde lid, aanhef en onder b, van de WWB, zoals deze bepaling destijds luidde, met ingang van 27 november 2007 ingetrokken en de over de periode van 27 november 2007 tot en met 30 november 2011 gemaakte kosten van algemene en bijzondere bijstand van appellante teruggevorderd tot een bedrag van in totaal € 66.154,21. Aan de besluitvorming ligt het volgende ten grondslag. Op grond van de uitspraak van de ABRvS van 21 oktober 2011 verblijft appellante met ingang van 27 november 2007 niet meer rechtmatig in Nederland. Omdat zij met ingang van die datum niet meer voldoet aan het bepaalde in artikel 11, eerste en tweede lid, van de WWB, heeft zij vanaf dat moment geen recht op bijstand.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe onder meer overwogen dat met de uitspraak van de ABRvS van 21 oktober 2011 is komen vast te staan dat appellante in de periode van 27 november 2007 tot 30 november 2011 geen rechtmatig verblijf in Nederland heeft gehad, zodat zij niet behoorde tot de kring van rechthebbenden als bedoeld in artikel 11, tweede en derde lid, van de WWB. Als gevolg daarvan valt appellante onder artikel 16, tweede lid, van de WWB en had zij geen recht op bijstand.
3. Appellante heeft de volgende beroepsgronden, voor zover ter zitting gehandhaafd, tegen de aangevallen uitspraak aangevoerd. Zij valt tot 21 oktober 2011 onder het toepassingsbereik van het Besluit gelijkstelling vreemdelingen WWB, WIJ, IOAW, IOAZ en WWIK (Besluit). Er doen zich dringende redenen voor om van terugvordering af te zien, als bedoeld in het door het college ter zake van terugvordering gevoerde beleid.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De te beoordelen periode loopt in dit geval van 27 november 2007 tot en met
2 februari 2012, de datum van het intrekkingsbesluit.
4.2.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de WWB heeft iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien, recht op bijstand van overheidswege. Het tweede lid bepaalt dat met de Nederlander, bedoeld in het eerste lid, wordt gelijkgesteld de hier te lande verblijvende vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet (Vw 2000), met uitzondering van de gevallen bedoeld in artikel 24, tweede lid, van Richtlijn 2004/38/EG. Het derde lid, aanhef en onder b, bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur andere hier te lande woonachtige vreemdelingen dan de in het tweede lid bedoelde voor de toepassing van deze wet met een Nederlander gelijk kunnen worden gesteld: indien zij, na rechtmatig verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e en l, van de Vw 2000, rechtmatig in Nederland verblijf hebben als bedoeld in artikel 8, onderdeel g of h, van die wet en zij aan de in die algemene maatregel van bestuur gestelde voorwaarden voldoen.
4.3.
De in artikel 11, derde lid, aanhef en onder b, van de WWB bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit. Artikel 1, eerste lid, van het Besluit luidde ten tijde van belang als volgt.
“1. Voor de toepassing van de Wet werk en bijstand (...) wordt met een Nederlander gelijkgesteld de vreemdeling die, na rechtmatig in Nederland verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 8, onder a tot en met e, of l, van de Vreemdelingenwet 2000:
(…)
b. binnen de termijn, genoemd in artikel 69, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (…) bezwaar heeft gemaakt of beroep heeft ingesteld tegen intrekking van de toelating in de zin van artikel 8, onder a tot en met e, of l, van de Vreemdelingenwet 2000.
2. De gelijkstelling, bedoeld in het eerste lid, eindigt zodra:
a. onherroepelijk op de aanvraag, het bezwaar of het beroep is beslist, (…).”
4.4.1.
Het college stelt zich terecht op het standpunt dat appellante als gevolg van het besluit van de staatssecretaris van 27 november 2007 vanaf die datum geen rechtmatig verblijf meer in Nederland hield in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vw 2000 en dus niet op grond van artikel 11, tweede lid, van de WWB met een Nederlander kon worden gelijkgesteld. Vanaf 27 november 2007 voldeed appellante echter wel aan de vereisten die in artikel 1, aanhef en onder b, van het Besluit zijn gesteld aan gelijkstelling met een Nederlander. Zij beschikte immers tot 27 november 2007 over een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd, had tijdig beroep ingesteld tegen het op die datum genomen besluit tot intrekking van haar verblijfsvergunning en mocht de beslissing op het beroep in Nederland afwachten. Voor de toepassing van de WWB was appellante dus vanaf 27 november 2007 op grond van artikel 11, derde lid, van de WWB gelijkgesteld met een Nederlander. De gelijkstelling uit dien hoofde eindigde in dit geval op 15 juni 2010, de datum waarop de rechtbank het besluit van 27 november 2007 tot intrekking van de verblijfsvergunning heeft vernietigd. Immers, als gevolg van deze vernietiging herleefde de verblijfsvergunning van appellante en was zij met ingang van 15 juni 2010 voor de toepassing van de WWB op grond van artikel 11, tweede lid, van de WWB gelijkgesteld met een Nederlander. Deze gelijkstelling eindigde met de uitspraak van de ABRvS van 21 oktober 2011.
4.4.2.
Met de gelijkstelling op grond van artikel 11, derde lid, van de WWB in samenhang met artikel 1 van Pro het Besluit is beoogd om vreemdelingen waarvan de toelating is beëindigd en die dus niet gelijkgesteld zijn op grond van artikel 11, tweede lid, van de WWB, recht op bijstand toe te kennen in de periode dat de voortzetting van die toelating onzeker is, maar zij wel rechtmatig verblijf hebben in Nederland op grond van het voeren van een procedure omtrent de voortzetting van die toelating. Artikel 11 van Pro de WWB, artikel 1 van Pro het Besluit, noch de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepalingen bieden aanknopingspunten voor het standpunt van het college dat in weerwil van deze bedoeling in de situatie dat die procedure niet tot verdere toelating leidt, de alsdan verstrekte bijstand onverschuldigd zou zijn betaald en dus ingetrokken zou kunnen worden. Door die uitkomst van de procedure over het verblijfsrecht staat achteraf wel vast dat de toelating terecht is beëindigd en dat de vreemdeling in die periode terecht niet gelijkgesteld is aan een Nederlander op grond van het tweede lid van artikel 11 van Pro de WWB. Dat laat echter de gelijkstelling op grond van artikel 11, derde lid, van de WWB gedurende die periode onverlet. Hieruit volgt dat appellante in de periode van 27 november 2007 tot 15 juni 2010, de datum van de uitspraak van de rechtbank, voor de toepassing van de WWB aan een Nederlander gelijk moet worden gesteld.
4.4.3.
Dit is niet anders in de situatie nadien, waarin de rechtbank het intrekkingsbesluit had vernietigd, met als gevolg dat de verblijfsvergunning van appellante herleefde en zij weer gelijkgesteld was met een Nederlander op grond van artikel 11, tweede lid, van de WWB tot aan de vernietiging van die uitspraak. In deze situatie, waarin nog niet onherroepelijk was beslist over de voortgezette toelating van appellante, moet de onder 4.4.2 weergegeven bedoeling van de daar genoemde bepalingen ook zo worden uitgelegd, dat appellante, die in afwachting van die uiteindelijke beslissing niet slechts rechtmatig verblijf op grond van het voeren van een procedure had, maar op grond van toelating, op vergelijkbare wijze het recht op bijstand niet verliest door de uiteindelijke uitkomst van de procedure, waarbij komt vast te staan dat appellante geen verder toelating heeft verkregen.
4.5.
Uit 4.4.1 tot en met 4.4.3 volgt dat appellante in de periode van 27 november 2007 tot en met 20 oktober 2011 als een met een Nederlander gelijkgestelde vreemdeling recht op bijstand had.
4.6.
Aangezien appellante als een met een Nederlander gelijkgestelde vreemdeling recht op bijstand had in de periode van 27 november 2007 tot en met 20 oktober 2011 en er dus, anders dan het college meent, geen sprake was van ten onrechte verleende bijstand als bedoeld in artikel 54, derde lid, aanhef en onder b, van de WWB, was het college niet bevoegd de bijstand van appellante over die periode in te trekken. De rechtbank heeft dit miskend.
4.7.
Zoals in 4.4 is overwogen, eindigde de gelijkstelling op grond van artikel 11, derde lid, van de WWB op 21 oktober 2011. Aangezien zij vanaf die datum evenmin op grond van artikel 11, tweede lid, van de WWB kan worden gelijkgesteld met een Nederlander, valt appellante in de periode van 21 oktober 2011 tot en met 2 februari 2012 onder artikel 16, tweede lid, van de WWB, en kan aan haar, zelfs uit hoofde van zeer dringende redenen, zoals bedoeld in het eerste lid van dit artikel, in die periode geen bijstand ingevolge de WWB worden verleend. Gelet hierop was het college bevoegd de bijstand van appellante met ingang van 21 oktober 2011 in te trekken. Tegen de wijze waarop het college van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt, heeft appellante geen zelfstandige beroepsgronden aangevoerd.
4.8.
Uit 4.6 vloeit voort dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de intrekking van de bijstand over de periode van
27 november 2007 tot en met 20 oktober 2011, vernietigen wegens strijd met de wet. Omdat het besluit tot terugvordering als ondeelbaar moet worden beschouwd, zal de Raad het bestreden besluit ook vernietigen voor zover het de terugvordering betreft. Tevens ziet de Raad aanleiding het besluit van 2 februari 2012 te herroepen voor zover het betreft de intrekking van de bijstand over de periode van 27 november 2007 tot en met 20 oktober 2011, aangezien aan dit besluit in zoverre hetzelfde gebrek kleeft als aan het bestreden besluit en dit gebrek niet kan worden hersteld.
4.9.
Vervolgens moet worden bezien welk vervolg hieraan moet worden gegeven. In dat verband wordt het volgende overwogen.
4.9.1.
Gelet op 4.8 was het college niet bevoegd de over de periode van 27 november 2007 tot en met 20 oktober 2011 gemaakte kosten van bijstand van appellante terug te vorderen. Het college was wel bevoegd met toepassing van artikel 58, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB, zoals deze bepaling destijds luidde, de gemaakte kosten van bijstand over de periode van 21 oktober 2011 tot en met 30 november 2011 van appellante terug te vorderen.
4.9.2.
Het college hanteert ten aanzien van de uitoefening van zijn bevoegdheid tot terugvordering beleid dat is neergelegd in de Beleidsregels Terugvordering en Verhaal 2011 (Beleidsregels). In artikel 6 van Pro de Beleidsregels is bepaald dat geheel of gedeeltelijk van terugvordering kan worden afgezien indien daarvoor, gelet op de omstandigheden van persoon en gezin, dringende redenen aanwezig zijn. Dringende redenen zijn aan de orde indien terugvordering tot onaanvaardbare financiële of sociale consequenties voor de betrokkene zou leiden. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat daarvan in haar geval sprake is. Dat het college appellante bij brief van 23 augustus 2012 heeft meegedeeld dat “op basis van [haar] individuele omstandigheden en om verdere problematiek en verdere opbouw van schulden te voorkomen” besloten is om aan haar een gemeentelijke bijdrage in de woonlasten te verstrekken van € 278,- per maand, betekent niet, anders dan ter zitting namens appellante is betoogd, dat het college daarmee heeft erkend dat zich in haar geval dringende redenen voordoen in de hiervoor bedoelde zin om van terugvordering af te zien.
4.9.3.
Het college zal een nieuwe berekening van het terug te vorderen bedrag moeten maken over de periode van 21 oktober 2011 tot en met 30 november 2011. De Raad heeft onvoldoende financiële gegevens om in zoverre zelf in de zaak te voorzien. Nu het daarbij nog slechts gaat om een financiële uitwerking, ziet de Raad geen aanleiding voor toepassing van de zogeheten bestuurlijke lus en zal hij het college op dit punt een opdracht geven om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 980,- in bezwaar, € 980,- in beroep en € 980,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal dus € 2.940,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 1 februari 2013 voor zover het
betrekking heeft op de intrekking over de periode van 27 november 2007 tot en met
20 oktober 2011 en op de terugvordering;
- herroept het besluit van 2 februari 2012 voor zover het betreft de intrekking van de bijstand
over de periode van 27 november 2007 tot en met 20 oktober 2011 en bepaalt dat deze
uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van
1 februari 2013;
- draagt het college op met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het
bezwaar te nemen over de terugvordering;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 2.940,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van
in totaal € 166,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door W.F. Claessens als voorzitter en E.C.R. Schut en
C.H. Rombouts als leden, in tegenwoordigheid van C.M.A.V. van Kleef als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 mei 2015.
(getekend) W.F. Claessens
(getekend) C.M.A.V. van Kleef