Uitspraak
14/2408 ANW
Datum uitspraak: 28 augustus 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van
14 maart 2014, 13/3719 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. P.J.J.A. Hendriks, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 juni 2015. Appellante is verschenen bijgestaan door mr. Hendriks voornoemd. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.P. van den Berg en mr. drs. M.M.W. van der Ent-Eltink.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante, geboren [in] 1950, ontvangt vanaf mei 2001 een uitkering op grond van de Algemene nabestaandenwet (ANW). Ten tijde van de toekenning van deze uitkering ontving appellante (reeds) een uitkering ingevolge de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong). Bij de toekenning van de ANW-uitkering is de
Wajong-uitkering, als inkomen in verband met arbeid, op de ANW-uitkering in mindering gebracht.
1.2.
Bij besluit van 18 april 2008 heeft de Svb beslist dat de Wajong-uitkering niet in mindering wordt gebracht op de nabestaandenuitkering. Laatstgenoemde uitkering is met terugwerkende kracht vanaf mei 2001 alsnog volledig uitbetaald. Sindsdien is aan appellante naast de uitkering ingevolge de Wajong een volledige nabestaandenuitkering uitbetaald.
1.3.
De Svb heeft appellante een brief van 3 april 2012 gezonden waarin is aangekondigd dat de nabestaandenuitkering met ingang van 1 januari 2013 (veel) lager wordt, omdat de uitkering ingevolge de Wajong met ingang van 1 januari 2011 in mindering dient te worden gebracht op de nabestaandenuitkering. Voor appellante gaat dit pas gelden met ingang van
1 januari 2013, aldus de brief.
1.4.
Bij besluit van 18 januari 2013 is aan appellante bericht dat zij met ingang van 1 januari 2013 geen nabestaandenuitkering meer krijgt, omdat de Wajong-uitkering daarop in mindering wordt gebracht. Bij besluit van dezelfde dag is van appellante een bedrag van € 716,25 aan ten onrechte betaalde ANW-uitkering teruggevorderd. Dit betreft de ten onrechte doorbetaalde uitkering over de maand januari 2013.
1.5.
In bezwaar is namens appellante aangevoerd dat de regeling waarop de wijziging van de nabestaandenuitkering rust, in het geval van appellante, kennelijk onredelijk is. Appellante wordt geconfronteerd met een halvering van haar bruto-inkomen. Verwezen wordt naar het rapport van de Nationale Ombudsman van 22 januari 2013, waarbij, in een vergelijkbare zaak, een klacht tegen de Svb gegrond is verklaard. Verzocht wordt onder meer om vergoeding van de kosten in bezwaar.
1.6.
Bij besluit van 4 juni 2013 (bestreden besluit) is het bezwaar tegen de besluiten van
18 januari 2013 ongegrond verklaard.
2.1.
In beroep is namens appellante een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel en op artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (Eerste Protocol). De overgangsregeling, die daarenboven veel te laat is bekendgemaakt, biedt onvoldoende soelaas.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft vooropgesteld dat het vertrouwensbeginsel niet in de weg staat aan het beëindigen van de nabestaandenuitkering. Ook is niet gebleken dat aan appellante ter zake toezeggingen zijn gedaan. Het beroep op artikel 1 van Pro het Eerste Protocol wordt verworpen. Voldaan is aan het vereiste dat de inbreuk op het eigendomsrecht heeft plaatsgevonden bij wet. De wetgever heeft tot het oordeel kunnen komen dat deze inbreuk in het algemeen belang noodzakelijk was. Beoogd is immers een einde te maken aan de maatschappelijk ongewenst geachte situatie dat twee uitkeringen naast elkaar worden uitbetaald, althans indien zij gezamenlijk meer bedragen dan het sociaal minimum. Aldus is er sprake van een legitiem doel. Van een op appellante gelegde onevenredige last is geen sprake. De rechtbank wijst in dat verband op de overgangsregeling van twee jaar en de uitspraak van de Raad van 18 juni 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AP4680.
3. In hoger beroep is namens appellante betoogd dat de korting van de Wajong-uitkering op de nabestaandenuitkering niet zonder een verdergaande vorm van compensatie doorgevoerd had mogen worden. De overgangsregeling wordt om meerdere redenen onvoldoende geoordeeld. Nu het een beperkte groep betreft, is het nadeel voor de samenleving te overzien. Daarnaast wordt als grond aangevoerd dat betrokkenen van de korting eerder op de hoogte gesteld hadden moeten worden. Verwezen wordt naar het oordeel van de Nationale Ombudsman.
4. De Raad overweegt als volgt.
4.1.
De ANW is in werking getreden op 1 juli 1996 en is de opvolger van de Algemene Weduwen- en Wezenwet (AWW). De Wajong is in werking getreden op 1 januari 1998 en is de opvolger van de regeling voor jonggehandicapten in de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW).
4.2.
In de AAW was een anticumulatieregeling opgenomen voor de samenloop van een arbeidsongeschiktheidsuitkering ingevolge de AAW en een weduwenuitkering ingevolge de AWW. Artikel 9, eerste lid, van de AAW bepaalde dat de vrouw die recht had op een uitkering ingevolge de AWW geen recht had op een AAW-uitkering. Wanneer een uitkering werd verkregen op grond van de AWW werd de uitkering ingevolge de AAW ingetrokken. Toen de ANW in werking trad, is in artikel 18 bepaald Pro dat op de nabestaandenuitkering het inkomen in mindering wordt gebracht. In artikel 10 van Pro de ANW was bepaald dat onder inkomen wordt verstaan inkomen van de nabestaande uit arbeid in het bedrijfs- en beroepsleven en inkomen in verband met arbeid in het bedrijfs- en beroepsleven. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur konden nadere regels worden gesteld. Dat was tot 1 januari 2011 het Inkomens- en samenloopbesluit ANW. Artikel 2 bepaalde Pro dat voor de toepassing van artikel 10, eerste lid, van de ANW onder inkomen uit arbeid in het bedrijfs- en beroepsleven werd verstaan opbrengst van arbeid en winst uit bedrijf en zelfstandig uitgeoefend beroep. Artikel 7 regelde Pro wat onder inkomen in verband met arbeid werd verstaan. Voor de toepassing van artikel 10, eerste lid, van de ANW werd onder inkomen in verband met arbeid in het bedrijfs- of beroepsleven onder andere verstaan een loondervingsuitkering alsmede uitkeringen die naar aard en strekking daarmee overeenkomen.
4.3.
Toen per 1 januari 1998 de Wajong werd ingevoerd, heeft de wetgever het niet nodig geacht in de Wajong een samenloopregeling op te nemen die vergelijkbaar is met die in de AAW, omdat op grond van de ANW reeds rekening diende te worden gehouden met inkomen uit of in verband met arbeid. “Uitgangspunt is dat bij samenloop van uitkeringsrechten, waarbij een Wajong-uitkering is betrokken, geen cumulatie van uitkeringsrechten moet kunnen plaatsvinden” (Kamerstukken II 1995/1996, 24760, nr. 3, p. 15 e.v.). De Svb heeft na inwerkingtreding van de ANW de Wajong-uitkering, in lijn met de memorie van toelichting, aangemerkt als een uitkering die naar aard en strekking overeenkomt met een loondervingsuitkering. Het besluit waarbij de ANW-uitkering is toegekend en de Wajong-uitkering op de nabestaandenuitkering in mindering is gebracht, is hiermee in overeenstemming.
4.4.
In 2000 heeft de Raad geoordeeld, overigens met betrekking tot de AOW en het Inkomensbesluit AOW 1996, dat inkomen dat niet kan worden aangemerkt als "inkomen uit of in verband met arbeid", niet kan worden aangewezen als in mindering te brengen inkomen (ECLI:NL:CRVB:2000:ZB8843 en ECLI:NL:CRVB:2000:ZB8863). Indien de verzekeringsloopbaan van een uitkeringsgerechtigde uitsluitend gebaseerd is geweest op tijdvakken van ingezetenschap en aan de verblijfstitel een arbeidsverbod was gekoppeld, kan het pensioen niet als inkomen (uit of) in verband met arbeid worden aangemerkt, aldus de Raad. De Svb heeft in het voetspoor hiervan de regel gehanteerd dat inkomen dat niet gerelateerd is aan arbeid, voor de toepassing van de ANW en de AOW niet in aanmerking kan worden genomen als op de uitkering in mindering te brengen inkomen. Gelet op deze rechtspraak heeft de Svb vanaf 2006 besloten om artikel 7, eerste lid, onder a, van het Inkomens- en Samenloopbesluit ANW buiten toepassing te laten in het geval waarin een ANW-gerechtigde een Wajong-uitkering ontvangt. Voor een Wajong-uitkering is immers geen voorwaarde dat arbeid is verricht. Het besluit van 18 april 2008 waarin aan appellante met terugwerkende kracht tot mei 2001 de volledige nabestaandenuitkering wordt betaald, is een uitvloeisel hiervan.
4.5.
Met ingang van 1 januari 2011 is de Wet harmonisatie en vereenvoudiging sociale zekerheidswetgeving in werking getreden (Stb. 2010, 867). Daardoor is onder andere de ANW gewijzigd. Op grond van artikel 18 van Pro de ANW wordt nog steeds inkomen in mindering gebracht op de nabestaandenuitkering. Artikel 10 is Pro echter wat betreft de terminologie gewijzigd: onder inkomen wordt verstaan het inkomen van de nabestaande uit arbeid of overig inkomen. De term inkomen in verband met arbeid kent de wet niet meer. In het tweede lid is geregeld dat bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wat onder inkomen uit arbeid en overig inkomen wordt verstaan. In deze algemene maatregel van bestuur, het Inkomensbesluit volksverzekeringen en sociale voorzieningen (Stb. 2010, 869) met ingang van 1 maart 2012 het Algemeen Inkomensbesluit socialezekerheidswetten (Stb. 2012, 79), is bepaald in artikel 2:4, eerste lid, onder e, dat onder overig inkomen wordt verstaan een uitkering of inkomensvoorziening op grond van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wet Wajong). De Wet Wajong heeft met ingang van 1 januari 2010 de Wajong vervangen.
4.6.
De wetgever heeft over deze wijzigingen het volgende gezegd. “Bij samenloop van een Anw-uitkering of een AOW-partnertoeslag met een uitkering of inkomensvoorziening op grond van de Wet Wajong wordt, op grond van de jurisprudentie, de uitkering of inkomensvoorziening op grond van de Wet Wajong niet meer in mindering gebracht op de Anw-uitkering of de AOW-partnertoeslag. De wetgever heeft niet beoogd dat een (volledige) Wajong-uitkering naast een (volledige) Anw- en/of AOW-partner-toeslag wordt uitbetaald. Met het algemene inkomensbesluit zal deze situatie zodanig worden aangepast dat een uitkering op grond van de Wet Wajong (of een andere uitkering die niet direct gerelateerd is aan arbeid) vanaf 1 januari 2011 weer volledig in mindering wordt gebracht op de
AOW-partnertoeslag of de Anw-uitkering. Daarbij zal voor bestaande gevallen een overgangstermijn van twee jaar worden getroffen” (Kamerstukken II 2010/11, 32 421, nr. 6, p. 7).
4.7.
Voor bestaande gevallen zijn aan het wetsvoorstel daartoe bij Nota van Wijziging nieuwe artikelen, artikel 74 ANW Pro en artikel 64a AOW, toegevoegd (Kamerstukken II 2010/11, 32 421, nr. 7, p. 5). Het eerste lid bepaalt dat de artikelen 10, 18, eerste lid, en 20 van de ANW en de artikelen 8, eerste lid, 10, 11 en 22 van de AOW en de daarop berustende bepalingen, zoals deze luidden op de dag voor inwerkingtreding van de Wet harmonisatie en vereenvoudiging socialezekerheidswetgeving, van toepassing blijven op de persoon op wie deze artikelen en de daarop berustende bepalingen werden toegepast op de dag voor inwerkingtreding van die wet, voor zolang de toepassing duurt, maar ten hoogste gedurende twee jaar na de dag waarop die wet in werking is getreden. Het tweede lid bepaalt dat het artikel vervalt twee jaar na het tijdstip van inwerkingtreding.
4.8.
Op 30 mei 2013 heeft de staatssecretaris de Tijdelijke Regeling tegemoetkoming wijziging inkomensbegrip AOW/Anw (Tijdelijke regeling) vastgesteld. In de toelichting is het volgende vermeld.
“De SVB heeft bepaalde betrokkenen pas in de tweede helft van 2012 geïnformeerd over het per 1 januari 2013 aflopende overgangsrecht. Daardoor hebben zij weinig tijd gehad om zich voor te bereiden op hun aanstaande inkomensachteruitgang. Deze betrokkenen worden met deze regeling eenmalig uit coulanceoverwegingen tegemoet gekomen, zodat zij in staat worden gesteld zich gedurende iets langere tijd aan te passen aan hun inkomensdaling (…).
In deze regeling wordt eenmalig en bij hoge uitzondering de mogelijkheid gecreëerd om aan de betrokkenen, die pas in de tweede helft van 2012 zijn geïnformeerd over het feit dat met ingang van 1 januari 2013 overig inkomen volledig in mindering wordt gebracht op de Anw-nabestaandenuitkering en de AOW-partnertoeslag, met als gevolg een plotselinge inkomensdaling, een tijdelijke tegemoetkoming te verstrekken ter hoogte van deze inkomensdaling. Het doel van de regeling is de betrokkenen beter in staat te stellen zich te kunnen voorbereiden op de inkomensachteruitgang.”
4.9.
Over het beroep van appellante op artikel 1 van Pro het Eerste Protocol wordt als volgt overwogen. Dit artikel bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
4.10.
Tussen partijen is niet in geschil dat de bij het bestreden besluit gehandhaafde toepassing van artikel 10 van Pro de ANW en het Algemeen Inkomensbesluit sociale zekerheidswetten heeft geleid tot aantasting van een door artikel 1 van Pro het Eerste Protocol beschermd eigendomsrecht. Wel is tussen partijen in geschil of is voldaan aan de in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol besloten liggende voorwaarden voor de rechtvaardiging van een aantasting van het eigendomsrecht. In dit kader moet worden bezien of de aantasting bij wet is voorzien. Verder dient te worden getoetst of de aantasting van het eigendomsrecht een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang en of er een behoorlijk evenwicht is behouden tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu, een en ander onder erkenning van een ruime beoordelingsmarge die de Staat heeft bij de hantering van deze criteria. Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan als het individu door de aantasting van het eigendomsrecht een onevenredig zware last (‘an individual and excessive burden’) moet dragen.
4.11.
De door appellante aangevochten aantasting van het recht op nabestaandenpensioen is bij wet voorzien. Deze aantasting volgt immers direct uit toepassing van het dwingendrechtelijke artikel 10 van Pro de ANW en het op de wet gebaseerde Algemeen Inkomensbesluit sociale zekerheidswetten.
4.12.
Over het doel van de regeling wordt het volgende overwogen. Uit de parlementaire stukken blijkt dat de wetgever steeds voor ogen heeft gestaan dat op een nabestaandenuitkering een eventuele arbeidsongeschiktheidsuitkering voor jonggehandicapten in mindering wordt gebracht. Door opeenvolgende wetswijzigingen sloot de terminologie van beide wetten niet meer op elkaar aan. Voor andere arbeidsongeschiktheidsuitkeringen zoals de WAO, de WIA en de WAZ heeft steeds gegolden dat zij in mindering worden gebracht op de nabestaandenuitkering. Alleen de Wajong-uitkering is anders behandeld. Met de Wet harmonisatie en vereenvoudiging is hersteld dat er door niet op elkaar aansluitende wetswijzigingen en door het stilzitten van de wetgever in weerwil van de redelijke bedoeling van de wetgever enige tijd cumulatie van uitkeringen mogelijk is geweest. Dit herstel is een legitiem doel - temeer nu een uitkering ingevolge de Wet Wajong zonder goede reden gunstiger werd behandeld dan andere arbeidsongeschiktheidsuitkeringen - dat wordt bereikt door toepassing van artikel 10 van Pro de ANW en het Algemeen Inkomensbesluit sociale zekerheidswetten. Gelet op de beweegredenen van de wetgever en de ruime beoordelingsmarge die de Staat in deze toekomt, kan niet staande worden gehouden dat aan artikel 10 van Pro de ANW een onevenwichtige afweging ten grondslag ligt tussen de gediende gemeenschapsbelangen - geen stapeling van met publieke middelen bekostigde uitkeringen die beogen een sociaal minimum te bieden en in het bijzonder geen willekeurige stapeling daarvan - en het ingeroepen fundamentele recht.
4.13.
Over de vraag of de toepassing van artikel 10 van Pro de ANW voor personen als appellante proportioneel is dan wel in haar geval leidt tot een ‘individual and excessive burden’ wordt als volgt overwogen. In dit geval is sprake van een inbreuk op het recht op een reeds toegekende uitkering door wijziging van de voorwaarden voor die uitkering, zonder dat de omstandigheden van de betrokkene zijn veranderd. In eerdere rechtspraak, onder andere over detentie of onttrekking daaraan, heeft de Raad geoordeeld dat onder omstandigheden een dergelijke inbreuk toelaatbaar is, mits een overgangstermijn wordt geboden. Daarbij is een overgangstermijn van zes maanden in die omstandigheden als voldoende beoordeeld, waarbij voor de aanvang daarvan is aangeknoopt bij de inwerkingtreding van de wetswijziging. Geoordeeld is dat het niet nodig is de betrokkene individueel op de hoogte te stellen, om de overgangstermijn te laten aanvangen (ECLI:NL:CRVB:2012:BY3507).
4.14.
In dit geval heeft de wetgever gekozen voor een overgangstermijn van twee jaar vanaf het moment van inwerkingtreding van de wet.
4.15.
De Raad is van oordeel dat de wetgever met een overgangstermijn zoals onder 4.14 genoemd, niet op een toereikende wijze heeft vorm gegeven aan het proportionaliteitsvereiste. Hij overweegt daartoe in de eerste plaats dat er voor de betrokkenen tijdens en ook na het wetgevingsproces geen aanleiding was een ingreep in hun uitkeringssituatie te verwachten. Uit het oorspronkelijke wetsvoorstel is af te leiden dat de wetgever geen materiële wijziging voor ogen heeft gestaan. In de memorie van toelichting wordt gesteld dat het voorstel geen gevolgen heeft voor het recht op en de hoogte en de duur van de uitkeringen (Kamerstukken II 2009/2010, 32 421, nr. 3, p. 19). Er was geen aanleiding alert te zijn en berichtgeving over het wetsvoorstel te volgen nu de titel, de inhoud en de toelichting van het wetsvoorstel daar geen aanleiding toe gaven. Eerst nadat de Svb in een commentaar (Kamerstukken II 2009/2010, 32 421, nr. 5, p. 4) de wetgever had gewezen op het feit dat wetswijziging ingrijpende gevolgen heeft voor bepaalde groepen uitkeringsgerechtigden, heeft de wetgever de overgangstermijn van twee jaar in het wetsontwerp opgenomen. Ook nadat de Wet harmonisatie en vereenvoudiging op 1 januari 2011 in werking was getreden, was het voor de betrokkenen niet eenvoudig kenbaar dat de wet op termijn een wijziging van de uitkering met zich zou brengen. De gevolgen zijn immers niet expliciet vermeld in de wet maar volgen impliciet uit wijziging van de wettelijke terminologie en uit de wijziging van het Algemeen Inkomensbesluit sociale zekerheidswetten. In de tweede plaats speelt een rol dat het gebrek aan transparantie van de wetgeving evenmin is verholpen door voorlichting van de overheid: ter zitting is gebleken dat de Svb - anders dan bij andere wetswijzigingen - geen algemene voorlichting over deze wet heeft verspreid via papieren of digitale media. Eerst vanaf maart 2012, toen meer dan de helft van de door de wetgever voorziene overgangstermijn van twee jaar was verstreken, zijn de eerste betrokkenen aangeschreven. Daarbij is van belang dat het hier, anders dan bij detentie of onttrekking daaraan, een groep burgers betreft die voor de Svb traceerbaar was. Het betreft personen die reeds een uitkering van de Svb ontvingen en aan de Svb was bekend dat zij een Wajong-uitkering genoten die per 1 januari 2013 in mindering zou worden gebracht op de nabestaandenuitkering of de AOW-toeslag.
4.16.
Op grond van het in 4.15 overwogene is de Raad van oordeel dat voor een in acht te nemen overgangstermijn dient te worden aangeknoopt bij het moment van individuele berichtgeving aan appellante.
4.17.
Over de vraag hoe lang de overgangstermijn moet zijn na de individuele berichtgeving, wordt als volgt overwogen. Appellante behoort tot de groep van personen die reeds gedurende enige jaren naast de Wajong-uitkering een uitkering ingevolge de ANW heeft ontvangen. Dit in een situatie waarin aan appellante deze cumulatie eerder was geweigerd maar later expliciet en met reparatie van verstreken tijdvakken is toegestaan. Het betreft een verlaging van het inkomen met bijna 50% voor in beginsel onbeperkte tijd. Anders dan bijvoorbeeld bij beëindiging van de uitkering bij detentie of onttrekking daaraan doorgaans het geval is, is de maatregel niet uit zijn aard beperkt van duur respectievelijk is de duur niet te beperken door handelen van de betrokkene zelf. Om de ontneming van de eigendom proportioneel en zonder excessieve individuele last te achten, acht de Raad gezien de slechte kenbaarheid van de wetswijziging, de ingrijpendheid en de onomkeerbaarheid ervan een termijn aangewezen van een jaar na de berichtgeving aan appellante dat de uitkering wordt verlaagd.
4.18.
Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak en het bestreden besluit komen voor vernietiging in aanmerking. De besluiten van 18 januari 2013 zullen worden herroepen.
5. Aanleiding bestaat om de Svb te veroordelen in de proceskosten van appellante in bezwaar, beroep en hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 980,- in bezwaar, en
€ 980,- in beroep en € 980,- in hoger beroep, in totaal € 2.940,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 4 juni 2013;
- herroept de besluiten van 18 januari 2013;
- veroordeelt de Svb in de proceskosten van appellante tot een bedrag groot € 2.940,-;
- bepaalt dat de Svb het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal
€ 166,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en H.J. Simon en
E.E.V. Lenos als leden, in tegenwoordigheid van S. Aaliouli als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2015.
(getekend) M.M. van der Kade
(getekend) S. Aaliouli