Uitspraak
15/3807 AW, 15/3808 AW, 15/3897 AW, 15/3898 AW, 15/4760 AW
Datum uitspraak: 19 november 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 8 april 2015, 14/6166 e.a. (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
de korpschef van politie (korpschef)
PROCESVERLOOP
Namens betrokkene heeft mr. M. Scheggetman hoger beroep ingesteld. Ook de korpschef heeft hoger beroep ingesteld.
Beide partijen hebben een verweerschrift ingediend.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft de korpschef op 3 juli 2015 een nieuwe beslissing op bezwaar (nadere besluit) genomen.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaken 15/3809 AW e.v., plaatsgehad op
9 oktober 2015. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. W. Dieks, advocaat. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.W.J. van der Steen, advocaat,
mr. V. de Kruijf-Stellaard en R.M.M. Paulssen.
In de gevoegde zaken wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1.1.
In het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector Politie 2008-2010 is onder meer afgesproken dat voor de sector Politie landelijk een nieuw functiegebouw zal gaan gelden. Daartoe is een stelsel van (uiteindelijk) 92 functies met daarbij behorende functiebenamingen ontwikkeld, voorzien van een waardering per functie. Dit geheel wordt aangeduid als het Landelijk Functiegebouw Nationale Politie (LFNP) en is vastgelegd in de Regeling vaststelling LFNP (Stcrt. 2013, nr. 13079). Voor een uiteenzetting over de onderscheiden stappen in het kader van de invoering van het LFNP alsmede een weergave van de toepasselijke regelgeving verwijst de Raad naar zijn uitspraken van 1 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1550 en ECLI:NL:CRVB:2015:1663 (uitspraken van 1 juni 2015).
1.2.
De uitgangspositie van betrokkene voor de omzetting naar het LFNP is vastgesteld op de functie van recherchespecialist A, salarisschaal 9, onderdeel Bureau Bijzondere Recherche Expertise Financiële Expertise met als bijzondere situatie: hulpofficier van justitie; volgt vanaf 1 november 2009 de opleiding recherchekunde.
1.3.
Op 16 december 2013 heeft de korpschef ten aanzien van betrokkene besloten tot toekenning van en overgang naar de LFNP-functie van Operationeel Expert Tactische Opsporing, met als vakgebied Tactische Opsporing en werkterrein Financieel Economisch, gewaardeerd in salarisschaal 9. Betrokkene heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
1.4.
Bij besluit van 23 juli 2014, zoals aangevuld bij besluit van 24 september 2014, heeft de korpschef met ingang van 1 juli 2014 de LFNP-functie van Operationeel Specialist A, met als vakgebied Tactische Opsporing en werkterrein Financieel Economisch, gewaardeerd in salarisschaal 9, op betrokkene van toepassing verklaard. Dit besluit betreft volgens de korpschef een beleidsbeslissing die voortvloeit uit de met de politievakbonden gevonden oplossing om met het oog op de overgang naar de nieuwe organisatie van de nationale politie voor bepaalde groepen medewerkers passende maatregelen te treffen.
1.5.
Bij besluit van 29 augustus 2014 (bestreden besluit 1) heeft de korpschef het bezwaar tegen het besluit van 16 december 2013 ongegrond verklaard.
1.6.
Betrokkene heeft tegen het besluit van 23 juli 2014, zoals aangevuld bij besluit van
24 september 2014 (bestreden besluit 2) met toepassing van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) rechtstreeks beroep ingesteld.
2.1.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en de korpschef opgedragen om met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 16 december 2013. De rechtbank heeft aan haar oordeel, samengevat en voor zover hier van belang, het volgende ten grondslag gelegd.
2.1.1.
Uit het bestreden besluit 2, en uit wat daarover in het verweerschrift is toegelicht, blijkt dat bij de totstandkoming van het bestreden besluit 1 onvoldoende maatwerk is geleverd. In een dergelijk geval is sprake van een gebrek, dat een onbillijkheid van overwegende aard of een bijzondere situatie kan opleveren. Dat gebrek is bij het bestreden besluit 2, dat pas geëffectueerd wordt per 1 juli 2014, niet hersteld. De bij het bestreden besluit 1 gehandhaafde weigering om toepassing te geven aan de hardheidsclausule is dan ook onvoldoende gemotiveerd.
2.1.2.
Als gevolg van nalatigheid van de korpschef om schriftelijke stukken over te leggen met betrekking tot de beleidsbeslissing waarop het bestreden besluit 2 is gebaseerd, tast de rechtbank in het duister omtrent de grondslag van het bestreden besluit 2 en kan de rechtmatigheid van dat besluit niet worden beoordeeld. Het beroep tegen het bestreden
besluit 2 is reeds daarom gegrond.
3. Bij het nadere besluit is het bezwaar tegen het besluit van 16 december 2013 wederom ongegrond verklaard. Dit besluit wordt, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Awb, mede in de beoordeling betrokken.
4. De Raad komt naar aanleiding van wat partijen in hoger beroep hebben aangevoerd tot de volgende beoordeling.
Bestreden besluit 1
4.1.1.
Betrokkene heeft als meest verstrekkende beroepsgrond aangevoerd dat er aan de Regeling overgang naar een LFNP functie, Stcrt. 2013, nr. 13141 (Regeling) zodanig ernstige feilen kleven dat dit voorschrift niet als grondslag kan dienen voor het daarop gebaseerde bestreden besluit 1, nu deze regeling geen enkele rekening houdt met de situatie van betrokkene als recherchekundige, en met afspraken om, in het belang van de kwaliteit van de opsporing, zij-instromers binnen de politie aan het werk te krijgen, dan wel de loopbaan van reeds aangestelde politieambtenaren drastisch “om te gooien”. Betrokkene heeft in dit verband verwezen naar het loopbaanbeleid voor recherchekundigen.
4.1.2.
Wat betrokkene heeft aangevoerd levert geen grond op voor het oordeel dat er aan de Regeling zodanig ernstige feilen kleven dat dit voorschrift niet als grondslag kan dienen voor het daarop gebaseerde bestreden besluit 1. Daarbij is in aanmerking genomen dat het gehele proces van matching in samenspraak met, en onder (eind)verantwoordelijkheid van, het Georganiseerd Overleg in Politieambtenarenzaken (GOP) heeft plaatsgevonden en de neerslag vormt van binnen het GOP gevoerd overleg. Inherent aan zodanig overleg is dat over en weer sprake is van geven en nemen. De uitkomst van zo’n onderhandelingsproces kan dan ook niet met vrucht worden bestreden door enkel te wijzen op de voor de werknemer nadelige gevolgen ervan en de voordelen buiten beschouwing te laten (vergelijk de uitspraken van
1 juni 2015). De korpschef heeft bovendien gemotiveerd uiteengezet dat in het matchingsproces wel degelijk rekening is gehouden met de situatie van recherchekundigen. Dit vindt bevestiging in de Handleiding uitvoering matching LFNP (deel III, Hoofdstuk C, onder 24) waarnaar de korpschef heeft verwezen. De korpschef heeft voorts een toelichting gegeven op het loopbaanbeleid voor recherchekundigen. Naar aanleiding van het in september 2005 gepresenteerde rapport Posthumus over de “Schiedammer Parkmoord” is het programma Versterking Opsporing en Vervolging in het leven geroepen. Onderdeel van dit programma is de opleiding tot recherchekundige voor doorstromers vanuit het zittende personeel, en zij-instromers die buiten de politieorganisatie een HBO- of WO-opleiding hebben afgerond. De korpschef heeft zich - met verwijzing naar de nota Arbeidsvoorwaarden en loopbaanperspectief Recherchekundigen, Politiekundige Bachelors en Politiekundige Masters - op het standpunt gesteld dat het loopbaanperspectief voor recherchekundigen berust op een samenspel van medewerker en leidinggevende en afhankelijk is van de specifieke wensen en competenties van de medewerker. In het loopbaanbeleid is, anders dan betrokkene veronderstelt, geen sprake van een gegarandeerde doorgroei naar een aanstelling in een functie op het niveau van salarisschaal 10 en hoger. De invoering van het LFNP staat dan ook niet in de weg aan het loopbaanbeleid voor recherchekundigen, aldus de korpschef. De Raad onderschrijft dit standpunt van de korpschef in grote lijnen. De beroepsgrond slaagt niet.
4.2.
Het betoog van betrokkene dat de transponeringstabel niet kan worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift is, gelet op de uitspraken van 1 juni 2015, op zichzelf juist, maar leidt niet tot het door betrokkene gewenste resultaat. De Raad heeft in zijn uitspraken van 1 juni 2015 immers als zijn oordeel gegeven dat aan de transponeringstabel wel een zwaarwegende betekenis moet worden gehecht en dat de korpschef bij het nemen van besluiten over de toekenning van en overgang naar een LFNP-functie ervan mag uitgaan dat toepassing van de voor het matchingsproces geldende regels tot de in de tabel vermelde uitkomst leidt. Hij mag in beginsel volstaan met een verwijzing naar de transponeringstabel. Het is aan de betrokken politieambtenaar om aannemelijk te maken dat de matching niet overeenkomstig de Regeling is geschied of dat het resultaat van de matching anderszins onhoudbaar is te achten. Het enkele feit dat een andere uitkomst ook verdedigbaar zou zijn geweest, is niet voldoende. In wat betrokkene heeft aangevoerd ziet de Raad geen reden om daarover thans anders te oordelen.
4.3.
Betrokkene heeft betoogd dat er moet worden afgeweken van de uitkomst van de transponeringstabel, aangezien de matching in zijn geval onhoudbaar is. Betrokkene heeft er in dit verband op gewezen dat hij als recherchekundige een intensief traject met positief resultaat heeft doorlopen, maar door toedoen van het LFNP is aangesteld in een LFNP-functie op MBO-niveau zonder doorgroeimogelijkheden. De Raad is, met de korpschef, van oordeel dat een verwijzing naar de feitelijke werkzaamheden en verantwoordelijkheden betrokkene niet kan baten. Uitgangspunt bij de matching is ingevolge artikel 3, vierde lid, van de Regeling, in verbinding met artikel 5, tweede en derde lid, van de Regeling immers de inhoud van de schriftelijke, formele korpsfunctiebeschrijving zoals vastgelegd in de uitgangspositie. De politieambtenaar kan zich verder, zoals de Raad evenzeer tot uitdrukking heeft gebracht in zijn uitspraken van 1 juni 2015, niet beroepen op feiten of omstandigheden die hij reeds in het kader van de vaststelling van de uitgangspositie naar voren had kunnen brengen. Voor zover betrokkene zich op het standpunt stelt dat hij gelet op zijn werk- en denkniveau gematcht had moeten worden met de LFNP-functie van Operationeel Specialist B overweegt de Raad
- onder verwijzing naar de Handleiding uitvoering matching LFNP 2013, p. 34 - dat het
werk- en denkniveau in het kader van de matching niet van doorslaggevende betekenis kan zijn. Betrokkene heeft met zijn betoog niet aannemelijk gemaakt dat de matching in zijn geval niet overeenkomstig de Regeling is geschied of anderszins een onhoudbaar resultaat kent. Ook het gegeven dat de korpschef de situatie van recherchekundigen als een van de knelpunten in het kader van het LFNP heeft aanvaard, leidt niet tot die conclusie.
4.4.
De korpschef heeft betoogd dat de bij het bestreden besluit 1 gehandhaafde weigering om toepassing te geven aan de hardheidsclausule wel degelijk voldoende is gemotiveerd.
4.4.1.
De rechtbank heeft vastgesteld dat aan het bestreden besluit 2 de opvatting van de korpschef ten grondslag ligt dat voor een aantal groepen medewerkers uit de resultaten van de matching is gebleken dat zij mogelijk in een verkeerde uitgangspositie voor de reorganisatie terecht zijn gekomen, en dat dit het geval is voor de groep recherchekundigen waartoe betrokkene behoort. Maatwerk heeft geleid tot het van toepassing laten zijn van de LFNP-functie van Operationeel Specialist A, met ingang van 1 juli 2014, aldus de rechtbank.
4.4.2.
De korpschef heeft aangevoerd dat de positie van betrokkene in de op handen zijnde reorganisatie bezien moet worden los van de thans bestreden besluitvorming. Het bestreden besluit 2 is bovendien, zoals de korpschef heeft benadrukt, niet gebaseerd op de bevoegdheid van de korpschef om op grond van artikel 5, tweede en derde lid, van de Regeling een besluit tot toekenning van en overgang naar een functie uit het LFNP te nemen. Het bestreden besluit 2 betreft een zogenoemde beleidsbeslissing van de korpschef die naar aanleiding van overleg met de politievakbonden is genomen voor bepaalde groepen medewerkers. Voortschrijdend inzicht over de inrichting van de nieuwe politieorganisatie heeft geleid tot de constatering dat plaatsing van bepaalde groepen in de nieuwe organisatie tot problemen zal leiden. Om die reden is de beleidsbeslissing genomen om voor bepaalde groepen, indien is voldaan aan de in het overleg met de politievakbonden afgesproken voorwaarden, met ingang van 1 juli 2014 een andere functie binnen het LFNP van toepassing te laten zijn. Ter zitting van de Raad is namens de korpschef beklemtoond dat dit een op de toekomst gerichte maatregel betreft waarmee is beoogd om voorzienbare problemen bij de reorganisatie te voorkomen en nu reeds duidelijkheid te bieden. In het geval van betrokkene is besloten om de LFNP-functie van Operationeel Specialist A met ingang van 1 juli 2014 van toepassing te laten zijn. Het gaat daarbij niet om een aanpassing van de matching, maar om een wijziging van de functie van betrokkene. De Raad is met de korpschef van oordeel dat deze situatie - de toekomstige uitgangspositie in het kader van de personele reorganisatie - aldus geen betrekking heeft op de overgang naar een functie uit het LFNP en daarom bij de beoordeling of er toepassing moet worden gegeven aan de hardheidsclausule geen rol dient te spelen.
4.4.3.
De Raad kan de rechtbank al met al niet volgen in haar oordeel dat de bij het bestreden besluit 1 gehandhaafde weigering om toepassing te geven aan de hardheidsclausule onvoldoende is gemotiveerd. De korpschef heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de door betrokkene naar voren gebrachte omstandigheden niet leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard en dat evenmin sprake is van een bijzondere situatie als bedoeld in artikel 5, vierde lid, van de Regeling.
4.5.
Uit 4.4.1 tot en met 4.4.3 volgt dat het hoger beroep van de korpschef ten aanzien van het bestreden besluit 1 slaagt . Het hoger beroep van betrokkene in zoverre slaagt niet, zoals volgt uit 4.1 tot en met 4.3.
Bestreden besluit 2
4.6.1.
Betrokkene heeft aangevoerd dat de rechtbank niet had mogen volstaan met een vernietiging van bestreden besluit 2, maar zelf in de zaak had moeten voorzien dan wel de zaak had moeten terugwijzen naar de korpschef. Volgens betrokkene heeft de korpschef bij het nemen van het bestreden besluit 2 gehandeld in strijd met de afspraken die zijn gemaakt met de politievakbonden. Betrokkene heeft in dit verband verwezen naar de notitie Aanpak LFNP Knelpunten (notitie). Volgens betrokkene heeft de korpschef in strijd met de gemaakte afspraken geen terugwerkende kracht tot 31 december 2009 toegepast en aan haar de
LFNP-functie van Operationeel Specialist A toegekend in plaats van de LFNP-functie van Operationeel Specialist B. Over de ingangsdatum heeft met de politievakbonden geen overleg plaatsgevonden, laat staan dat hierover overeenstemming is bereikt, aldus betrokkene.
4.6.2.
De korpschef heeft aangevoerd dat er behalve het bestreden besluit 2 zelf geen andere stukken waren met betrekking tot de beleidsbeslissing en dat de rechtbank op grond van de beschikbare gegevens had moeten oordelen dat dit besluit op goede gronden is genomen. De korpschef heeft het standpunt van betrokkene bestreden dat de met de politievakbonden gemaakte afspraken zijn neergelegd in de notitie. Volgens de korpschef betreft dit document een intern, aan de directeur HRM gericht, advies en is het geheel aan met de politievakbonden gemaakte afspraken neergelegd in de werkinstructie Uitwerking werkopdrachten tussenfase LFNP en personele reorganisatie van 29 april 2014 (werkinstructie) alsmede een aanvullend memo, met als onderwerp: ‘Advies n.a.v. afstemmingsoverleg vakbonden over Tussenfase LFNP en Personele Reorganisatie’, van 26 mei 2014 (memo) waarin de met de politievakbonden gemaakte afspraken zijn samengevat. Dit geheel aan afspraken, waarmee de politievakbonden hebben ingestemd, is leidend geweest bij de bestreden besluitvorming, aldus de korpschef.
4.7.
Nu de korpschef de rechtbank onvoldoende inzicht heeft gegeven in de grondslag van voornoemde beleidsbeslissing en de hierop betrekking hebbende documenten, bestaat geen grond het oordeel van de rechtbank over het bestreden besluit 2 niet te volgen. Het hoger beroep van de korpschef ten aanzien van het bestreden besluit 2 slaagt dan ook niet.
4.8.1.
In de notitie is, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:
“Bij de huidige matching komen […] matches voor op de functie operationeel expert vanwege de aanstelling vanuit de huidige korpsfunctie. Dit is een MBO-functie en daarmee niet een geschikte aanstelling voor een recherchekundige. Dit kan, afhankelijk van de omstandigheden, worden opgelost in fase 1 danwel fase 2 van de Personele Reorganisatie.”
4.8.2.
In de werkinstructie is, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:
“Oplossing: Reku’s die hebben vastgehouden aan het loopbaanpad Reku krijgen de LFNP functie operationeel specialist A met ingang van 1 juli 2014. […]
Uitgangspunt:
[…]
Indien Reku loopbaan gevolgd is […] wordt […] wijzigingsbesluit toekenning
LFNP-functie operationeel specialist A. […]
Wat doen we niet:
- Er wordt niet gecorrigeerd op schaalniveau. M.a.w. een operationeel specialist A wordt geen operationeel specialist B.
- Er wordt niets veranderd aan de matching. Het LFNP besluit blijft van kracht.”
4.8.3.
In het memo is, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:
“Op verzoek van de voormalig directeur HRM […] is er door een werkgroep (werkgever/vakbonden) een notitie ‘Aanpak LFNP Knelpunten’ opgeleverd. […] Dit document is voorgelegd aan de vakbonden voor finale afstemming. Dit leverde op dat zij discrepantie zagen tussen de uiteindelijke uitwerking en hetgeen de werkgroep had opgeleverd. […] Op dinsdag 20 mei heeft afstemmingsoverleg plaatsgevonden […]. In dit overleg werd in gezamenlijkheid onderkend dat […] de uitwerking op onderdelen minder [lees: werd] herkend qua intentie en eindresultaat. […] Voorgesteld werd om, als er in de uitvoering van dit traject sprake is van een onjuiste toepassing van de beoogde rechtspositie, dan te komen tot separate advisering inzake herstel van materiële componenten en/of rechtspositie. Dit wordt door partijen als een realistisch uit te voeren optie gezien. Verder werd […] voorgesteld om in het GOP vast te leggen dat de nu door de werkgever uitgewerkte zaken uitgevoerd gaan worden vanuit de intentie van de notitie ‘Aanpak LFNP knelpunten’.
Samengevat:
- Regelgeving van LFNP en matching blijft leidend. Uitgangspositie wijzigt niet.
- Tussenfase is gepositioneerd na LFNP en voor de Personele Reorganisatie […]
- Bij de uitvoering wordt gewerkt vanuit de intentie van de notitie ‘Aanpak LFNP knelpunten’.”
4.8.4.
Uit de in 4.8.1 tot en met 4.8.3 aangehaalde documenten kan niet worden afgeleid dat betrokkene aanspraak maakte op de LFNP-functie van Operationeel Specialist B - welke functie een schaal hoger is gewaardeerd dan de LFNP-functie van Operationeel Specialist A - en evenmin dat ten aanzien van de LFNP-functie van Operationeel Specialist A terugwerkende kracht tot 31 december 2009 had moeten worden toegekend. Nu betrokkene ook anderszins niet aannemelijk heeft gemaakt dat met de politievakbonden afspraken zijn gemaakt die leiden tot het door haar gewenste resultaat, slaagt het beroep van betrokkene ten aanzien het bestreden besluit 2 evenmin.
4.9.
Op de stelling van betrokkene dat de bestreden besluitvorming zich niet verdraagt met het bepaalde in artikel 3 van Pro het Besluit overleg en medezeggenschap politie 1994 is de korpschef in zijn verweerschrift ingegaan. Kort samengevat heeft de korpschef aangevoerd dat de situaties, bedoeld in de genoemde bepaling, zich in dit geval niet voordoen. Naar het oordeel van de Raad is deze stelling hiermee afdoende weerlegd.
Slotoverwegingen
5.1.
Uit 4.4.1 tot en met 4.4.3 volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover deze betrekking heeft op het bestreden besluit 1. De Raad zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep tegen het bestreden besluit 1 ongegrond verklaren. Met de vernietiging van de aangevallen uitspraak, voor zover deze betrekking heeft op het bestreden besluit 1, komt de grondslag aan het nadere besluit te ontvallen. De Raad zal ook dat besluit vernietigen.
5.2.
Uit 4.5.1 tot en met 4.9 volgt dat de rechtbank het bestreden besluit 2 terecht heeft vernietigd. De Raad zal daarom de aangevallen uitspraak voor het overige bevestigen. Verder bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit 2 in stand blijven.
6. Aanleiding bestaat om de korpschef te veroordelen in de proceskosten van betrokkene. Deze kosten worden begroot op € 1.715,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover deze betrekking heeft op het besluit van
29 augustus 2014;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 29 augustus 2014 ongegrond;
- vernietigt het besluit van 3 juli 2015;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 23 juli 2014, zoals aangevuld bij besluit
van 24 september 2014, in stand blijven;
- bepaalt dat de korpschef aan betrokkene het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 248.-
vergoedt;
- veroordeelt de korpschef in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 1.715,-.
Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en E.J.M. Heijs en
M.C.D. Embregts als leden, in tegenwoordigheid van C. Moustaïne als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 november 2015.
(getekend) B.J. van de Griend
(getekend) C. Moustaïne