Uitspraak
14/6879 BABW-T, 14/7175 BABW-T
Datum uitspraak: 23 maart 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Tussenuitspraak op het hoger beroep tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Gelderland van 10 september 2013 (aangevallen tussenuitspraak) en tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 15 mei 2014, 13/2064 (aangevallen einduitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn (college)
[naam 1] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Het college heeft hoger beroep ingesteld.
Op 22 september 2014 heeft het college een nieuwe beslissing op bezwaar genomen.
Namens betrokkene, wettelijk vertegenwoordigd door haar moeder [naam 2] , heeft mr. K. de Wit beroep ingesteld tegen het besluit van 22 september 2014.
Het college heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 februari 2016. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door R.J.J.M. Huik. Namens betrokkene is mr. De Wit verschenen.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Betrokkene, geboren [in] 1998, heeft een reumatische aandoening die gepaard gaat met ontstekingen in diverse gewrichten.
1.2.
Betrokkene heeft op 19 juni 2012 een aanvraag ingediend voor een Europese gehandicaptenparkeerkaart voor een passagier (parkeerkaart passagier). Ter onderbouwing van deze aanvraag heeft betrokkene medische verklaringen van de afdeling kinderhematologie, immunologie en infectieziekten van het Academisch Medisch Centrum en van revalidatiearts H.C.M. Daudt overgelegd.
1.3.
Het college heeft deze aanvraag bij besluit van 10 juli 2012 afgewezen. Hieraan heeft het college een advies van medisch adviseur K.D. Guldemond, arts bij Van Brederode B.V. van
5 juli 2012 ten grondslag gelegd.
5 juli 2012 ten grondslag gelegd.
1.4.
Nadat betrokkene bezwaar had gemaakt tegen het besluit van 10 juli 2012 heeft het college Guldemond gevraagd om aanvullend medisch advies uit te brengen. In zijn aanvullend medisch advies van 1 februari 2013 concludeert Guldemond, na dossierstudie en intercollegiaal artsenoverleg en onder verwijzing naar het Protocol Gehandicaptenparkeervoorzieningen van de Vereniging van Indicerende en adviserende Artsen (VIA) van november 2008 (Protocol), dat betrokkene 10 tot 15 minuten, al dan niet zittend, alleen kan worden gelaten op onbekend terrein en dat er zowel psychisch als fysiek bij betrokkene geen sprake is van continue afhankelijkheid van de bestuurder.
1.5.
Bij besluit van 22 februari 2013 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 10 juli 2012 ongegrond verklaard. Volgens het college staat vast dat betrokkene belemmeringen ondervindt in haar mobiliteit en dat zij een beperkte loopafstand heeft. Zij voldoet echter niet aan de voor toekenning van een parkeerkaart passagier ook gestelde voorwaarde dat zij bij het vervoer van deur tot deur continu afhankelijk is van de hulp van de bestuurder. Het college baseert zich hierbij op het medisch advies van 1 februari 2013. Dit advies is volgens het college objectief en inzichtelijk, informatie verkregen van de behandelaars is hierbij betrokken en er is geen reden om aan de juistheid en volledigheid van dit advies te twijfelen.
2.1.
Bij de aangevallen tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het medisch advies van 1 februari 2013 onzorgvuldig tot stand is gekomen en dat het bestreden besluit, dat hierop gebaseerd is, in strijd is met de artikelen 3:2, 3:9 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank heeft daarbij overwogen dat het college niet zonder meer had mogen aannemen dat met het in het medisch advies genoemde intercollegiaal artsenoverleg een overleg met de behandelaars van betrokkene was bedoeld en dat het college zich ervan had dienen te vergewissen of aan de behandelaars de specifieke en noodzakelijke vragen waren gesteld. De rechtbank heeft het college in de gelegenheid gesteld het gebrek in bestreden besluit 1 te herstellen door opnieuw medisch advies te vragen en de medisch adviseur er op te wijzen dat contact dient te worden opgenomen met de behandelaars van betrokkene, te weten kinderreumatoloog J.M. van den Berg, revalidatiearts Daudt, kinderfysiotherapeut E. Hemler-Hoogstad en ergotherapeut Y. Heijligers. Aan deze behandelaars dienen concrete vragen te worden gesteld over de continue afhankelijkheid van betrokkene van de bestuurder.
2.2.
Van de geboden gelegenheid om het gebrek te herstellen heeft het college gebruik gemaakt door een nader advies van 20 november 2013 van medisch adviseur T.C. Lebbink, arts bij Van Brederode B.V., te overleggen. Daarin is, voor zover van belang, vermeld dat uit de door kinderreumatoloog Van den Berg verkregen informatie van 19 november 2013 blijkt dat zowel langdurig staan als langdurig zitten tot toename van klachten en beperkingen bij betrokkene leiden en dat deze informatie geen aanleiding geeft om aan te nemen dat betrokkene bij vervoer van deur tot deur continu afhankelijk is van begeleiding zoals omschreven in paragraaf 1.9.4 van het Protocol. Betrokkene heeft in haar zienswijze van
18 december 2013 kenbaar gemaakt dat het college het gebrek hiermee niet heeft hersteld.
18 december 2013 kenbaar gemaakt dat het college het gebrek hiermee niet heeft hersteld.
2.3.
In de aangevallen einduitspraak heeft de rechtbank het beroep van betrokkene gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het college opgedragen om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank heeft overwogen dat met het medisch advies van 20 november 2013 het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek onvoldoende is hersteld, omdat niet alle behandelaars van betrokkene zijn geraadpleegd. Weliswaar is betrokkene niet meer onder behandeling van revalidatiearts Daudt, maar dit betekent niet dat ook met kinderfysiotherapeut Hemler-Hoogstad en ergotherapeut Heijligers geen contact hoefde te worden opgenomen.
3. Bij besluit van 22 september 2014 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 10 juli 2012, onder aanvulling en wijziging van de motivering, opnieuw ongegrond verklaard. Volgens het college volgt al uit het medisch advies van 1 februari 2013, dat berust op het eigen oordeel van de arts en op schriftelijke informatie van de behandelaars, dat betrokkene 10 tot 15 minuten alleen kan worden gelaten op onbekend terrein en dat zij niet continu afhankelijk is van de bestuurder. Het opnemen van contact met de behandelaars is daarom niet nodig. Voor zover wel sprake zou zijn van een gebrek is dit volgens het college hersteld door de nadere motivering in het medisch advies van 20 november 2013. Het raadplegen van de kinderfysiotherapeut, ergotherapeut en de revalidatiearts is volgens het college, gelet op het medisch advies van Lebbink van
18 juni 2014, niet nodig.
18 juni 2014, niet nodig.
4.1.
Het college heeft zich in hoger beroep zowel tegen de aangevallen tussenuitspraak als tegen de aangevallen einduitspraak gekeerd. Het college heeft aangevoerd dat het de deskundigheid van de medisch adviseur is om te bepalen of, en zo ja op welke wijze, contact dient te worden opgenomen met de behandelaars. Het college heeft verder aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bestreden besluit 1 een gebrek bevatte. Volgens het college was het niet nodig om nadere informatie bij de behandelaars van betrokkene in te winnen, omdat uit het medisch advies van 1 februari 2013 al bleek dat betrokkene 10 tot 15 minuten alleen kan worden gelaten op onbekend terrein en niet continu afhankelijk is van de bestuurder. Voor zover er wel sprake was van een gebrek is dat hersteld met het medisch advies van 20 november 2013. In het medisch advies van 18 juni 2014 heeft Lebbink gemotiveerd waarom geen nadere informatie hoeft te worden ingewonnen bij de kinderfysiotherapeut, ergotherapeut en de revalidatiearts.
4.2.
Betrokkene heeft aangevoerd dat het college met bestreden besluit 2 geen juiste uitvoering heeft gegeven aan de aangevallen einduitspraak. Nog steeds is geen contact opgenomen met alle behandelaars, zodat het door de rechtbank geconstateerde gebrek nog steeds aanwezig is. Volgens betrokkene kan uit de wel beschikbare informatie van de behandelaars niet de conclusie worden getrokken dat zij niet continu afhankelijk is van de hulp van de bestuurder. De aandoening van betrokkene brengt mee dat zij met grote regelmaat niet zelfstandig kan opereren en afhankelijk is van anderen. Verder is het betrokkene nog steeds niet duidelijk of het college het Protocol toepast.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
Bestreden besluit 2 wordt, gelet op het bepaalde in de artikelen 6:19 en 6:24 van de Awb, mede in de beoordeling betrokken.
5.2.
De voor de beoordeling van belang zijnde periode in deze zaak loopt vanaf de datum van de aanvraag tot de datum van de tweede beslissing op bezwaar. Dit betekent dat de te beoordelen periode in dit geval loopt van 19 juni 2012 tot 22 september 2014.
5.3.
Ingevolge artikel 49, eerste lid, van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW) kan aan een gehandicapte, overeenkomstig de bij ministeriële regeling gestelde criteria, door het college van burgemeester en wethouders waar hij als ingezetene is ingeschreven in de basisadministratie persoonsgegevens, een gehandicaptenparkeerkaart worden verstrekt.
5.4.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling gehandicaptenparkeerkaart (Regeling) kunnen passagiers van motorvoertuigen op meer dan twee wielen en van brommobielen, die ten gevolge van een aandoening of gebrek een aantoonbare loopbeperking hebben van langdurige aard, waardoor zij - met de gebruikelijke loophulpmiddelen - in redelijkheid niet in staat zijn zelfstandig een afstand van meer dan honderd meter aan een stuk te voet te overbruggen en die voor het vervoer van deur tot deur continu afhankelijk zijn van de hulp van de bestuurder, voor een gehandicaptenparkeerkaart in aanmerking komen.
5.5.
In artikel 2, eerste lid, van de Regeling is bepaald dat een gehandicaptenparkeerkaart niet wordt afgegeven alvorens een geneeskundig onderzoek heeft plaatsgehad met betrekking tot de handicap van de aanvrager. Artikel 3, eerste lid, van de Regeling bepaalt dat het geneeskundig onderzoek, ingeval de gehandicaptenparkeerkaart wordt afgegeven door het gemeentelijk gezag, bedoeld in artikel 49 van Pro het BABW wordt verricht door de Gemeentelijke Gezondheidsdienst dan wel - bij externe advisering - door een vanwege het gemeentelijk gezag aangewezen deskundige.
5.6.
Artikel 3:9 van Pro de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan, indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, zich ervan dient te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
5.7.
Niet in geschil is dat betrokkene voldoet aan de in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling opgenomen voorwaarden dat zij ten gevolge van een aandoening of gebrek een aantoonbare loopbeperking heeft van langdurige aard en dat zij in redelijkheid niet in staat is zelfstandig een afstand van meer dan honderd meter aan een stuk te voet te overbruggen. Tussen partijen is in geschil of betrokkene ook voldoet aan de voorwaarde dat zij voor het vervoer van deur tot deur continu afhankelijk is van de hulp van de bestuurder. Volgens het college is van een dergelijke continue afhankelijkheid geen sprake. Het college baseert zich daarbij op de medische adviezen die zijn uitgebracht door medisch adviseurs van Van Brederode B.V.
5.8.
De beroepsgrond van het college dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het aan de deskundigheid van de medisch adviseurs is om te bepalen of, en zo ja op welke wijze, contact dient te worden opgenomen met de behandelaars slaagt niet. Het college gaat hiermee voorbij aan zijn in artikel 3:9 van Pro de Awb opgenomen verplichting om zich ervan te vergewissen dat het aan de medische adviezen ten grondslag liggende onderzoek naar feiten en gedragingen op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
5.9.
Ook voor zover het college heeft bedoeld dat hij zich ter voldoening aan de in artikel 3:9 van Pro de Awb opgenomen vergewisplicht heeft kunnen scharen achter het standpunt van de medisch adviseurs dat het inwinnen van nadere informatie bij de behandelaars niet is vereist, faalt deze beroepsgrond. Weliswaar mag een medisch adviseur gezien zijn deskundigheid in beginsel varen op zijn eigen oordeel, dat onder meer gevormd is door bevindingen bij eigen onderzoek en de in het dossier aanwezige medische informatie, maar dit laat onverlet dat in een individueel geval de zorgvuldigheid kan vereisen dat raadpleging van de behandelend sector toch is aangewezen. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat deze situatie zich hier voordoet, gelet op de aard van de aandoening van betrokkene, waarvoor zij in de hier relevante periode steeds onder behandeling is geweest van kinderreumatologen Van den Berg of M.A.J. van Rossum, kinderfysiotherapeut Hemler-Hoogstad en ergotherapeut Heijligers, het wisselende beeld van de uit deze aandoening voortvloeiende beperkingen en de nog jonge leeftijd van betrokkene. Evenals de rechtbank is de Raad van oordeel dat de zorgvuldigheid in dit geval vereist dat zowel de kinderreumatoloog als de kinderfysiotherapeut en de ergotherapeut door de medisch adviseur worden geraadpleegd, omdat ieder van hen vanuit de eigen deskundigheid relevante informatie kan verstrekken voor de beantwoording van de tussen partijen in geschil zijnde vraag of betrokkene voor het vervoer van deur tot deur continu afhankelijk is van de hulp van de bestuurder. Deze vraag dient ook expliciet aan de hiervoor genoemde behandelaars te worden voorgelegd.
5.10.
Nu aan de medische adviezen van 5 juli 2012 en 1 februari 2013 geen onderzoek ten grondslag heeft gelegen als omschreven in 5.9 heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat aan bestreden besluit 1 een gebrek kleefde. Anders dan het college en evenals de rechtbank is de Raad van oordeel dat dit gebrek met het medisch advies van 20 november 2013 niet is hersteld, nu aan dit medisch advies het vereiste onderzoek niet ten grondslag ligt.
5.11.
Uit 5.2 tot en met 5.10 volgt dat het hoger beroep van het college niet slaagt.
5.12.
Ten aanzien van bestreden besluit 2 wordt overwogen dat ook hieraan geen zorgvuldig onderzoek ten grondslag ligt zoals omschreven in 5.9, zodat ook dit besluit in strijd is met het bepaalde in de artikelen 3:2, 3:9 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De Raad voegt daar nog het volgende aan toe. Na de aangevallen tussenuitspraak heeft de medisch adviseur bij brief van 14 oktober 2013 alsnog nadere informatie opgevraagd bij kinderreumatologen Van den Berg en Van Rossum. In deze brief van 14 oktober 2013 is het volgende opgenomen:
“Om in aanmerking te komen voor een gehandicaptenparkeerkaart voor passagier dient er naast een loopafstand van minder dan 100 meter sprake te zijn van continue afhankelijkheid bij het verplaatsen buitenshuis. Dit houdt in dat de cliënt zich in het geheel niet zelfstandig voort kan bewegen en/of dat zij niet 10 minuten staand of zittend alleen gelaten kan worden.
1. Doen zich bij [naam 1] binnen uw vakgebied medische problemen voor waarbij binnen 10 minuten moet worden ingegrepen?
2. Zo ja
a. Welke medische problemen zijn dit, en hoe uiten deze zich?
b. Hoe vaak treden deze op?
c. Welk ingrijpen is hierbij noodzakelijk
d. Wat is het risico wanneer niet binnen 10 minuten deskundig wordt ingegrepen?”
Naar het oordeel van de Raad heeft de medisch adviseur de kinderreumatologen niet juist geïnformeerd en bevraagd over de in dit geschil van belang zijnde vraag of betrokkene voor het vervoer van deur tot deur continu afhankelijk is van de hulp van de bestuurder als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling. Voor zover de medisch adviseur met deze brief uitvoering heeft willen geven aan het bepaalde in paragraaf 1.9.4 van het Protocol overweegt de Raad dat dit Protocol geen algemeen verbindend voorschrift is of een beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Maatgevend is de tekst van deze bepaling. Het college heeft weliswaar beoordelingsruimte ten aanzien van de wijze waarop hij het in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling genoemde criterium invult, maar het college is daarbij wel gebonden aan het doel en de strekking van de Regeling. Deze worden naar het oordeel van de Raad niet overschreden door dit criterium zo uit te leggen dat betrokkene door zijn aandoening of gebrek niet in staat moet worden geacht om op de plaats van bestemming, al dan niet zittend, alleen te wachten totdat de bestuurder de auto heeft weggebracht.
5.13.
De Raad ziet met het oog op de definitieve beslechting van het geschil aanleiding om het college op te dragen het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Het college dient hiervoor een nader (medisch) onderzoek te (laten) verrichten. Dit onderzoek zal moeten voldoen aan de in 5.9 omschreven zorgvuldigheidseisen. Dit betekent dat, nadat daartoe toestemming van betrokkene is verkregen, alle genoemde behandelaars, te weten revalidatieartsen Daudt en Van Rossum, kinderfysiotherapeut Hemler-Hoogstad en ergotherapeut Heijligers, schriftelijk geraadpleegd moeten worden en dat daarbij aan hen de volgende vragen dienen te worden voorgelegd:
1) was betrokkene in de periode van 19 juni 2012 tot 22 september 2014, of daarna, voor het vervoer van deur tot deur continu afhankelijk van de hulp van de bestuurder en, zo ja,
2) op welke medische gronden komt u tot dit oordeel en
3) welke hulp heeft betrokkene hierbij van de bestuurder nodig?
De behandelaars dienen er - eveneens schriftelijk - op gewezen te worden dat bij de beantwoording van vraag 1 met name van belang is of betrokkene met haar aandoening of gebrek in staat kan worden geacht om op de plaats van bestemming, al dan niet zittend, alleen te wachten totdat de bestuurder de auto heeft weggebracht.
Op basis van de aldus verkregen concrete en verifieerbare informatie zal het college vervolgens opnieuw moeten bezien of de aanvraag van betrokkene om toekenning van een parkeerkaart passagier voor inwilliging in aanmerking komt. De Raad stelt de termijn waarbinnen het vastgestelde gebrek aan bestreden besluit 2 door het college dient te worden hersteld vast op zes weken na de datum waarop deze tussenuitspraak is gedaan.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep draagt het college op om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het besluit van 22 september 2014 te herstellen met inachtneming van deze uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en M.F. Wagner en L.M. Tobé als leden, in tegenwoordigheid van M.A.E. Adamsson als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 maart 2016.
(getekend) R.M. van Male
(getekend) M.A.E. Adamsson