Uitspraak
15/3083 WWB
Datum uitspraak: 19 januari 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van
9 april 2015, 13/6719 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem (appellant)
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (staatssecretaris)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgehad op 24 november 2015. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door W.D.J. Mol. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.E. Sipos en drs. J.A.M. Helderman.
Appellant heeft ter zitting nadere stukken overgelegd.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
De gemeente Doetinchem (gemeente) is een gemeente met meer dan 40.000 inwoners. Appellant heeft op 23 juli 2012 een verzoek ingediend voor een incidentele aanvullende uitkering (IAU) als bedoel in artikel 74, eerste lid, van de Wet werk en bijstand (WWB). Het gaat hierbij om een bedrag van € 1.426.959,-.
1.2.
Bij besluit van 21 december 2012, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 16 september 2013 (bestreden besluit), heeft de staatssecretaris het verzoek afgewezen onder verwijzing naar het advies van de Toetsingscommissie WWB (TC) van 27 november 2012.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellant heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen deze uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Ingevolge artikel 74, eerste lid, van de WWB kan de minister op verzoek van het college een IAU toekennen indien de door het college gemaakte kosten als bedoeld in artikel 69, eerste lid, van de WWB hoger zijn dan de daarvoor verstrekte uitkering. Ingevolge artikel 73 van Pro de WWB geeft de TC een oordeel over dat verzoek.
Op grond van artikel 74, vierde lid, van de WWB, zoals die bepaling luidde ten tijde hier van belang, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld voor:
a. de gronden voor verlening van de aanvullende uitkering;
b. de berekening van de hoogte van de uitkering;
c. de voorwaarden, die aan het verzoek worden gesteld;
d. de wijze van beoordeling van het verzoek door de toetsingscommissie;
e. de toepassing van het derde lid.
4.2.
Op grond van artikel 10, eerste lid, van het Besluit WWB 2007 (Besluit), zoals die bepaling luidde ten tijde hier van belang, wordt een IAU slechts toegekend voor zover:
a. voldaan is aan bij ministeriële regeling te stellen vormvoorschriften;
b. de gemaakte kosten, bedoeld in artikel 69, eerste lid, van de WWB, de verstrekte uitkering met minimaal tien procent overstijgen;
c. de uitkomst van de beoordeling van het effect van de arbeidsmarkt en van het gevoerde gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan alsmede de rechtmatige uitvoering daarvan aanleiding geeft.
De TC beoordeelt blijkens het tweede lid van artikel 10 van Pro het Besluit of een verzoek tot een IAU voldoet aan de in het eerste lid genoemde voorwaarden en adviseert Onze Minister. Op grond van het derde lid van dit artikel kunnen bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld met betrekking tot het eerste lid, onderdelen b en c, en het tweede lid, waarbij voor gemeenten tot maximaal 40.000 inwoners een afwijkende invulling kan worden gegeven van het eerste lid, onderdeel c.
4.3.
De in artikel 10, eerste lid, van het Besluit bedoelde ministeriële regeling was ten tijde hier van belang de Regeling WWB (Regeling). Ingevolge artikel 15, vierde lid, van de Regeling, zoals die bepaling luidde ten tijde hier van belang, kan een verzoek voor een IAU slechts voor inwilliging in aanmerking komen indien naar het oordeel van de TC:
a. sprake is van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt, en
b. de overstijging, bedoeld in artikel 10, eerste lid, onderdeel b, van het Besluit, niet het gevolg is van:
1. onrechtmatige uitvoering van de wet, de WIJ, de IOAW of de IOAZ, of
2. de beleidskeuzen van, dan wel handelen door het college of de gemeenteraad van de tekortgemeente.
Het vijfde lid van dit artikel geeft statistische criteria voor de instroom en de uitstroom. Wordt aan die criteria voldaan, dan is in ieder geval sprake van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt.
Op grond van het zesde lid van dit artikel is het vierde lid, onderdeel b, sub 2, niet van toepassing op gemeenten met 40.000 of minder inwoners.
Het achtste lid van dit artikel bepaalt dat indien naar het oordeel van de TC met betrekking tot een gemeente met maximaal 40.000 inwoners geen sprake is van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt als bedoeld in het derde lid, onderdeel a, de TC het gevoerde gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan bij de oordeelsvorming kan betrekken en indien dat beleid of de uitvoering daarvan daartoe aanleiding geeft, alsnog tot het oordeel komen dat het verzoek voor inwilliging in aanmerking kan komen.
4.4.
Wordt niet voldaan aan de statistische criteria van artikel 15, vijfde lid, van de Regeling, dan is het aan de TC overgelaten om te beoordelen of sprake is van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt, waarbij de TC onder uitzonderlijk verstaat, uitzonderlijk in vergelijking met andere gemeenten in Nederland. De TC heeft in verband met die beoordeling twee criteria ontwikkeld. Het ene criterium ziet op de ontwikkeling van de werkloze beroepsbevolking, het andere op de ontwikkeling van het aantal niet werkende werkzoekenden. Daarbij hanteert de TC een referteperiode van drie jaren, in dit geval de jaren 2009 tot en met 2011. Wordt aan één van deze criteria voldaan, dan is naar het oordeel van de TC sprake van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt. Wordt ook aan geen van deze criteria voldaan, dan betrekt de TC de door het college bij de aanvraag gegeven analyse van de situatie op de arbeidsmarkt in haar overweging.
4.5.
Niet in geschil is dat in de gemeente niet wordt voldaan aan de statische criteria genoemd in artikel 15, vijfde lid, van de Regeling en ook niet aan de door de TC ontwikkelde criteria genoemd in 4.4. Teneinde te beoordelen of in de gemeente sprake is van een uitzonderlijke arbeidsmarktsituatie heeft de TC bij haar beoordeling de door appellant bij de aanvraag gegeven analyse van de oorzaken van het tekort betrokken.
4.6.
Appellant heeft in zijn analyse naar voren gebracht dat als gevolg van de economische crisis, de instroom in de bijstand in de periode van 2008 tot en met 2011 in de gemeente veel groter is geweest dan landelijk. Deze grotere instroom is gepaard gegaan met een achterblijvende uitstroom, mede als gevolg van een daling van het aantal vacatures. De gemeente heeft daarnaast een procentueel groter bestand eenoudergezinnen dan de regio achterhoek en de referentie gemeenten. Ook kent de gemeente een oververtegenwoordiging in het bestand van personen van de leeftijdscategorie van 55 jaar en ouder (55-plussers). Binnen deze leeftijdscategorie heeft de gemeente te maken met een significante stijging van het aantal allochtonen. Al deze groepen hebben geringe kans op uitstroom uit de bijstand en brengen forse kosten met zich. Voorts kent de gemeente relatief veel laagopgeleiden, terwijl in de gemeente de kansen op de arbeidsmarkt voor laagopgeleiden geringer zijn dan de rest van Nederland.
4.7.
De analyse heeft de TC geen aanleiding gegeven om te oordelen dat in dit geval sprake is van een uitzonderlijke situatie. Daartoe heeft zij onder meer overwogen dat er in 2009 een sterke toename van het bestand heeft plaatsgevonden, maar dat in 2011 de instroom was gedaald tot 99% van het landelijk gemiddelde van de drie voorafgaande jaren, terwijl dit landelijk was gestegen tot 114,5%. De uitstroom was in 2011 inmiddels toegenomen tot 114,3% van het gemiddelde van de afgelopen drie jaren en blijft daarmee beperkt achter met de toename landelijk tot 119,5%. Ten aanzien van het aandeel 55-plussers in het bestand heeft de TC overwogen dat dit aandeel 1,5 procentpunt hoger is dan landelijk, maar de afgelopen jaren dichter bij het landelijk percentage is gekomen. Het aandeel eenoudergezinnen is juist 1,6 procentpunt lager dan landelijk. Met betrekking tot het aandeel allochtonen tekent de TC aan dat in de gemeente als geheel het aandeel allochtonen hoger is dan in het Coropgebied, maar weer lager dan het landelijk cijfer. Gelet op de door appellant verstrekte en de overige ter beschikking staande informatie, heeft de TC geconcludeerd dat de gemeente weliswaar de problemen ondervindt van de sociaaleconomische situatie in Nederland, maar dat in vergelijking met andere gemeenten in Nederland de arbeidsmarktsituatie niet als uitzonderlijk kan worden aangemerkt. De TC heeft daarom de staatssecretaris geadviseerd de aanvraag af te wijzen. De staatssecretaris heeft in het bestreden besluit het standpunt van de TC, dat in de gemeente in 2011 geen sprake is geweest van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt, onderschreven.
4.8.
In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris zich in beginsel mag verlaten op het advies van de TC en dat het haar niet is gebleken dat het advies van 27 november 2012 op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of feitelijke onjuistheden bevat. De rechtbank is van oordeel dat de staatssecretaris zich in navolging van de TC in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt geen sprake was.
4.9.
Appellant betwist het oordeel dat geen sprake is van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt. Hij voert daartoe aan dat niet is onderkend dat hij al bij de aanvraag heeft aangegeven dat de stijging van het aandeel 55-plussers, het aandeel allochtonen binnen het aandeel 55-plussers en het aandeel eenoudergezinnen groter is dan het landelijk gemiddelde en dat er daarom sprake is van een uitzonderlijke situatie in de gemeente. Ter zitting heeft appellant benadrukt dat de stijging van het aandeel 55-plussers in de gemeente veel groter is dan landelijk en bij de referentiegemeenten. Appellant heeft zijn analyse gebaseerd op cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). De door de staatssecretaris onderschreven overweging van de TC dat het aandeel 55-plussers in het bestand plaatselijk weliswaar 1,5 procentpunt meer is dan landelijk, maar dat het lokale percentage de afgelopen jaren dichter bij het landelijk percentage is gekomen, komt volgens appellant niet overeen met de CBS-cijfers die de gemeente heeft gehanteerd. Zijns inziens hanteert de TC andere cijfers. Het is hem althans niet duidelijk geworden op welke cijfers de TC zijn oordeel baseert.
4.10.
De beoordeling of sprake is van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt vindt plaats op basis van de door appellant in het kader van de aanvraag verstrekte analyse. Het is derhalve aan appellant om die feiten en omstandigheden naar voren te brengen die moeten leiden tot het oordeel dat sprake is van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt. Dat de TC de gemeenten daarbij niet verplicht om van een vaststaand format gebruik te maken acht de Raad, gelet op de onderlinge verschillen tussen gemeenten, niet onjuist. De toelichting bij het aanvraagformulier IAU vermeldt dat wanneer de gemeente niet aan de arbeidsmarktcriteria van de Regeling of aan de aanvullende arbeidsmarktcriteria van de TC voldoet, of dit bijvoorbeeld vanwege het nog ontbreken van CBS-gegevens niet bekend is, de gemeente ook op een andere wijze kan aantonen dat er een uitzonderlijke situatie is. De stelling van appellant dat uit het aanvraagformulier niet blijkt op welke wijze hij geacht wordt de analyse aan te leveren, dan wel welke CBS-gegevens hij dient te hanteren, slaagt gelet hierop niet. Dat geldt ook voor zover appellant aanvoert dat de TC uitgaat van andere cijfers dan de door appellant in de nadere analyse gehanteerde CBS-gegevens. Indien appellant meent dat verschil bestaat tussen de door hem en de TC gehanteerde CBS-gegevens, wat hij overigens niet heeft onderbouwd, dan wel dat hij niet over alle relevante CBS-gegevens beschikt, ligt het op zijn weg om zich met vragen hierover tot de TC dan wel de staatssecretaris te wenden.
4.11.
Appellant heeft op het aanvraagformulier IAU 2011 onder IIB, “Gegevens over het bestand”, en in zijn bezwaarschrift gegevens verstrekt met betrekking tot het bestand WWB en WIJ van de gemeente over de jaren 2008 tot en met 2011. Daarbij heeft appellant de cijfers uitgesplitst naar leeftijdscategorieën, waaronder 55-plussers, en naar huishoudens, waaronder eenoudergezinnen. Deze cijfers laten in de eerste plaats zien dat - anders dan appellant betoogt - in 2011 geen sprake was van een sterke stijging van het absolute aantal 55-plussers (van 210 naar 215) en van het aandeel 55-plussers in het bestand van de gemeente (van 23% naar 24%). De staatssecretaris heeft voorts evenals de TC met juistheid aangenomen dat het aandeel 55-plussers in het bestand gemiddeld over 2011 1,5% hoger is dan het landelijk gemiddelde. Mede tegen de achtergrond van de uitkomst van de toetsing aan de (overige) statistische criteria, kan niet worden gezegd dat op grond van het aandeel 55-plussers in het bestand reeds een verstoring van de arbeidsmarkt kan worden aangenomen. De stijging van het aandeel allochtonen binnen het aandeel 55-plussers doet daar niet aan af. Terecht heeft de staatssecretaris erop gewezen dat in het objectief verdeelmodel gemeenten worden gecompenseerd voor het aandeel allochtonen onder de bevolking. Overigens blijkt uit de door de gemeente verstrekte cijfers ook dat het aantal uitkeringen aan eenoudergezinnen in 2011 is afgenomen van 210 naar 205 en dat het procentuele aandeel in het bestand in 2011 gelijk is aan dat van 2010 (23%). De staatssecretaris heeft op basis van de gegevens van het CBS aangenomen dat dit aandeel 1,6 procespunt lager ligt dan het landelijk gemiddelde, wat door appellant niet voldoende gemotiveerd is betwist.
4.12.
Appellant heeft verder aangevoerd dat het onredelijk is dat de vacaturecijfers 2011 niet zijn meegenomen in de beoordeling vanwege de toevoeging van de internetvacatures waardoor de vacaturecijfers niet voldoende betrouwbaar zijn. Onder verwijzing naar de uitspraken van 9 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4108 en ECLI:NL:CRVB:2014:4109 is het niet onredelijk of anderszins onjuist dat de staatssecretaris vanwege de twijfel over de betrouwbaarheid van de vacaturecijfers over 2011 voorbij is gegaan aan de stelling van appellant dat, ook al zijn de cijfers niet volledig betrouwbaar, de daling zo groot is dat daaruit toch de conclusie moet worden getrokken dat sprake is van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt. Gelet hierop slaagt deze beroepsgrond van appellant niet.
4.13.
Uit 4.11 en 4.12 volgt dat op grond van de door appellant verstrekte gegevens de staatssecretaris in navolging van het advies van de TC in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat in 2011 geen sprake was van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt.
4.14.
Appellant heeft nog aangevoerd dat sprake is van willekeur in de verstrekking van IAU en er in dat kader op gewezen dat de buurgemeente Doesburg over 2011 wel IAU heeft ontvangen, terwijl die gemeente in dat jaar ook niet voldeed aan het arbeidsmarktcriterium. Dit wordt opgevat als een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Nu Doetinchem een gemeente is met meer dan 40.000 inwoners gaat de vergelijking met de gemeente Doesburg, die minder dan 40.000 inwoners heeft, niet op. Appellant heeft niet onderkend, zoals de staatssecretaris terecht heeft opgemerkt, dat de IAU-systematiek verschillende beoordelingsregimes kent die afhankelijk zijn van de gemeentegrootte (zie de in 4.3 genoemde bepalingen). Volgens de staatssecretaris is ten aanzien van de gemeente Doesburg vastgesteld dat er geen uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt kon worden aangenomen, maar dat op grond van een positieve beoordeling van beleid en uitvoering door de TC, aan de gemeente Doesburg toch een IAU kon worden toegekend. Dit is in overeenstemming met artikel 15, achtste lid, van de Regeling. Ook deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
4.15.
Uit 4.13 en 4.14 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door A.B.J. van der Ham als voorzitter en P.W. van Straalen en
C. van Viegen als leden, in tegenwoordigheid van C.M. Fleuren als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2016.
(getekend) A.B.J. van der Ham
De griffier is buiten staat te ondertekenen