Uitspraak
10/4736 INBURG-T
Datum uitspraak: 27 mei 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Tussenuitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van
12 juli 2010, 10/1331 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Commissie Sociale Zekerheid van de gemeente Breda (Commissie)
PROCESVERLOOP
Voor een overzicht van het procesverloop tot aan het verzoek van 13 november 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:2269) wordt verwezen naar dat verzoek, waarbij de Raad aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) heeft verzocht een prejudiciële beslissing te geven over de in dat verzoek geformuleerde vragen (verzoek).
Bij arrest van 4 juni 2015, C-579/13 (arrest), heeft het Hof de door de Raad gestelde prejudiciële vragen beantwoord. Zowel appellante als de Commissie heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, schriftelijk gereageerd op het arrest.
Het onderzoek ter nadere zitting heeft plaatsgevonden op 4 maart 2016. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. J.B. Bierbach en door T. Swaan als tolk. De Commissie is, met bericht van verhindering, niet verschenen. Het geding is gevoegd behandeld met het geding 11/6295 INBURG. Na de sluiting van het onderzoek ter zitting zijn de gedingen weer gesplitst.
OVERWEGINGEN
1.1.
Voor een uitgebreide weergave van de feiten wordt verwezen naar het verzoek en naar het arrest. Volstaan wordt met het volgende.
1.2.
Appellante is geboren in [plaatsnaam] , Verenigde Staten van Amerika, en bezit de Amerikaanse nationaliteit. Zij woont vanaf 19 december 2002 in Nederland. Sinds november 2008 is zij in het bezit van een verblijfsdocument Regulier onbepaalde tijd, EG-langdurig ingezetene, arbeid vrij toegestaan, TWV niet vereist (langdurig ingezetene) als bedoeld in Richtlijn 2003/109/EG. Met een besluit van 1 augustus 2008 heeft de Commissie appellante laten weten dat zij inburgeringsplichtig is en voor 30 juni 2013 het inburgeringsexamen behaald dient te hebben. Tevens is voor haar een inburgeringstraject vastgesteld en zijn de hoogte van de eigen bijdrage en de wijze van invordering daarvan vastgesteld. Appellante is aan het inburgeringstraject begonnen, maar heeft dit in augustus 2008 na een maand onderbroken op medische gronden. Namens haar is in juli 2009 geprotesteerd tegen de eigen bijdrage in de kosten van het inburgeringstraject. Daarbij is gesteld dat appellante door ernstige psychische problemen niet in staat is aan het inburgeringstraject deel te nemen. Bij besluit van 4 augustus 2009 heeft de Commissie zijn besluit van 1 augustus 2008 ingetrokken. In dit besluit is herhaald dat appellante inburgeringsplichtig is en voor 30 juni 2013 het inburgeringsexamen behaald dient te hebben, maar zijn de overige afspraken niet opnieuw opgenomen. Het bezwaar hiertegen is bij beslissing van 25 februari 2010 (bestreden besluit) niet-ontvankelijk verklaard. In het bestreden besluit wordt het besluit van 4 augustus 2009 ingetrokken, omdat de inburgeringsplicht al was opgelegd met het besluit van 1 augustus 2008. Nu tegen laatstgenoemd besluit geen rechtsmiddelen zijn aangewend, staat dit volgens de Commissie in rechte vast.
2. De rechtbank heeft het beroep niet-ontvankelijk verklaard. Nu in het bestreden besluit het besluit van 4 augustus 2009 is ingetrokken, heeft appellante geen belang meer bij een beoordeling daarvan. Door de intrekking van het besluit van 4 augustus 2009, valt het besluit van 1 augustus 2008 weer open. Nu het besluit van 1 augustus 2008 in rechte vaststaat, kan de inburgeringsplicht als zodanig niet aan de orde komen, aldus de rechtbank.
3.1.
Bij het arrest heeft het Hof, uitspraak doende op de vragen van de Raad, het volgende voor recht verklaard.
“Richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen, en in het bijzonder de artikelen 5, lid 2, en 11, lid 1, ervan, verzet zich niet tegen een nationale regeling, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, waarbij aan derdelanders die reeds de status van langdurig ingezetene hebben verworven, de verplichting wordt opgelegd om, op straffe van een geldboete, een inburgeringsexamen te behalen, mits de wijze waarop daaraan uitvoering wordt gegeven de verwezenlijking van de met deze richtlijn nagestreefde doelen niet in gevaar kan brengen, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan. Hierbij doet niet ter zake of de status van langdurig ingezetene was verkregen voordat de verplichting om een inburgeringsexamen te behalen werd opgelegd dan wel nadien.”
3.2.
In reactie hierop heeft appellante onder meer gesteld dat de Commissie onvoldoende heeft onderzocht of er bijzondere persoonlijke omstandigheden waren op grond waarvan zij niet in staat was het inburgeringsexamen te halen. Volgens appellante waren deze omstandigheden in haar geval aanwezig. Volgens de Commissie heeft appellante deze omstandigheden niet aannemelijk gemaakt.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De Raad volgt niet het standpunt van de rechtbank en de Commissie dat de beslissing van 4 augustus 2009 slechts een herhaling bevat van de oplegging van de inburgeringsverplichting en dat die beslissing daarom niet kan worden aangemerkt als een besluit waartegen bezwaar open staat. Het besluit van 4 augustus 2009 is genomen naar aanleiding van de mededeling dat appellante door ernstige psychische problemen niet in staat was aan de inburgeringscursus deel te nemen. Weliswaar is het beoogde rechtsgevolg van het besluit hetzelfde, te weten dat appellante inburgeringsplichting is en dat zij het examen voor 30 juni 2013 moet hebben gehaald, maar de beslissing is genomen na een afweging van andere feiten en omstandigheden. Bovendien heeft appellante in bezwaar naar voren gebracht dat zij inmiddels over een verblijfsdocument langdurig ingezetene beschikte, welke omstandigheid bij de heroverweging van het besluit in bezwaar een rol had moeten spelen. Bij het bestreden besluit is, mede gelet op de uitspraak van de Raad van 16 augustus 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR4959, het besluit van 4 augustus 2009 daarom ten onrechte aangemerkt als een herhaling van het besluit van 1 augustus 2008.
4.2.
Er bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet de Commissie op te dragen het gebrek in het bestreden besluit te herstellen door daarover een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Met het oog daarop ziet de Raad aanleiding het volgende te overwegen over de aan appellante opgelegde inburgeringsplicht.
4.3.
Zoals blijkt uit het arrest van het Hof kan in zijn algemeenheid niet gezegd worden dat de artikelen 5 en 11 van Richtlijn 2003/109/EG in de weg staan aan het opleggen van de inburgeringsplicht aan derdelanders met een verblijfsstatus langdurig ingezetene. Dat een inburgeringsexamen met goed gevolg afgelegd dient te worden om aan deze plicht te kunnen voldoen, is volgens het Hof in beginsel evenmin in strijd met deze Richtlijn. Het hoofddoel van de Richtlijn is de integratie van derdelanders die duurzaam in een lidstaat zijn gevestigd. De verplichting om een examen te behalen, waarmee wordt verzekerd dat de betrokken derdelanders kennis verwerven van de taal en de samenleving welke onbetwistbaar nuttig is om banden met de gastlidstaat op te bouwen, draagt juist bij aan de verwezenlijking van dit doel, aldus het Hof. De wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de inburgeringsplicht, mag evenwel de doelen zoals gesteld in de Richtlijn niet in gevaar brengen. Hierbij dient met name rekening te worden gehouden met het kennisniveau dat vereist is om het inburgeringsexamen te kunnen behalen, met de toegankelijkheid van de cursus en van het ter voorbereiding op dat examen benodigde materiaal, met de hoogte van de door derdelanders voor dat examen verschuldigde inschrijvingskosten of met bijzondere individuele omstandigheden, zoals leeftijd, analfabetisme of opleidingsniveau.
4.4.
In de nationale wet- en regelgeving is een aantal bepalingen opgenomen op grond waarvan de Commissie aan een inburgeringsplichtige ontheffing van deze plicht kan verlenen. Zo kan een inburgeringsplichtige van deze plicht ontheven worden als deze heeft aangetoond op grond van een psychische of lichamelijke belemmering, dan wel een verstandelijke handicap blijvend niet in staat te zijn het inburgeringsexamen te behalen. Ook indien een inburgeringsplichtige aantoont al over voldoende kennis van de Nederlandse taal en samenleving te beschikken, kan de Commissie ontheffing verlenen. Een nadere precisering van de situaties waarin en de voorwaarden waaronder de Commissie ontheffing kan verlenen, worden beschreven in het Besluit inburgering van 5 december 2006. Ook bestond er voor de Commissie de mogelijkheid in eigen regelgeving nadere invulling te geven aan deze mogelijkheid tot ontheffing van de inburgeringsplicht. Door dit stelsel van nationale wet- en regelgeving kan in zijn algemeenheid niet worden gezegd dat de mogelijkheid om individuele omstandigheden te betrekken bij het besluit tot opleggen van de inburgeringsplicht onvoldoende aanwezig is.
4.5.
De invulling en/of toepassing van deze wet- en regelgeving in een concreet geval kan evenwel tot de conclusie leiden dat de oplegging van de inburgeringsplicht desondanks strijd oplevert met – het doel en de strekking van – Richtlijn 2003/109/EG.
4.6.
Appellante heeft in dit verband een aantal omstandigheden aangevoerd op grond waarvan zij meent niet aan het inburgeringsexamen deel te kunnen of te hoeven nemen. Deze zullen achtereenvolgens besproken worden.
4.6.1.
Als eerste stelt appellante dat zij in het verleden al aan een inburgeringsverplichting heeft voldaan in het kader van de Wet inburgering nieuwkomers (Win). Het opnieuw opleggen van een verplichting zonder rekening te houden met de inspanningsverplichting die appellante al heeft geleverd, komt in strijd met het nuttig effect van Richtlijn 2003/109/EG. Appellante kan hierin niet worden gevolgd. In artikel 2:3, eerste lid, onder h, van het Besluit inburgering is geregeld aan welke voorwaarden een certificaat behaald in het kader van de Win moet voldoen om tot ontheffing van de inburgeringsplicht te kunnen besluiten. Geconstateerd moet worden dat uit het certificaat van appellante blijkt dat zij niet aan die voorwaarden heeft voldaan.
4.6.2.
Vervolgens meent appellante dat de Commissie ten onrechte heeft nagelaten te onderzoeken of er sprake is van bijzondere persoonlijke omstandigheden op grond waarvan zij niet in staat is het inburgeringsexamen te halen, dan wel de daarvoor nodige lessen te volgen. Deze bijzondere persoonlijke omstandigheden zien enerzijds op de medische situatie van appellante en anderzijds op haar financiële mogelijkheden. De Commissie meent dat appellante deze bijzondere persoonlijke omstandigheden niet aannemelijk heeft gemaakt, wat wel op haar weg zou liggen. Ter onderbouwing verwijst de Commissie naar de Beleidsregels Wet inburgering van de gemeente Breda (Beleidsregels), zoals deze ten tijde in geding golden.
4.6.3.
In artikel 2:1 van Pro de Beleidsregels is uiteengezet in welke situaties een inburgeringsplichtige kan verzoeken van deze plicht ontheven te worden. Uit de toelichting bij dit artikel volgt dat dit verzoek niet eerder ingediend kan worden dan zes maanden voor het einde van de inburgeringstermijn, dan wel de handhavingstermijn. De inburgeringsplichtige dient gedurende een langere periode aantoonbare inspanningen te hebben verricht om het inburgeringsexamen te halen, maar hier niet in te zijn geslaagd. Indien een inburgeringsplichtige om ontheffing verzoekt op medische gronden, dient er een medisch advies overgelegd te worden van een onafhankelijk arts/medisch adviseur, die is ingeschreven in het BIG-register, op de hoogte is van relevante wet- en regelgeving over het inburgeringsexamen en van de mogelijke examenomstandigheden en het door het Ministerie opgestelde Protocol medische advisering, waarvoor de arts/medisch adviseur een speciale cursus moet hebben gevolgd. Dit volgt uit de toelichting bij artikel 3:3 van Pro de Beleidsregels. In artikel 3:3 van Pro de Beleidsregels is geregeld dat een inburgingsplichtige voorafgaand aan een dergelijk onderzoek door een arts/medisch adviseur het college kan verzoeken om vergoeding van de kosten, indien de inburgeringsplichtige binnen de inkomensnorm van de [gemeentepas] – dit wil zeggen 110% van de geldende bijstandsnorm – valt. Deze vergoeding van kosten zal alleen plaatsvinden als uit het onderzoek blijkt dat er sprake is van een psychische, lichamelijke of verstandelijke beperking bij de inburgeringsplichtige. Uit artikel 2.8 van het Besluit inburgering blijkt dat het medisch onderzoek moet plaatsvinden door een door de minister aangewezen arts. In de gemeente Breda was dat destijds de GGD.
4.6.4.
Uit dit samenspel van regels volgt dat, om mogelijk voor ontheffing in aanmerking te kunnen komen, de inburgeringsplichtige zich dient voor te bereiden op een inburgeringsexamen, een examen afgelegd dient te hebben, een medisch onderzoek dient te regelen en te ondergaan en van al dit in eerste instantie zelf de kosten dient te dragen. Niet blijkt dat de Commissie in dit verband een actieve rol vervult.
4.6.5.
Uit het dossier blijkt dat in het gesprek dat met appellante is gevoerd voor de vaststelling van het inburgeringstraject, is geconstateerd dat er psychische en lichamelijke gezondheidsfactoren zijn die de beschikbaarheid voor arbeidsinpassing beïnvloeden. Ook blijkt dat appellante met een inburgeringstraject is begonnen in 2008 en dit om medische redenen heeft onderbroken. Van de voortgang van de medische behandeling is de Commissie op de hoogte gehouden. In hoger beroep heeft appellante nog een aantal medische stukken in geding gebracht, uit de periode 2005 tot en met 2010, alsmede een aantal financiële gegevens. Uit de medische stukken blijkt dat appellante behandeld wordt voor ADHD, lijdt aan depressieve periodes een borderline persoonlijkheidsstoornis en paniekaanvallen heeft en moeite heeft met onthouden en vasthouden van de aandacht. Gezien het oordeel van het Hof dat bij het opleggen van de inburgeringsplicht bijzondere persoonlijke omstandigheden betrokken moeten worden, kon de Commissie in dit geval niet zonder nader, medisch, onderzoek concluderen dat aan appellante deze plicht opgelegd kon worden. De enkele stelling van de Commissie dat appellante geen verklaring van een arts heeft overgelegd dat zij het inburgeringsexamen niet kan halen, voldoet in ieder geval, zonder nader onderzoek, niet. Hierbij wordt in het midden gelaten of de procedure voor een verzoek om vrijstelling van de inburgeringsplicht zoals deze ten tijde in geding gold in de gemeente Breda – overigens – voldoet aan de eisen die het Hof heeft gesteld.
4.7.
Gezien het onder 4.1 tot en met 4.6.5 overwogene, moet worden beslist als volgt.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep draagt de Commissie op om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het besluit van 25 februari 2010 te herstellen met inachtneming van hetgeen de Raad heeft overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en T.L. de Vries en
E.E.V. Lenos als leden, in tegenwoordigheid van R.I. Troelstra als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 mei 2016.
(getekend) M.M. van der Kade
(getekend) R.I. Troelstra