Uitspraak
14/6561 WWB, 14/6562 WWB
Datum uitspraak: 29 november 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 5 november 2014, 14/729 en 14/2223 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] (appellant) en [appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. N.M. van Gorkum, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend en desgevraagd een nader standpunt over de boete ingenomen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 mei 2016. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Van Gorkum die tevens voor appellante is verschenen. Als tolk is verschenen E.M. Loekilie. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. P.C. van der Voorn.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellanten ontvingen sinds 8 november 1994 bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet naar de norm voor gehuwden.
1.2.
Na een anonieme melding op 19 juli 2011 dat appellant bijna iedere zaterdag op de zwarte markt in [gemeente] werkt, hebben handhavingsspecialisten, tevens toezichthouders, werkzaam bij de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling, afdeling Werk en Inkomen, Team Handhaving van de gemeente Utrecht, een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellanten verleende bijstand. In dat kader hebben handhavingsspecialisten onder meer dossieronderzoek verricht en informatie opgevraagd bij [bazaar] (bazaar). Voorts heeft een handhavingsspecialist op zaterdag 9 maart 2013 de bazaar bezocht en hebben handhavingsspecialisten op 19 augustus 2013 en 9 september 2013 met appellant een gesprek gevoerd. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 10 september 2013.
1.3.
De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 16 september 2013 de bijstand vanaf 1 januari 2013 in te trekken, over meerdere nader genoemde tijdvakken in de periode van 1 oktober 2005 tot en met 30 november 2010 te herzien (lees: in te trekken) en de over de periode van 1 januari 2013 tot en met 31 augustus 2013 alsmede over de periode van 1 oktober 2005 tot en met 30 november 2010 te veel ontvangen bijstand van appellanten terug te vorderen tot een bedrag van in totaal € 26.526,46.
1.4.
Bij besluit van 15 januari 2014 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 16 september 2013 gegrond verklaard, in die zin dat alleen de intrekking en terugvordering van de bijstand over de maanden september, oktober en december 2005, september, oktober en december 2006, maart, mei en juni 2007, april 2009, oktober en november 2010 en februari en mei 2013 worden gehandhaafd. Het terugvorderingsbedrag heeft het college nader vastgesteld op € 20.000,48. Aan bestreden besluit 1 heeft het college ten grondslag gelegd dat appellanten de inlichtingenverplichting hebben geschonden omdat zij niet aan het college hebben gemeld dat in de voornoemde maanden, met uitzondering van de maand mei 2013, op naam van appellant een kraam is gehuurd bij de bazaar en voorts dat appellant in de maand mei 2013 werkzaamheden op de markt in [wijk] heeft verricht. Daardoor kan over die maanden het recht op bijstand niet worden vastgesteld.
1.5.
Bij besluit van 17 december 2013 heeft het college appellanten voorts een boete opgelegd ter hoogte van € 9.730,-.
1.6.
Bij besluit van 27 februari 2014 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 17 december 2013 gegrond verklaard en dat besluit herroepen, in die zin dat het boetebedrag wordt vastgesteld op € 3.340,-. Aan bestreden besluit 2 heeft het college ten grondslag gelegd dat over de maanden februari en mei 2013 sprake is van boetewaardig gedrag en dat de hoogte van de boete moet worden bepaald op 100% van het benadelingsbedrag van € 3.333,40, afgerond op een veelvoud van € 10,-.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd voor zover daarbij de bijstand is ingetrokken en teruggevorderd over de maand juli 2013, het besluit van 16 september 2013 (lees: in zoverre) herroepen, het terugvorderingsbedrag vastgesteld op € 19.310,96 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van bestreden besluit 1. Voorts heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd, het besluit van 17 december 2013 herroepen, aan appellant een boete opgelegd van € 2.643,92 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Daartoe heeft de rechtbank kortgezegd overwogen dat het college ten onrechte de maand juli 2013 heeft betrokken bij de intrekking, terugvordering en de vaststelling van het benadelingsbedrag in het kader van de boete.
3. Appellanten hebben zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
De intrekking en terugvordering van bijstand
4.1.
Het besluit tot intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust.
4.2.
Appellanten hebben aangevoerd dat uit de gegevens die het college aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd, niet blijkt dat de kraam op naam van appellant is gehuurd. Ten onrechte heeft het college hierbij doorslaggevende betekenis toegekend aan een e-mailbericht van 6 december 2013. De kraam is gehuurd door een zoon van appellanten, genaamd [zoon] , en bovendien heeft de bazaar de zoon van appellanten verward met een mevrouw [naam 1] uit Amsterdam. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.2.1.
Het college heeft zijn standpunt dat appellant een kraam heeft gehuurd op de bazaar aanvankelijk gebaseerd op een ‘dropscreen’ en een nadere toelichting die [naam 2] (P) werkzaam bij de bazaar bij e-mailberichten van 25 april en 1 mei 2013 heeft verstrekt aan handhavingsspecialist Y. El Kandoussi. Hieruit blijkt dat bij de bazaar onder
accountnummer [nummer] , ingevoerd op 13 november 1999, de heer [appellant] , [adres] , als standhouder bekend is.
4.2.2.
Appellanten hebben in bezwaar aangevoerd dat niet appellant, genaamd [appellant] , maar zijn zoon [zoon] , die woont aan de [adres] , de kraam heeft gehuurd. Ter onderbouwing van deze stelling hebben zij een brief van [naam 3] (R), [functie] van de bazaar, van 16 november 2013 overgelegd. In deze brief schrijft R, voor zover van belang, aan appellant:
“Bij ons in het reserveringssysteem bent u bekend onder de naam [appellant] met klantnummer [nummer] . Door omstandigheden is de letter M omgezet in [appellant] . Dit is natuurlijk niet juist. Vanaf het moment dat u dat aangaf hebben wij dit aangepast in het systeem. Onze excuses voor het ongemak.”
4.2.3.
Naar aanleiding van deze brief heeft een juridisch medewerkster van de gemeente Utrecht op 5 december 2013 om 12:14 uur bij e-mailbericht aan P gevraagd of [appellant] dan wel [zoon] de standhouder onder het nummer [nummer] is. Bij e-mailbericht van 5 december 2013 om 13:10 heeft de juridisch medewerkster aan P meegedeeld dat zij inmiddels telefonisch contact heeft gehad met R. Uit een schriftelijke aantekening van
5 december 2013 blijkt dat R met haar gebeld heeft en dat het 100% zeker gaat om [appellant] en niet om [zoon] . Op 6 december 2013 heeft de juridisch medewerkster een e-mailbericht ontvangen van P vanaf het e-mailadres van R. Daarbij was gevoegd een brief met, voor zover hier van belang, de volgende tekst:
“Hierbij verklaren wij dat de heer [appellant] de standhouder betreft, zoals wij op 1 mei (…) hebben bericht. Wij hebben daarbij een “drops-screen” toegestuurd met de letterlijke gegevens zoals die bij ons bekend zijn. De aan ons verzonden foto hebben wij herkend als de man die hier op de aangegeven data grondplaatsen huurde. De reden voor dit misverstand met mijn collega, is omdat de foto en de geboortedatum die meneer Kandoussi ons gestuurd heeft, niet bij iedereen bekend is.”
4.2.4.
Met de in 4.2.1 en 4.2.3 weergegeven gegevens heeft het college aannemelijk gemaakt dat appellant een kraam heeft gehuurd op de bazaar. Geen aanleiding bestaat te twijfelen dat de in de telefoonnotitie van 5 december weergegeven informatie afkomstig is van de bazaar. Ter zitting bij de rechtbank heeft de juridisch medewerkster verklaard dat zij de telefoonnotitie van 5 december heeft geschreven. Deze verklaring vindt bovendien bevestiging in haar e-mailbericht van 5 december 2013 om 13:10. Voorts bestaat geen aanleiding te twijfelen dat de brief van 6 december 2013 afkomstig is van P, nu het
e-mailbericht waarbij deze brief behoorde afkomstig was van het e-mailadres bij de bazaar van R. Het college heeft daarom terecht doorslaggevende betekenis aan het e-mailbericht van 6 december 2013 toegekend. In de brief van 6 december 2013 heeft P duidelijk en concreet op de specifieke vraag of de bij de bazaar bekende standhouder onder nummer [nummer] appellant dan wel zijn zoon is, geantwoord dat dit appellant is.
4.2.5.
De door appellanten in bezwaar overgelegde verklaring van R van 16 november 2013 is onvoldoende om anders te oordelen, nu de aanleiding voor die verklaring onduidelijk is en de verklaring van P van 6 december 2013 juist is gegeven als antwoord op de vraag die is gesteld door de juridisch medewerkster naar aanleiding van de verklaring van R. Ten slotte wordt overwogen dat het bij de in 4.2.1 tot en met 4.2.3 beschreven communicatie steeds is gegaan over de identiteit van de standhouder Ambari onder accountnummer [nummer] en dat in dat verband niet is gebleken van verwarring met een mevrouw [naam 1] uit Amsterdam die onder een ander accountnummer bij de bazaar bekend was.
4.3.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 juli 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2457), rechtvaardigt de omstandigheid dat een betrokkene gedurende een zekere periode op een markt of daarmee vergelijkbare plaats een kraam of standplaats huurt, terwijl vanuit die kraam of standplaats handelsactiviteiten worden uitgeoefend, de vooronderstelling dat de huurder die handelsactiviteiten voor eigen rekening en risico verricht of laat verrichten. Het is dan aan de betrokkene om het tegendeel aannemelijk te maken.
4.3.1.
Appellanten zijn daarin niet geslaagd. Niet in geschil is dat vanuit de standplaats handelsactiviteiten werden uitgeoefend. Voorts heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat die handelsactiviteiten vanuit de door hem gehuurde standplaats niet voor zijn rekening en risico werden verricht. De gestelde omstandigheid dat appellant slecht ter been is, staat daar niet aan in de weg, terwijl bovendien niet in geschil is dat appellant in ieder geval regelmatig zelf op de bazaar aanwezig was.
4.4.
Voorts is vaste rechtspraak (uitspraak van 8 mei 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW5646) dat het verrichten van op geld waardeerbare activiteiten een omstandigheid is die voor het recht op bijstand van belang kan zijn. Nu het appellanten redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn geweest dat de activiteiten die vanuit de door appellant gehuurde standplaats werden verricht voor de verlening van de bijstand van belang konden zijn, hebben zij de inlichtingenverplichting geschonden door daarvan geen melding te doen aan het college.
4.5.
Schending van de inlichtingenverplichting levert een rechtsgrond op voor intrekking van de bijstand indien als gevolg daarvan niet kan worden vastgesteld of, en zo ja in hoeverre, de betrokkene verkeert in bijstandbehoevende omstandigheden. Het is dan aan de betrokkene om aannemelijk te maken dat hij, indien hij destijds wel aan de inlichtingenverplichting zou hebben voldaan, over de betreffende periode recht op volledige dan wel aanvullende bijstand zou hebben gehad.
4.5.1.
Appellanten zijn daarin niet geslaagd. Zij hebben geen administratie of boekhouding met betrekking tot de marktactiviteiten in de in geding zijnde maanden overgelegd. Appellanten hebben een foto van goederen die werden verkocht en een overzicht van de winst (inclusief kraamhuur) over de periode 2005 tot en met 2013 overgelegd. Uit de foto kunnen de inkomsten uit de handelsactiviteiten niet blijken. In het overzicht wordt weliswaar per maand waarin een kraam is gehuurd een bedrag aan verdiensten vermeld, maar enige onderbouwing voor de genoemde bedragen ontbreekt, zodat ook met dit overzicht onvoldoende verifieerbaar inzicht is gegeven in de handelsactiviteiten. Appellanten hebben geen andere objectieve en verifieerbare gegevens in het geding gebracht op basis waarvan, eventueel schattenderwijs, zou kunnen worden vastgesteld hoeveel inkomsten met de activiteiten op de bazaar zijn verworven. Onder deze omstandigheden is niet vast te stellen of, en zo ja in hoeverre, appellanten in de betreffende maanden in bijstandbehoevende omstandigheden verkeerden.
4.6.
Uit 4.1 tot en met 4.5 volgt dat het college de bijstand over de in 1.4 genoemde maanden waarin appellant een kraam heeft gehuurd bij de bazaar terecht heeft ingetrokken. Dit geldt ook voor de maand mei 2013, nu appellant zelf heeft verklaard dat hij in mei 2013 op de rommelmarkt in [wijk] heeft gestaan en de inkomsten die daaruit zijn verworven evenmin duidelijk zijn.
4.7.
Tegen het terugvorderingsbesluit hebben appellanten geen zelfstandige gronden aangevoerd.
De opgelegde boete
4.8.
De boete is opgelegd wegens schending van de inlichtingenverplichting door geen melding te doen van op geld waardeerbare werkzaamheden in de maanden februari en
mei 2013.
4.9.
Uit wat onder 4.5 en 4.6 is overwogen volgt dat in rechte is komen vast te staan dat appellanten over de maanden februari en mei 2013 geen recht op bijstand hebben. Zoals eerder is overwogen (uitspraak van 28 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3024) brengt dit, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, niet mee dat de schending van de inlichtingenverplichting ook in dit geding met betrekking tot de opgelegde boete zonder meer een vaststaand gegeven is. Daarover dient bij betwisting, evenals over de feiten, een zelfstandig oordeel te worden gegeven. De bewijslast bij een bestraffende sanctie als hier aan de orde is zwaarder dan die bij de toepassing van de bevoegdheid tot beëindiging, herziening en intrekking op de grond dat de inlichtingenverplichting is geschonden en van de bevoegdheid tot terugvordering van deswege ten onrechte of tot een te hoog bedrag ontvangen bijstand. Bij een boeteoplegging dient het college aan te tonen dat voldaan is aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 18a van de WWB.
4.10.
Uit 4.9 volgt dat het college voor wat betreft de maand februari 2013 moet aantonen dat appellant de handelsactiviteiten vanuit de door hem gehuurde kraam voor eigen rekening en risico heeft verricht of heeft laten verrichten.
4.11.
Allereerst dient te worden bezien of het hanteren van een vermoeden als bedoeld
onder 4.3, beoordeeld naar de onder 4.10 genoemde maatstaf, in voldoende mate recht doet aan de ingevolge het nationale recht geldende regels. Voor het bewijs kan wel gebruik worden gemaakt van vermoedens, maar het gebruik daarvan mag er niet toe leiden dat de bewijslast wordt verschoven van het boete opleggende orgaan naar de belanghebbende. Het vermoeden moet redelijkerwijs voortvloeien uit de aanwezige bewijsmiddelen.
4.12.
Appellanten hebben ook in het geding met betrekking tot de opgelegde boete betwist dat appellant voor zijn rekening en risico in de gehuurde kraam handelsactiviteiten heeft verricht of heeft laten verrichten en zich op het standpunt gesteld dat de boete derhalve ten onrechte is opgelegd. Gelet op deze betwisting door appellanten kan, beoordeeld naar de onder 4.10 en 4.11 genoemde maatstaven, het hier aan de orde zijnde vermoeden, inhoudende dat het huren op een bazaar van een kraam van waaruit handelsactiviteiten zijn verricht betekent dat de huurder die handelsactiviteiten voor eigen rekening en risico heeft verricht of heeft laten verrichten, geen toereikende grondslag vormen voor bevestigende beantwoording van de onder 4.10 opgeworpen vraag. Niet buiten redelijke twijfel is, dat het huren van de kraam gepaard is gegaan met handelsactiviteiten voor rekening en risico van appellant.
4.13.
Het college heeft ook overigens met het vergaarde bewijs, beoordeeld naar de
onder 4.10 en 4.11 genoemde maatstaven, de gedraging in februari 2013 niet aangetoond. Zoals uit de gedingstukken blijkt, heeft het college voor wat betreft deze maand zijn onderzoek beperkt tot de vaststelling dat appellant een kraam heeft gehuurd. Er is onvoldoende aanvullend bewijs ter ondersteuning van het onder 4.2 genoemde vermoeden om aan te tonen dat in februari 2013 in de door appellant gehuurde kraam door of ten behoeve van appellant handelsactiviteiten zijn verricht.
4.14.
Uit 4.12 en 4.13 volgt dat het college niet heeft aangetoond dat appellant onjuiste of onvolledige inlichtingen heeft verstrekt over de maand februari 2013.
4.15.
Met betrekking tot de maand mei 2013 heeft het college wel aangetoond dat appellant onjuiste of onvolledige inlichtingen heeft verstrekt. Tussen partijen is immers niet in geschil dat appellant in die maand op geld waardeerbare werkzaamheden heeft verricht op de rommelmarkt in [wijk] en daarvan geen melding heeft gedaan bij het college.
4.16.
Appellant kan van het niet nakomen van de inlichtingenverplichting zowel objectief als subjectief een verwijt worden gemaakt. Het had appellant redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat het werkzaam zijn op de rommelmarkt in [wijk] van belang is voor het recht op bijstand. Het college was dan ook in beginsel gehouden met toepassing van artikel 18a van de WWB appellant een boete op te leggen.
4.17.
De Raad is van oordeel dat sprake is van normale verwijtbaarheid, zodat, gelet op de uitspraak van 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1801, de boete dient te worden bepaald op 50% van het benadelingsbedrag. Uit de specificatie bij bestreden besluit 1 volgt dat het benadelingsbedrag over de maand mei 2013 € 689,52 bedraagt, zodat de boete dient te worden bepaald op de helft van dat bedrag, afgerond op een veelvoud van € 10,-, zijnde € 350,-.
4.18.
Voor verdere matiging in verband met de draagkracht van appellanten naar aanleiding van de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12, bestaat geen grond. Het college heeft in zijn nader standpunt over de boete onbetwist aangevoerd dat uit een draagkrachtberekening volgt dat de draagkracht van appellanten € 138,96 per maand bedraagt en dat daarom op grond van de draagkracht voor een periode van 12 maanden een boete zou kunnen worden opgelegd van € 1.670,-, wat meer is dan € 350,-.
4.19.
Uit 4.14 en 4.18 volgt dat het hoger beroep voor wat betreft de boete slaagt.
Conclusie
4.20.
Uit 4.19 volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor wat betreft de vaststelling van het bedrag van de boete. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad met toepassing van artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht het bedrag van de boete vaststellen op € 350,-, aangezien dat bedrag hier evenredig, passend en geboden is.
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten die appellanten in hoger beroep hebben moeten maken. Deze kosten worden begroot op € 992,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij de rechtbank het bedrag van de boete
heeft vastgesteld op € 2.643,92;
- stelt het bedrag van de boete vast op € 350,- en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de
plaats treedt van het besluit van 27 februari 2014;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellanten in hoger beroep tot een bedrag
van € 992,-;
- bepaalt dat het college aan appellanten het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 122,-
vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door E.C.R. Schut als voorzitter en J.L. Boxum en F.J.L. Pennings als leden, in tegenwoordigheid van C. Moustaïne als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 november 2016.
(getekend) E.C.R. Schut
(getekend) C. Moustaïne