Uitspraak
21/3374 AW
Datum uitspraak: 15 juni 2023
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 5 augustus 2021, 20/2851 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Emmen (college)
PROCESVERLOOP
1.1. Met een besluit van 5 juli 2019 heeft het college geweigerd om aansprakelijkheid te erkennen voor de (im)materiële (rest)schade die appellant stelt te hebben geleden als gevolg van zijn traumatische ervaringen tijdens zijn werkzaamheden bij de brandweer.
1.2. Appellant heeft daartegen bezwaar gemaakt, maar het college is met een besluit van 25 augustus 2020 (bestreden besluit) bij de afwijzing van de schadevergoeding gebleven. Appellant heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard en het bestreden besluit in stand gelaten.
1.2. Namens appellant heeft mr. F. van de Nadort, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
1.3. De zaak is op zitting behandeld op 4 mei 2023. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Van de Nadort
.Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.P. Thomassen.
.Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.P. Thomassen.
OVERWEGINGEN
2. Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar en beroep.
Samenvatting
3. Appellant heeft het college verzocht aansprakelijkheid te erkennen voor de schade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van zijn traumatische ervaringen tijdens zijn werkzaamheden als duiker/brandweerman. Daarbij heeft hij gesteld dat hij bij de traumatische gebeurtenissen waaraan hij in zijn werk is blootgesteld geen (na)zorg heeft gehad. De Raad oordeelt dat het college een nieuwe beslissing op het bezwaar van appellant moet nemen.
Totstandkoming van het bestreden besluit
3.1.
Appellant was in de periode van 24 mei 1982 tot en met 20 november 1993 in dienst als duiker/brandweerman bij de toenmalige gemeentelijke brandweer [plaatsnaam] . Na een interne herplaatsing bij de toenmalige afdeling [afdeling] is het dienstverband beëindigd met ingang van 1 maart 2003. Hiertoe hebben partijen op 5 maart 2007 een vaststellingsovereenkomst gesloten. Tijdens zijn werkzaamheden bij de brandweer heeft appellant diverse (ingrijpende) incidenten en ongevallen meegemaakt, waarbij hij is geconfronteerd met, vaak ernstig verminkte, slachtoffers. In de loop van de jaren hebben zich bij appellant psychische klachten ontwikkeld en in 2014 heeft de behandelend psycholoog van appellant vastgesteld dat die klachten berusten op een posttraumatische stressstoornis (PTSS). Het ontstaan van de PTSS is door de psycholoog toegeschreven aan traumatische ervaringen die appellant als duiker/brandwacht heeft meegemaakt.
3.2.
Bij besluit van 5 juli 2019 heeft het college het verzoek van appellant van 27 februari 2019 om erkenning van aansprakelijkheid en toekenning van een schadevergoeding voor psychische problemen (PTSS) die voortvloeien uit de periode dat hij als duiker/brandwacht werkzaam is geweest afgewezen, omdat volgens het college niet is gebleken dat appellant ten tijde van zijn dienstverband bij de toenmalige gemeentelijke brandweer werkzaamheden heeft moeten verrichten die – objectief bezien – een buitensporig karakter droegen. Dit besluit is, na bezwaar, door het college gehandhaafd bij het bestreden besluit.
Uitspraak van de rechtbank
4. De rechtbank heeft het beroep van appellant ongegrond verklaard. De rechtbank vindt dat het college terecht aansprakelijkheid heeft geweigerd voor de schade die appellant stelt te hebben geleden als gevolg van zijn traumatische ervaringen bij de brandweer. Het betoog van appellant dat zijn werkomstandigheden bij de brandweer wel een buitensporig karakter dragen wordt niet gevolgd. Onder verwijzing naar de rechtspraak van de Raad [1] neemt de rechtbank in aanmerking dat het aan de ambtenaar – in dit geval appellant – is om aannemelijk te maken dat sprake is van factoren die – objectief bezien – een buitensporig karakter dragen in verhouding tot het werk of de omstandigheden in het werk, in het geval van appellant als brandweerman/duiker. De rechtbank wil niets afdoen aan de impact die de confrontatie met de door appellant beschreven gebeurtenissen op hem heeft gehad en nog heeft, maar onderschrijft het standpunt van het college dat de confrontatie met de beschreven gebeurtenissen inherent is aan het werk van een brandweerman/duiker, waarvan het bergen van lichamen en hulpverlening bij ongevallen aan (ook) ernstig gewonde slachtoffers deel uitmaken.
Het oordeel van de Raad
5.1.
De Raad beoordeelt of het oordeel van de rechtbank juist is. Hij doet dit aan de hand van argumenten die appellant heeft aangevoerd, de beroepsgronden
.
.
5.2.
De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
5.3.
Volgens vaste rechtspraak heeft het bestuursorgaan tegenover de ambtenaar een zorgplicht. [2] De zorgplicht houdt in dat het bestuursorgaan de werkzaamheden van de ambtenaar zodanig moet inrichten en voor het verrichten daarvan zodanige maatregelen moet treffen en aanwijzingen moet geven als redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werk schade lijdt. De ambtenaar heeft recht op vergoeding van deze schade, ook voor zover rechtspositionele regelingen daarin niet voorzien. Geen recht op vergoeding bestaat indien het bestuursorgaan aantoont dat het zijn zorgplicht is nagekomen of dat de schade in belangrijke mate het gevolg is van opzet of bewuste roekeloosheid van de ambtenaar.
5.4.
Appellant heeft bijna 25 incidenten beschreven waarbij hij direct is geconfronteerd met slachtoffers met fatale verwondingen waaronder een politieman die onder zijn handen is gestorven, suïcides en lijkvindingen. Daarbij heeft appellant aangevoerd dat hij in het geheel geen (na)zorg heeft ontvangen. Hij ondervond evenmin gehoor bij zijn leidinggevenden en collega’s. Hij heeft nadien last gekregen van onder meer herbelevingen en angsten, wat heeft geleid tot de gestelde diagnose PTSS. Het college heeft de door appellant beschreven traumatische incidenten niet bestreden, maar heeft het standpunt ingenomen dat confrontatie met dergelijke incidenten inherent is aan het werk van een brandweerman en daarom niet als buitensporig is te beschouwen. Het college heeft verder gesteld dat voldoende voor- en nazorg is verleend aan appellant.
5.5.
Vooropgesteld wordt het volgende. Wanneer de gestelde schade in sterkere mate van psychische aard is, zal volgens vaste rechtspraak in meerdere mate sprake moeten zijn van factoren die – objectief bezien – een buitensporig karakter dragen in verhouding tot het werk of de werkomstandigheden. In een uitspraak van 22 december 2022 [3] heeft de Raad nadere uitleg gegeven over deze voorwaarde. Het buitensporigheidscriterium beoogt factoren die de psychische schade zouden hebben veroorzaakt te objectiveren, omdat niet van het bestuursorgaan verlangd kan worden dat het de ambtenaar op voorhand bescherming biedt tegen alle denkbare wrijvingen en (samenwerkings)problemen die zich op de werkvloer kunnen voordoen. Het is een gegeven dat niet iedere werknemer op dezelfde wijze reageert op bepaalde werkomstandigheden en waar de ene werknemer met psychische klachten uitvalt, kan een andere werknemer zonder (noemenswaardige) klachten datzelfde werk onder dezelfde werkomstandigheden blijven doen. Dit is in het algemeen anders dan bij fysieke klachten. Aangenomen wordt dat buitensporige werkomstandigheden wel in meer of mindere mate effect hebben op de psyche van mensen, zo heeft de Raad in de genoemde uitspraak overwogen.
5.6.
Voorheen was de Raad van oordeel dat omstandigheden die weliswaar (ook) naar objectieve maatstaven gemeten zeer ingrijpend zijn – gedacht kan bijvoorbeeld worden aan confrontatie met dodelijke slachtoffers of ernstige dreiging van geweld – maar inherent zijn aan de functie van bijvoorbeeld brandweerman of politieambtenaar, in beginsel niet als buitensporig in de hiervoor bedoelde zin zijn aan te merken. [4] De Raad denkt daar nu anders over. Hoe zeer immers ook geldt dat ervaringen als bijvoorbeeld confrontaties met slachtoffers in functies als de vroegere functie van appellant onvermijdelijk zijn, dat doet er niet aan af dat dergelijke ervaringen, zeker als die zich herhaaldelijk voordoen, in het gewone leven uitzonderlijk zijn. Dit soort ervaringen kan objectiveerbaar, dus los van de psyche van degene die daarbij is betrokken, tot psychische klachten leiden. Bij de politie, waar aantoonbaar met het werk samenhangende PTSS in beginsel als beroepsziekte wordt erkend, wordt dit al langere tijd onderkend. Daarom blijft de Raad weliswaar het criterium hanteren dat er sprake moet zijn van buitensporigheid, maar ziet hij aanleiding om dit criterium vanaf nu los te zien van de vraag of de werkzaamheden waar het om gaat al dan niet als inherent aan de betrokken functie zijn te beschouwen.
5.7.
De incidenten die appellant heeft omschreven zijn zoals gezegd door het college niet weersproken. Het overwogene onder 5.6 in aanmerking genomen, zijn deze incidenten onmiskenbaar overwegend als buitensporig aan te merken. Het college en de rechtbank hebben dus ten onrechte aangenomen dat, omdat confrontatie met dit soort incidenten inherent was aan de functie van appellant, van buitensporige werkomstandigheden geen sprake is geweest.
5.8.
Gezien deze conclusie rust op het college in beginsel de last om aannemelijk te maken dat de zorg voor, tijdens en na de inzet van appellant als brandweerman/duiker voldoende is geweest, uitgaande van de omstandigheden van het geval en van de toenmalige stand van de wetenschap. Het college heeft de diagnose PTSS niet bestreden. Daarvan uitgaande wordt, indien dusdanige tekortkomingen naar voren komen dat deze als een schending van de zorgplicht moeten worden aangemerkt, het causaal verband met de PTSS als een gegeven beschouwd, tenzij het college aannemelijk maakt dat de PTSS niet aan het gebrek aan (na)zorg kan worden toegeschreven. [5]
5.9.
Het college heeft zijn stelling dat de voor- en nazorg toereikend zijn geweest, niet onderbouwd met nadere stukken, zoals bijvoorbeeld getuigenverklaringen of beleidsaanwijzingen. Het college heeft wel periodieke medische keuringsrapporten en informatie over de afhandeling van appellant overkomen dienstongevallen waarbij sprake was van fysiek letsel overgelegd uit de periode dat appellant werkzaam was als brandweerman, maar hieruit blijkt niet dat op enig moment aandacht of zorg is verleend naar aanleiding van de door appellant gemelde incidenten.
Conclusie en gevolgen
5.10.
Conclusie van het overwogene onder 5.3 tot en met 5.9 is dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en niet toereikend is gemotiveerd. Het hoger beroep slaagt dus. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd evenals het bestreden besluit. Het college zal opnieuw moeten beslissen op het bezwaar van appellant met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. De Raad zal met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
6. Appellant heeft daarom recht op vergoeding van zijn proceskosten voor verleende rechtsbijstand in beroep en hoger beroep door het college. Deze kosten worden begroot op
€ 1.674,- in beroep en € 1.674,- in hoger beroep. Hij krijgt ook het betaalde griffierecht in beroep en hoger beroep terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 25 augustus 2020;
- bepaalt dat het college een nieuwe beslissing op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de Raad;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 318,- vergoedt;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 3.348,-.
Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en J.J.T. van den Corput en F.J.L. Pennings als leden, in tegenwoordigheid van M. Dafir als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2023.
(getekend) B.J. van de Griend
(getekend) M. Dafir