Uitspraak
16/2496 PW, 16/2497 PW, 17/1093 PW, 17/4615 PW, 17/4662 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Noord-Holland van
10 maart 2016, 15/3295, 15/3296 (aangevallen uitspraak 1), en van 22 december 2016, 16/639, 16/640 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Haarlem (college)
Datum uitspraak: 14 november 2017
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. V.J.M. Janszen, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
Het college heeft verweerschriften ingediend.
Ter uitvoering van aangevallen uitspraak 2 heeft het college op 13 april 2017 een nieuw besluit genomen (nader besluit).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 augustus 2017. Namens appellant is verschenen mr. Janszen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door R.C.F. de Vos.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontving vanaf 14 september 2014, in aanvulling op een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen, bijstand naar de norm voor een alleenstaande, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW). Zijn echtgenote en drie kinderen woonden ten tijde hier van belang in Kosovo.
1.2.
In het kader van een rechtmatigheidsonderzoek heeft het college appellant bij brief van
4 december 2014 verzocht om uiterlijk op 11 december 2014 bankafschriften over de periode van 14 september 2014 tot en met 4 december 2014 over te leggen en meegedeeld dat een boete kan worden opgelegd bij het niet (tijdig) verstrekken van deze gegevens. Bij brief van 16 december 2014 heeft het college appellant opnieuw verzocht om deze gegevens. Op
22 december 2014 heeft appellant de gevraagde bankafschriften overgelegd. Op een uitnodiging voor een gesprek op 8 januari 2015 over de rechtmatigheid van de uitkering is appellant niet verschenen. In een gesprek op 15 januari 2015 hebben twee medewerkers handhaving/toezichthouders van het bureau Fraudebeheer van de afdeling Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de gemeente Haarlem (toezichthouders) appellant ermee geconfronteerd dat hij geen pintransacties heeft verricht voor boodschappen en benzine, dat hij geld overmaakt naar zijn ex-echtgenote in Kosovo en dat bedragen worden gestort op zijn bankrekening. Appellant heeft hierop verklaard dat hij sinds de aanvang van de bijstand contant geld heeft geleend van een oom, [naam oom N] (N), en een vriend, [naam vriend K] (K), en dat K ook wel eens boodschappen heeft betaald. Verder heeft appellant verklaard dat hij het geld dat hij heeft geleend voor de huur op zijn bankrekening heeft gestort. Appellant weet niet hoeveel geld hij heeft geleend. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van
9 februari 2015.
1.3.
Naar aanleiding van de onderzoeksresultaten heeft het college bij besluit van 10 februari 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 26 juni 2015 (bestreden besluit 1), de bijstand van appellant met ingang van 14 september 2014 ingetrokken. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant de inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van inkomen uit leningen. Omdat appellant niet duidelijk heeft gemaakt om hoeveel geld het gaat, kan het recht op bijstand niet worden vastgesteld.
1.4.
Bij besluit van 12 februari 2015 heeft het college de gemaakte kosten van bijstand van appellant teruggevorderd over de periode van 14 september 2014 tot en met 30 november 2014 tot een bedrag van € 1.815,84 bruto. Bij besluit van 22 januari 2016 heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 12 februari 2015 niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat de bezwaartermijn is overschreden.
1.5.
Bij besluit van 6 maart 2015 heeft het college appellant een boete opgelegd van € 112,50. Bij besluit van 2 april 2015 heeft het college het besluit van 6 maart 2015 herroepen en appellant een waarschuwing gegeven. Bij afzonderlijk besluit van 26 juni 2015 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 6 maart 2015 gegrond verklaard, het bezwaar tegen het besluit van 2 april 2015 ongegrond verklaard en een vergoeding toegekend voor de bezwaarkosten. Aan bestreden besluit 2 heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant de inlichtingenverplichting heeft geschonden, omdat hij geen gehoor heeft gegeven aan het verzoek om voor 11 december 2011 de in de brief van 4 december 2014 gevraagde informatie te verstrekken en ook niet aan de oproep voor een gesprek op 8 januari 2015.
1.6.
Op 6 maart 2015 heeft een toezichthouder een boeterapport opgemaakt waarin hij voorstelt dat appellant een boete wordt opgelegd omdat hij geen opgave heeft gedaan van inkomsten uit giften of leningen over de periode van 14 september 2014 tot en met
30 november 2014. Bij brief van 6 maart 2015 heeft het college appellant in kennis gesteld van het voornemen hem een boete op te leggen.
1.7.
Bij besluit van 1 september 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 22 januari 2016 (bestreden besluit 3), heeft het college appellant een boete opgelegd van 50% van het berekende benadelingsbedrag van € 1.217,86. Het college heeft het boetebedrag vastgesteld op € 610,-. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant de inlichtingenverplichting heeft geschonden door bij het college geen melding te maken van inkomen uit leningen. Het college heeft in de overschrijding van de beslistermijn van
artikel 5:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), anders dan door appellant voorgestaan, geen aanleiding gezien voor een op nihil stellen dan wel matiging van de boete.
2.1.
Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank de beroepen tegen bestreden besluiten 1
en 2 ongegrond verklaard.
2.2.
Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank, met bepalingen over proceskosten en griffierecht, het beroep tegen het besluit van 22 januari 2016, waarbij het bezwaar tegen het in 1.4 vermelde terugvorderingsbesluit niet-ontvankelijk is verklaard, gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. De rechtbank heeft het beroep tegen bestreden besluit 3 ongegrond verklaard.
3. Bij het nader besluit heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 12 februari 2015 ongegrond verklaard. Hieraan heeft het college met verwijzing naar de intrekking van de bijstand met ingang van 14 september 2014 ten grondslag gelegd dat de bijstand van appellant in verband met de schending van zijn inlichtingenverplichting moet worden teruggevorderd.
4. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen aangevallen uitspraak 1 gekeerd alsmede tegen aangevallen uitspraak 2 voor zover de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 3 ongegrond heeft verklaard.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
Het nader besluit wordt, met toepassing van de artikelen 6:19 en 6:24 van de Awb, mede in de beoordeling betrokken.
Intrekking en terugvordering
5.2.
De hier te beoordelen periode loopt van 14 september 2014 tot en met 10 februari 2015.
5.3.
Indien de betrokkene niet aan de inlichtingenverplichting voldoet, is dat een grond voor intrekking van de bijstand indien als gevolg van het niet nakomen van die verplichting niet kan worden vastgesteld of en, zo ja, in welke mate de betrokkene recht op bijstand heeft.
5.4.
Appellant heeft aangevoerd dat hij de inlichtingenverplichting niet heeft geschonden en dat op grond van de door hem overgelegde informatie zijn recht op bijstand kan worden vastgesteld. Deze beroepsgronden slagen niet.
5.4.1.
Appellant heeft bij zijn aanvraag om bijstand geen mededeling gedaan van leningen. Eerst nadat hij was geconfronteerd met het feit dat zijn bankgegevens geen uitgaven voor levensonderhoud en pinopnamen bij de bank laten zien, heeft hij de leningen gemeld. Appellant kon redelijkerwijs duidelijk zijn dat die informatie van belang was voor de bijstandsverlening. Hierdoor heeft hij de op hem rustende inlichtingenverplichting geschonden.
5.4.2.
Een geldlening is in artikel 31, tweede lid, van de PW niet uitgezonderd van het middelenbegrip. Dit kan anders zijn indien die betrokkene in een periode waarin hij geen bijstand of ander inkomen ontvangt ter voorziening in zijn levensonderhoud is aangewezen op het aangaan van leningen (uitspraak van 25 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3872). Die situatie doet zich hier echter niet voor. Vaststaat dat appellant in de bijstandsperiode heeft beschikt over contant geld dat hij heeft geleend ten behoeve van zijn levensonderhoud. Door de schending van de inlichtingenverplichting heeft het college geen rekening kunnen houden met de middelen van appellant.
5.4.3.
Op 15 januari 2015 heeft appellant verklaard dat hij niet weet hoeveel geld hij heeft geleend. Aan de in beroep bij de rechtbank overgelegde ongedateerde verklaringen van N en K komt in dit verband geen betekenis toe. De in deze verklaringen vermelde bedragen komen niet overeen met de stortingen op de bankrekening van appellant. Appellant heeft dan ook niet aan de hand van objectieve en verifieerbare gegevens inzichtelijk gemaakt hoeveel geld hij heeft geleend. Hierdoor kan het recht op bijstand niet worden vastgesteld.
5.4.4.
Wat in 5.4.1 tot en met 5.4.3 is overwogen brengt mee dat het college op grond van artikel 54, derde lid, van de PW gehouden was om de bijstand van appellant in te trekken.
5.5.
Tegen de terugvordering heeft appellant geen zelfstandige gronden aangevoerd, zodat deze geen afzonderlijke bespreking behoeft.
Waarschuwing
5.6.
Appellant heeft aangevoerd dat hij de brief van 4 december 2014, waarbij om bankgegevens is gevraagd, en de oproep voor het gesprek op 8 januari 2015 niet heeft ontvangen.
5.6.1.
Indien de geadresseerde stelt dat hij een niet-aangetekend verzonden besluit niet heeft ontvangen, is het volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 2 december 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU7532) in beginsel aan het bestuursorgaan om aannemelijk te maken dat het besluit wel op het adres van de geadresseerde is bezorgd. Dit geldt ook voor een ander document dat rechtens van belang is. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van
7 juni 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW7796) kan het in een brievenbus deponeren van een besluit voor de toepassing van artikel 3:41 van de Awb op één lijn worden gesteld met een niet-aangetekende verzending per post. Bij betwisting van die deponering is het aan het college om aannemelijk te maken dat de brief daadwerkelijk is bezorgd.
5.6.2.
Uit het rapport uitkeringsfraude van 9 februari 2015 volgt dat de rapporteur de brief van 4 december 2014 op dezelfde dag, dichtgevouwen en niet geplakt, persoonlijk in de brievenbus van het uitkeringsadres heeft gedeponeerd. Het rapport is mede ondertekend door de rapporteur die de brief heeft bezorgd. Hiermee heeft het college in beginsel aannemelijk gemaakt dat de brief van 4 december 2014 bij appellant is bezorgd. De enkele stelling van appellant dat hij de brief niet heeft ontvangen, is onvoldoende om wat in het rapport is vermeld voor onjuist te houden. Reeds om die reden slaagt de beroepsgrond niet, zodat de bezorging van de oproep voor het gesprek op 8 januari 2015 geen verdere bespreking behoeft.
5.7.
Het college heeft aan bestreden besluit 2 ten grondslag gelegd dat appellant niet heeft gereageerd op het verzoek in de brief van 4 december 2014 om vóór 11 december 2014 bankgegevens over te leggen. Dit verzoek heeft het college gedaan om informatie van appellant te verkrijgen om vast te stellen of appellant recht op bijstand heeft. Door niet te reageren op het verzoek heeft appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting geschonden. Gelet daarop was het college bevoegd om appellant met toepassing van
artikel 18a, derde en vierde lid, van de PW een waarschuwing te geven.
Boete
5.8.
Appellant heeft met verwijzing naar de waarschuwing aangevoerd dat hij tweemaal is gestraft voor dezelfde overtreding waardoor sprake is van schending van het
ne bis in idem-beginsel als bedoeld in artikel 5:43 van de Awb. Deze beroepsgrond slaagt niet. Het college heeft aan de boete ten grondslag gelegd dat appellant de inlichtingenverplichting heeft geschonden, omdat hij geen opgave heeft gedaan van inkomen uit geldleningen. Dit is een andere schending van de inlichtingenverplichting dan de in 5.7 vermelde schending van de inlichtingenverplichting, te weten het niet reageren op het verzoek in de brief van 4 december 2014, die aan de waarschuwing ten grondslag is gelegd.
5.9.
Van toepassing zijn artikel 18a van de PW en het Boetebesluit zoals deze met ingang van 1 januari 2017 luiden. Voor een weergave van de relevante uitgangspunten bij de beoordeling van de evenredigheid van een bestuurlijke boete wordt eveneens verwezen naar de overwegingen 5.1 tot en met 5.11 van de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12.
5.10.
Uit 5.4.1 volgt dat het college ook heeft aangetoond dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van de leningen. Gelet hierop is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 18a van de PW. Appellant heeft aangevoerd dat hem niet dan wel verminderd te verwijten is dat hij zijn inlichtingenverplichting heeft geschonden. Deze beroepsgrond slaagt niet.
5.10.1.
Dat appellant maandelijks geld heeft overgemaakt naar zijn gezin in Kosovo, zoals hij heeft aangevoerd, maakt niet dat het niet melden van de leningen niet of verminderd verwijtbaar is.
5.10.2.
Voor zover bij appellant twijfel bestond of zijn bestedingspatroon en de door hem aangegane leningen voor de verlening van bijstand van belang konden zijn, had hij daarin aanleiding moeten zien om contact op te nemen met het college om op dit punt duidelijkheid te verkrijgen. Hij heeft dit nagelaten. Ook eventuele onduidelijkheid op dit punt betekent niet dat appellant niet of verminderd verwijtbaar is.
5.11.
Nu van opzet of grove schuld niet is gebleken, is de verwijtbaarheid van appellant aan te merken als ‘gewone’ verwijtbaarheid. Daarbij is naar vaste rechtspraak (uitspraak van 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1801) 50% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming van de hoogte van de boete op het aspect van de verwijtbaarheid.
5.12.
In artikel 5:51, eerste lid, van de Awb is bepaald dat indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, het bestuursorgaan binnen dertien weken na dagtekening van het rapport beslist. Het college heeft na dagtekening van het rapport van 6 maart 2015 op
9 september 2015 een beslissing genomen waardoor het college deze termijn met twaalf weken heeft overschreden. Appellant heeft betoogd dat het college hierdoor had moeten afzien van het opleggen van een boete of de boete had moeten matigen.
5.13.
De termijn van artikel 5:51, eerste lid, van de Awb is een termijn van orde. Zie de uitspraak van de Raad van 11 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2368. Overschrijding van deze termijn heeft niet tot gevolg dat de bevoegdheid tot het opleggen van een boete vervalt. In de memorie van toelichting bij artikel 5:51, eerste lid, van de Awb is opgenomen dat de rechter de overschrijding van de beslistermijn wel zou kunnen verdisconteren in de hoogte van de bestuurlijke boete (Kamerstukken II 2003/04, 29702, nr. 3, p. 150). Daarvoor bestaat in dit geval geen aanleiding.
5.14.
Het college heeft de boete met inachtneming van artikel 2, tweede lid, van het Boetebesluit, zoals dat luidde tot 1 januari 2017, naar boven afgerond op een veelvoud van
€ 10,- en vastgesteld op € 610,-. Met ingang van 1 januari 2017 is artikel 2, tweede lid, van het Boetebesluit vervallen. Als gevolg daarvan wordt de boete niet meer naar boven afgerond op een veelvoud van € 10,-. Met inachtneming van artikel 5:46, vierde lid, van de Awb moet bij een voor de betrokkene relevante wijziging in het recht de voor betrokkene meest gunstige bepaling worden toegepast. Dat betekent, mede gelet op wat hiervoor is overwogen, dat in het geval van appellant een boete van € 608,93 passend en geboden is.
5.15.
Uit 5.14 volgt dat aangevallen uitspraak 2, voor zover aangevochten, moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen bestreden besluit 3 gegrond verklaren en bestreden besluit 3 vernietigen voor wat betreft de hoogte van de boete. Met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zal het boetebedrag worden vastgesteld op € 608,93.
5.16.
Appellant heeft tegen het nader besluit geen zelfstandige gronden aangevoerd, zodat het beroep daartegen ongegrond moet worden verklaard.
6. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten van appellant in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 990,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt aangevallen uitspraak 1;
- vernietigt aangevallen uitspraak 2 voor zover aangevochten;
- verklaart het beroep tegen het boetebesluit van 22 januari 2016 gegrond en vernietigt dit
besluit voor zover het college daarbij de hoogte van de boete heeft gehandhaafd op € 610,-;
- herroept het besluit van 1 september 2015 in zoverre;
- stelt het bedrag van de boete vast op € 608,93 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de
plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het boetebesluit van 22 januari 2016;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 19 april 2017 ongegrond;
- veroordeelt het college in de kosten van appellant in hoger beroep tot een bedrag van
€ 990,-;
- bepaalt dat het college het door appellant in hoger beroep betaalde griffierecht van € 124,-
vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door W.H. Bel als voorzitter en F. Hoogendijk en M. ter Brugge als leden, in tegenwoordigheid van C.A.E. Bon als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 november 2017.
(getekend) W.H. Bel
(getekend) C.A.E. Bon