ECLI:NL:CRVB:2018:1020

Uitspraak

16.4270 AKW

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van

13 mei 2016, 15/4327 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade

Partijen:

[Appellant] te [woonplaats] (appellant)

de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)

Datum uitspraak: 5 april 2018

PROCESVERLOOP

Namens appellant heeft mr. C.C. McArthur-Neering, hoger beroep ingesteld.

De Svb heeft een verweerschrift ingediend.

Bij brief van 17 oktober 2017 heeft de Raad vragen gesteld aan de Svb. Die vragen zijn beantwoord bij brief van 21 november 2017.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 februari 2018. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N. Abalhaj, kantoorgenoot van mr. McArthur-Neering. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N. Zuidersma en mr. O.F.M. Vonk.

OVERWEGINGEN

1.1.

Appellant woont in Nederland en ontvangt kinderbijslag op grond van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) voor zijn zoon die in Indonesië woont.

1.2.

Bij besluit van 13 mei 2013 heeft de Svb vastgesteld dat op grond van de Wet woonlandbeginsel in de sociale zekerheid de hoogte van de kinderbijslag is aangepast aan het kostenniveau van het land waar het kind woont. De toepassing van deze woonlandfactor leidt ertoe dat het bedrag aan kinderbijslag met ingang van het eerste kwartaal van 2013 wordt verlaagd naar 70% van het maximale bedrag.

1.3.

Bij besluit op bezwaar van 28 augustus 2015 zijn de bezwaren van appellant tegen deze verlaging ongegrond verklaard.

1.4.

Appellant heeft zijn beroep onder andere gebaseerd op de stelling dat uit artikel 4 van het Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Indonesië inzake de betaling van Nederlandse socialeverzekeringsuitkeringen (NIndV) volgt dat de toepassing van het woonlandbeginsel wordt verboden. In dat verband is ook verwezen naar artikel 5 van het Algemeen Verdrag inzake sociale zekerheid tussen Nederland en Marokko en naar de uitspraak van de Raad van 12 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4181.

2. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat het NIndV niet in de weg staat aan de toepassing van het woonlandbeginsel. Hiertoe is verwezen naar de bewoordingen van artikel 4 van de NIndV en de totstandkomingsgeschiedenis van dat verdrag. Volgens de rechtbank volgt hieruit dat met artikel 4 van de NIndV niet is beoogd het verminderen van de kinderbijslag op grond van het woonland van het betreffende kind te verbieden. Het beroep is ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding is afgewezen.

3.1.

Appellant heeft in hoger beroep zijn gronden staande gehouden.

3.2.

De Raad heeft bij brief van 17 oktober 2017 het volgende aan de Svb voorgelegd.

“In de onderhavige zaak is op de kinderbijslag die appellant ontvangt het woonlandbeginsel toegepast, waarbij de hoogte van de kinderbijslag is aangepast aan het kostenniveau van Indonesië, zijnde ten tijde in geding 70%. De vraag die in hoger beroep voorligt is of de toepassing van het woonlandbeginsel al dan niet in strijd is met artikel 4 van het Verdrag tussen Nederland en Indonesië inzake de betaling van Nederlandse socialeverzekeringsuitkeringen in Indonesië (NIndV). In de uitspraak van 20 januari 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:304) heeft de Raad met betrekking tot de toepassing van het woonlandbeginsel op de WGA-uitkering van een inwoner van Kaapverdië geoordeeld dat die toepassing niet strookt met artikel 5 van het Verdrag tussen Nederland en Kaapverdië inzake sociale zekerheid en moet worden gezien als een niet toegestane exportbepaling. Naar aanleiding van die uitspraak heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid onderzocht welke verdragen eenzelfde bepaling kennen op grond waarvan het woonlandbeginsel niet meer mag worden toegepast (zie de brief van 24 mei 2017). Indonesië en bijvoorbeeld ook Zuid-Afrika staan hier niet bij. Opvallend is dat enkele van de door de Minister aangewezen verdragen, net als artikel 4 van het NIndV, ook een bepaling kennen met betrekking tot de beperking van de betaling (VS) dan wel de beperking van het recht op of de betaling (Japan, Uruquay). Ik verzoek u mij een toelichting te geven op deze keuze van de Minister, waarbij tevens de vraag wordt gesteld waarom u in het licht van bovenstaande vindt dat artikel 4 van het NIndV de mogelijkheid schept de kinderbijslag te verlagen louter op de grond dat appellant woonachtig is in Indonesië. In dit verband wijs ik u ook nog op andere bij de Raad aanhangige zaken betreffende de Algemene nabestaandenwet waarin het woonlandbeginsel is toegepast op de Anw-uitkering van een betrokkene woonachtig in Indonesië (16/7461 ANW) en van een betrokkene woonachtig in Zuid-Afrika (17/2585 ANW).”

3.3.

In antwoord op deze brief heeft de Svb verwezen naar de reactie van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 21 november 2017. In deze brief is namens de minister het volgende geschreven:

“De Minister van SZW heeft naar aanleiding van de Kaapverdië-uitspraak van de CRvB van 20 januari 2017 de bestaande bilaterale socialezekerheidsverdragen (sz-verdragen) nader geanalyseerd. De Minister acht het zinvol om uitleg te krijgen over de exportbepaling in de zogeheten BEU-verdragen. Tot op heden wordt deze bepaling uitgelegd in het licht van de totstandkomingsgeschiedenis van deze verdragen. Ook het Verdrag tussen Nederland en Indonesië is tot stand gekomen tegen de achtergrond van de Wet BEU en de daaruit voortvloeiende wens om in dit concrete geval de exportbeperking die in deze wet zit op te heffen en handhavingsafspraken te maken. Artikel 4 van het Verdrag, waarin staat dat bepalingen van de Nederlandse wetgeving op basis waarvan betaling van uitkeringen kan worden beperkt wanneer niet wordt gewoond of wordt verbleven in Nederland niet van toepassing zijn ten aanzien van gerechtigden of hun gezinsleden in Indonesië, verwijst naar de bepalingen van de Wet BEU. Dit blijkt uit de toelichtende nota bij het Verdrag: “Deze bepaling heft de exportbeperking op van de Wet beperking export uitkeringen. De voor het recht op uitkering geldende wettelijke eis dat de uitkeringsgerechtigde of zijn gezinslid in Nederland dient te wonen, geldt niet voor de in Indonesië wonende uitkeringsgerechtigden en hun gezinsleden”. Hiermee wordt niet gedoeld op de toepassing van bepalingen zoals het woonlandbeginsel, maar op de Wet BEU. De formulering van het artikel, in combinatie met de totstandkomingsgeschiedenis daarvan, geven naar het oordeel van de Minister van SZW de mogelijkheid het woonlandbeginsel toe te passen en de hoogte van de uitkering aan te passen aan het kostenniveau in Indonesië.”

3.4.

De Svb heeft zich achter de visie van de minister geschaard.

4. De Raad oordeelt als volgt.

4.1.

Op 1 januari 2000 is de Wet beperking export uitkeringen (Wet BEU) in werking getreden. Hiermee is in de verschillende socialeverzekeringswetten vorm gegeven aan het met deze wet geïntroduceerde territorialiteitsbeginsel inzake het recht op een uitkering. Dat wil zeggen dat geen recht op uitkering ontstaat dan wel het recht op een uitkering eindigt als betrokkene buiten Nederland woont of gaat wonen. Blijkens de memorie van toelichting heeft de Wet BEU tot doel de handhaafbaarheid van uitkeringen buiten Nederland te verbeteren. Het middel hiertoe is om met landen waar Nederlandse uitkeringen worden betaald, bij verdrag afspraken te maken die ten aanzien van dat land de handhaafbaarheid van de socialeverzekeringswetten, en daardoor de rechtmatigheid van de uitkeringen verbeteren (Kamerstukken II 1997/98, 25757, nr. 3, p. 3 en 4). Op grond van de Wet BEU is in de socialeverzekeringswetten een exportbeperking opgenomen op grond waarvan buiten Nederland slechts recht op een Nederlandse socialeverzekeringsuitkering kan bestaan in landen waarmee Nederland een verdrag met handhavingsafspraken heeft gesloten. Dit heeft ertoe geleid dat reeds bestaande bilaterale verdragen moesten worden aangevuld met handhavingsbepalingen als voorwaarde voor voortzetting van de export van uitkeringen. Voorts is met een aantal andere landen getracht een verdrag met al dan niet uitsluitend export- en handhavingsbepalingen te sluiten. Op grond van de Wet BEU is in de materiewetten de bepaling opgenomen dat de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (minister) de landen bekend maakt waarin op grond van een verdrag recht op een socialeverzekeringsuitkering kan bestaan. Op 27 maart 2003 is een lijst van deze landen bekend gemaakt. Hierin is onder meer vermeld dat recht op kinderbijslag op grond van de AKW bestaat in Indonesië. Dit verdrag (NIndV), waarin de voor de export en handhaving relevante artikelen zijn opgenomen, is tot stand gekomen op 6 maart 2000 (Trb. 2000, 26).

4.2.

Ingevolge artikel 4 van het NIndV is elke bepaling van de Nederlandse wetgeving die de betaling van een uitkering beperkt uitsluitend op grond van het feit dat de uitkeringsgerechtigde of zijn gezinslid woont buiten of zich niet bevindt op het grondgebied van Nederland niet van toepassing op uitkeringsgerechtigden of hun gezinsleden die leven of wonen in Indonesië.

4.3.

Op 1 juli 2012 is de Wet Woonlandbeginsel in de sociale zekerheid (Wwsz) in werking getreden. Met deze wet is onder meer artikel 12 van de AKW gewijzigd, in het bijzonder het tweede lid. Hierdoor wordt aan een rechthebbende wiens kind buiten Nederland, een lidstaat van de Europese Unie, een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, dan wel Zwitserland woont, kinderbijslag verstrekt ter hoogte van een bij ministeriële regeling vastgesteld percentage van het – kort samengevat – in Nederland geldende bedrag aan kinderbijslag. Voor Indonesië is dit percentage voor 2013 vastgesteld op 70. Dit percentage wordt zo bepaald dat het een weergave is van de verhouding tussen het kostenniveau van het land waar het kind woonachtig is en dat van Nederland, waarbij dat percentage nooit hoger dan 100 kan zijn. Voor de rechthebbende die al voor 1 juli 2012 kinderbijslag ontving, is de ingangsdatum van de wijziging van artikel 12 van de AKW bepaald op 1 januari 2013.

4.4.

In de memorie van toelichting bij de Wwsz (Kamerstukken II 2010/11, 32878, nr. 3 p. 1) is door de regering opgemerkt dat gestreefd wordt naar beperking van de export van uitkeringen naar landen buiten de Europese Unie. Zolang export naar die landen plaatsvindt, is het van belang de geëxporteerde uitkeringen zo veel mogelijk te laten aansluiten bij het doel dat met de uitkering wordt nagestreefd daar waar het gaat om uitkeringen die voorzien in een bijdrage in specifieke kosten of uitkeringen die gerelateerd zijn aan het sociaal minimum in Nederland. Voorkomen moet worden dat Nederlandse uitkeringen die buiten Nederland worden verstrekt, naar lokale maatstaven bezien, uit de pas lopen.

4.5.

Naar aanleiding van uitspraken van de Raad van 9 mei 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1466 en 12 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4182 heeft de minister bij brief van 6 maart 2015 (Kamerstukken II 2014/15, 32878, 17) meegedeeld dat de Wwsz aanpassing vergt van de volgende bilaterale socialezekerheidsverdragen: Australië, Bosnië-Herzegovina, Canada (Québec), Chili, India, Israel, Kosovo, Macedonië, Marokko, Montenegro, Nieuw-Zeeland, Servië, Suriname en Zuid-Korea.

4.6.

Met betrekking tot de toepassing van het woonlandbeginsel op de loongerelateerde WGA-uitkering van een inwoner van Kaapverdië heeft de Raad in de onder 3.2 vermelde uitspraak van 20 januari 2017 geoordeeld dat die toepassing leidt tot het deels niet verstrekken van de uitkering, waarvoor artikel 5 van het NKV geen grondslag biedt. Geconcludeerd is dat artikel 5 van het NKV geen mogelijkheid schept de vervolguitkering te verlagen louter op de grond dat de gerechtigde zich in Kaapverdië heeft gevestigd. De toepassing van het woonlandbeginsel bij het vaststellen van de hoogte van de uitkering is hiermee in strijd.

4.7.

Naar aanleiding van die uitspraak van 20 januari 2017 heeft de minister blijkens de brief van 24 mei 2017 (Kamerstukken II 2016/17, 32878, nr. 18) onderzocht welke verdragen eenzelfde bepaling kennen als artikel 5 van het NKV. Dit heeft er volgens de minister toe geleid dat, behalve de reeds in 4.5 genoemde uitspraken, ook de bilaterale socialezekerheidsverdragen met de Verenigde Staten van Amerika, het Verenigd Koninkrijk met betrekking tot het eiland Man, Japan, Tunesië en Uruguay moeten worden aangepast. Zoals uit de onder 3.3 genoemde brief van 21 november 2017 blijkt en ook ter zitting door de Svb is verdedigd, heeft de minister bij deze keuze van doorslaggevend belang geacht hoe het betreffende exportartikel in de diverse verdragen is geformuleerd en wat de totstandkomingsgeschiedenis is van het verdrag. Ter zitting van de Raad is door de Svb uiteengezet dat de exportbepalingen in de verdragen die in het kader van de Wet BEU tot stand zijn gekomen, zoals ook het NIndV, in het licht van die totstandkomingsgeschiedenis moeten worden uitgelegd. Het zijn handhavingsverdragen die alleen zijn bedoeld om de exportbeperking van de Wet BEU op te heffen. Volgens de Svb ziet artikel 4 van het NIndV louter op de export van de Nederlandse uitkering waarvan de hoogte naar nationaal recht – dus met inachtneming van de woonlandfactor - is vastgesteld. Er is geen sprake van een beperking van de betaling, omdat de Svb het bedrag aan kinderbijslag betaalt waarop appellant recht heeft op grond van de AKW. Dit strookt ook met de ontwikkeling in de maatschappij dat geëxporteerde uitkeringen aansluiten bij het doel dat met die uitkering wordt nagestreefd. De Wwsz is naar de mening van de Svb daarom niet in strijd met het NIndV.

4.8.

De Raad volgt de Svb niet in die redenering. In artikel 4 van het NIndV is bepaald dat een beperking op de betaling van een uitkering uitsluitend op grond van het wonen in Indonesië is verboden. De reikwijdte van het begrip “beperking van de betaling” van een uitkering is niet gedefinieerd in het NIndV of in de toelichting bij het verdrag. Bij de uitleg van dit begrip komt het derhalve aan op een interpretatie conform artikel 31 en 32 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 23 mei 1969 (Trb. 1972, 51, Trb. 1985, 79). Uit artikel 31, eerste lid, Verdrag van Wenen volgt dat artikel 4 van het NIndV te goeder trouw moet worden uitgelegd overeenkomstig de gewone betekenis van deze bepaling met inachtneming van de context en in het licht van het voorwerp en het doel van het verdrag. Het vierde lid van artikel 31 van het Verdrag van Wenen bepaalt dat een term in een bijzondere betekenis dient te worden verstaan als vaststaat dat dit de bedoeling van partijen is geweest.

4.9.

Artikel 4 van het NIndV strekt ertoe het in de Nederlandse wetgeving neergelegde exportverbod op grond van de Wet BEU op te heffen voor uitkeringsgerechtigden die wonen in Indonesië. Hiertoe is in artikel 4 het verbod op beperking van betaling van de Nederlandse uitkering opgenomen. Bezien in de context van het verdrag is deze bepaling gericht op de export van de naar Nederlands recht te verstrekken uitkering, zoals bepaald door de Nederlandse wetgeving ten tijde van de verdragssluiting. De toepassing van een woonlandfactor als bedoeld in de Wwsz was toen nog niet in beeld.

4.10.

Uit de onder 4.4 vermelde wetsgeschiedenis bij de Wwsz blijkt dat met de invoering van die wet gestreefd is naar beperking van de export van uitkeringen naar landen buiten de Europese Unie. Ook in de notitie over het internationale (verdrags)beleid van 13 september 2016, blz 3 en 4 (Kamerstukken I 2015/16, 34052, nr. E) is door de minister verwoord, dat vanaf 2010 de tendens is om de export van uitkeringen op bepaalde onderdelen te beperken, om zo het draagvlak voor het socialezekerheidsstelsel in Nederland te behouden. Om die reden werd het woonlandbeginsel in de sociale zekerheid ingevoerd. Tegen deze achtergrond bezien, wordt dan ook geconcludeerd dat met de toepassing van de woonlandfactor op de uitkering is beoogd de export van de uitkering te beperken. Niet wordt ingezien dat dit naar de gewone betekenis daarvan niet tevens een beperking van de betaling inhoudt, die wordt verboden door artikel 4 van het NIndV.

4.11.

De stelling van de Svb dat in het NIndV, net als in andere BEU-verdragen, met de woorden “beperking van de
betalingvan de uitkering” de mogelijkheid is opengelaten om de export van uitkeringen in ieder geval gedeeltelijk te beperken door te differentiëren in de
hoogtevan de uitkering waarop recht bestaat, wordt niet gevolgd. Onderkend wordt dat artikel 4 van het NIndV anders is geformuleerd dan de exportbepaling in de traditionele socialezekerheidsverdragen of het NKV. Met het in artikel 4 van het NIndV vervatte verbod op toepassing van bepalingen die strekken tot “beperking van de betaling van de uitkering” kan echter, gezien de context van het verdrag ten tijde van de verdragssluiting, niets anders zijn bedoeld dan het opleggen aan de verdragsstaten van een verplichting tot export van de volledige uitkering waarop binnen het eigen grondgebied recht zou bestaan, zonder beperkingen. Met artikel 4 van het NIndV is immers nu juist beoogd de exportbeperking op te heffen als niet wordt voldaan aan de wooneis voor het recht op uitkering. Evenmin als artikel 5 van het NKV biedt artikel 4 van het NIndV de mogelijkheid de vervolguitkering te verlagen louter op de grond dat de gerechtigde zich in Indonesië heeft gevestigd.

4.12.

Zoals ook al werd opgemerkt in de onder 3.3 vermelde uitspraak van 20 januari 2017, wordt tevens van belang geacht dat in enkele bilaterale verdragen de toepassing van het woonlandbeginsel dan wel de beperking of uitsluiting van het recht op kinderbijslag mogelijk wordt gemaakt (vergelijk ook bovengenoemde brief van de minister van 3 mei 2017, p. 4). Dit zijn naast de in de uitspraak van 20 januari 2017 genoemde verdragen, onder meer het Verdrag met Thailand (artikel 4, tweede lid), Verdrag met de Uruguay (artikel 5, tweede lid) en het Verdrag met Hong Kong (artikel 4, derde lid) met betrekking tot het recht op kinderbijslag. Voorts wordt er op gewezen dat aan het Verdrag met India bij Protocol van

27 juni 2017 artikel 5a is toegevoegd, waardoor volgens de toelichting Nederland het woonlandbeginsel kan toepassen op uitkeringen die naar India worden geëxporteerd. Dat het Verdrag met India een sociaal zekerheidsverdrag is en niet alleen een handhavingsverdrag, is naar het oordeel van de Raad niet relevant bij de uitleg van de exportbepalingen zoals hier aan de orde.

4.13.

Bovenstaande leidt tot de conclusie dat artikel 4 van het NIndV geen mogelijkheid schept de kinderbijslag te verlagen louter op de grond dat de zoon van appellant woont in Indonesië. De toepassing van het woonlandbeginsel bij het vaststellen van de hoogte van de uitkering is hiermee in strijd.

5.1.

Uit 4.1 tot en met 4.13 volgt dat het hoger beroep van appellant slaagt en dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het primaire besluit herroepen. Dit betekent dat appellant vanaf het eerste kwartaal van 2013 recht heeft op kinderbijslag zonder toepassing van het woonlandbeginsel.

5.2.

De Raad wijst het verzoek van appellant toe om de Svb te veroordelen tot vergoeding van de wettelijke rente over de na te betalen uitkering. Voor de wijze waarop de Svb de rente dient te berekenen, verwijst de Raad naar zijn uitspraak van 25 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV1958.

5.3.

Aanleiding bestaat om de Svb te veroordelen in de kosten van appellant voor verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden begroot op € 1.002,- voor verleende rechtsbijstand in beroep en € 1.002,- voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

- vernietigt de aangevallen uitspraak;

- verklaart het beroep tegen het besluit van 28 augustus 2015 gegrond en vernietigt dit besluit;

- herroept het besluit van 13 mei 2013;

- veroordeelt de Svb tot vergoeding aan appellant van de wettelijke rente zoals in 5.2 vermeld;

- veroordeelt de Svb in de proceskosten van appellant tot een bedrag van in totaal € 2.004,-;

- bepaalt dat de Svb aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 169,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en T.L. de Vries en E.E.V. Lenos als leden, in tegenwoordigheid van H. Achtot als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 april 2018.

(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum

(getekend) H. Achtot