Uitspraak
15.5901 WWB, 15/5902/WWB, 16/5468 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van
24 juli 2015, 14/3816 en 15/1575 (aangevallen uitspraak 1) en tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 29 juli 2016, 15/3002 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het dagelijks bestuur van de intergemeentelijke sociale dienst Brunssum Onderbanken Landgraaf (ISDBOL) (dagelijks bestuur)
Datum uitspraak: 1 mei 2018
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. K.M.C. Jansen, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
Het dagelijks bestuur heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft gelijktijdig met de zaak 15/5904 WWB plaatsgevonden op 20 februari 2018. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. L.E.I.K. Jaminon, advocaat. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.M.M. Maayen. In zaak 15/5904 WWB wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving sinds 19 juli 2011 bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB), laatstelijk naar de norm voor een alleenstaande ouder. Appellante staat sinds 24 januari 2008 in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA, thans basisregistratie personen BRP) ingeschreven op het adres [Uitkeringsadres] te [woonplaats] (uitkeringsadres).
1.2.
Naar aanleiding van een interne melding op 3 juni 2014 dat appellante op 21 februari 2014 een zoon heeft gekregen die is erkend door E, hebben toezichthouders van het team bijzonder onderzoek van de gemeente Brunssum (toezichthouders) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In dat kader hebben de toezichthouders onder meer dossieronderzoek gedaan, water- en energieverbruikgegevens van het uitkeringsadres opgevraagd, afvalgegevens van het uitkeringsadres via de website RD4 geraadpleegd, observaties uitgevoerd bij het uitkeringsadres en de woning van E te [plaatsnaam] , een buurtbewoner van appellante gehoord en appellante op 11 juli 2014 verhoord. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 22 juli 2014.
1.3.
De onderzoeksresultaten zijn voor het dagelijks bestuur aanleiding geweest om bij besluit van 7 augustus 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 2 december 2014 (bestreden besluit 1), de bijstand van appellante met ingang van 1 februari 2014 in te trekken. Verder heeft het dagelijks bestuur bij besluit van 26 september 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 30 maart 2015 (bestreden besluit 2), voor zover hier van belang, de over de periode van 1 februari 2014 tot en met 30 juni 2014 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 5.462,19 van appellante teruggevorderd. Het dagelijks bestuur heeft aan bestreden besluit 1 en 2 ten grondslag gelegd dat uit het onderzoek is gebleken dat appellante vanaf 1 februari 2014 niet langer verbleef op het uitkeringsadres. Door hiervan geen
melding te maken aan het dagelijks bestuur, heeft appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting geschonden, als gevolg waarvan het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld en aan haar ten onrechte bijstand is verleend.
1.4.
Aan appellante is naar aanleiding van een nieuwe aanvraag om bijstand bij besluit van
13 oktober 2014 met ingang van 14 augustus 2014 wederom bijstand verleend naar de norm voor een alleenstaande ouder.
1.5.
Bij besluit van 27 oktober 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 2 september 2015 (bestreden besluit 3), heeft het dagelijks bestuur appellante een boete van € 5.462,19 opgelegd.
1.6.
Naar aanleiding van de behandeling ter zitting van de rechtbank van het beroep tegen de boete heeft het dagelijks bestuur bij besluit van 21 april 2016 (bestreden besluit 4) een nader besluit genomen en bestreden besluit 3 in die zin herzien dat de boete wordt vastgesteld op € 2.328,-. Ter zitting bij de rechtbank heeft het dagelijks bestuur bestreden besluit 3 ingetrokken.
2. Bij aangevallen uitspraak 1 en 2 heeft de rechtbank de beroepen van appellante tegen bestreden besluit 1, 2 en 4 ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft zich in de hoger beroepen op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Aangevallen uitspraak 1
4.1.
De hier te beoordelen periode loopt van 1 februari 2014 tot en met 7 augustus 2014.
4.2.
Het besluit tot intrekking en terugvordering van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust.
4.3.
De vraag waar iemand zijn woonadres heeft, dient te worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. De betrokkene is verplicht juiste en volledige informatie over zijn woonadres te verstrekken, aangezien dat gegeven van essentieel belang is voor de verlening van bijstand.
4.4.
Ter zitting heeft het dagelijks bestuur erkend dat onvoldoende feitelijke grondslag bestaat voor de conclusie dat appellante in de periode van 11 juli 2014 tot en met 7 augustus 2014 haar woonadres niet op het uitkeringsadres had. Bestreden besluit 1 kan in zoverre dus geen stand houden.
4.5.
In geschil is nog het antwoord op de vraag of voldoende feitelijke grondslag bestaat voor de conclusie van het dagelijks bestuur dat appellante in de periode van 1 februari 2014 tot
11 juli 2014 haar woonadres niet op het uitkeringsadres had. De Raad beantwoordt deze vraag bevestigend. Hiertoe is het volgende van belang.
4.5.1.
Appellante heeft op 11 juli 2014 tegenover de toezichthouders van ISDBOL onder meer verklaard dat zij vanaf de bevalling van haar zoon voornamelijk bij E. in [plaatsnaam] is geweest, dat zij iedere week nog een keer op haar eigen adres is om haar post op te halen, dat zij verder bij E. is en bij hem verblijft en dat zij al vanaf begin februari bij hem is.
4.5.2.
Appellante heeft aangevoerd dat zij niet aan haar verklaring kan worden gehouden omdat sprake was van ongeoorloofde druk. Aan appellante werden tijdens het verhoor telkens dezelfde - gesloten - vragen gesteld, er werden haar woorden in de mond gelegd en zij had het gevoel dat zij iets verkeerds had gezegd en steeds een ander antwoord moest geven. Hierbij moet rekening worden gehouden met de psychische problematiek van appellante, met de omstandigheid dat zij net was bevallen waardoor zij last had van stemmingswisselingen en met de problemen met haar buren.
4.5.3.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 26 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV2512) mag een betrokkene, ook indien hij later van een afgelegde verklaring terugkomt, in het algemeen aan de aanvankelijk tegenover een sociaal rechercheur of handhavingsspecialist afgelegde en vervolgens zonder enig voorbehoud ondertekende verklaring worden gehouden en heeft een latere intrekking of ontkenning van die verklaring weinig betekenis. In dit geval bestaan onvoldoende aanknopingspunten om te oordelen dat sprake is van zodanige bijzondere omstandigheden dat op dit algemene uitgangspunt een uitzondering moet worden gemaakt.
4.5.4.
Appellante heeft haar verklaring op 11 juli 2014 afgelegd tegenover de toezichthouders en die verklaring na voorlezing op iedere pagina ondertekend. Mogelijk heeft appellante tijdens het verhoor enige druk ervaren, maar zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij haar verklaring niet in vrijheid dan wel onder onaanvaardbare druk heeft afgelegd. In dit verband is van betekenis dat, anders dan appellante stelt, in het rapport van verhoor van 11 juli 2014 de vragen die aan appellante zijn gesteld en de antwoorden die door appellante zijn gegeven afzonderlijk zijn weergeven en dat hieruit niet blijkt dat aan appellante gesloten vragen zijn gesteld of dat haar woorden in de mond zijn gelegd. Bovendien blijkt uit een door de toezichthouders op ambtseed en ambtsbelofte opgemaakt rapport van 21 augustus 2014 dat appellante bij haar nieuwe aanvraag om bijstand ten overstaan van de toezichthouders heeft verklaard dat zij weliswaar niet met een prettig gevoel naar buiten liep tijdens het vorige gesprek, maar dat zij niet onheus was bejegend, dat zij destijds correct was behandeld en dat zij niet was gedwongen haar verklaring te ondertekenen.
4.5.5.
Uit het door appellante overgelegde ongedateerde Multidisciplinair behandelplan blijkt weliswaar dat appellante op enig moment psychische klachten heeft gehad, maar niet dat zij die klachten op 11 juli 2014 (nog steeds) had en als gevolg van die klachten niet in staat was helder en naar waarheid te verklaren over haar feitelijke woonsituatie. Dit blijkt ook niet uit haar verklaring als weergegeven in het rapport van verhoor van 11 juli 2014. Appellante heeft concreet verklaard over haar woonsituatie sinds de geboorte van haar zoon. Tussen de geboorte van de zoon en het verhoor was bovendien reeds geruime tijd verstreken.
4.5.6.
De omstandigheid dat appellante kort na het plaatsvinden van het verhoor contact heeft gezocht met haar advocaat en de advocaat bij brief van 24 juli 2014 het dagelijks bestuur heeft laten weten dat appellante haar verklaring wenst in te trekken, is in het licht van het voorgaande onvoldoende om appellante niet aan haar op 11 juli 2014 afgelegde verklaring te houden.
4.5.7.
De verklaring van appellante vindt steun in de onderzoeksgegevens van ISDBOL over de afvalgegevens van appellante. Uit het zich in de gedingstukken bevindende document met het opschrift “Ledigingen historie 2014”, behorende bij de afvalpas van appellante, blijkt dat appellante op 1 februari 2014 en 14 juli 2014 afval heeft gedeponeerd in de ondergrondse afvalcontainer, maar in de tussenliggende periode slechts eenmaal. De verklaring van appellante, dat zij weinig afval had omdat zij door haar ouders werd voorzien van eten, aan afvalscheiding deed en uitwasbare luiers gebruikte, acht de Raad, gelet op de zeer lage frequentie van het deponeren van het afval, onvoldoende. De omstandigheid dat appellante
in 2013 eveneens in sommige maanden geen of minder afval deponeerde, kan hier niet aan afdoen, omdat de feitelijke situatie in die periode niet bekend is en hier ook niet ter beoordeling voorligt.
4.6.
Uit 4.5.1 tot en met 4.5.7 volgt dat de onderzoeksbevindingen voldoende feitelijke grondslag vormen voor de conclusie dat appellante in de periode van 1 februari 2014 tot en met 11 juli 2014 haar woonadres niet op het uitkeringsadres had. Appellante heeft hiervan geen melding gemaakt aan het dagelijks bestuur. Appellante heeft dan ook de op haar rustende inlichtingenverplichting geschonden als gevolg waarvan het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld.
4.7.
Appellante heeft verder aangevoerd dat dringende redenen bestaan op grond waarvan het dagelijks bestuur van terugvordering had moeten afzien. Dringende redenen kunnen naar vaste rechtspraak (zie de uitspraak van 15 maart 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:952) slechts zijn gelegen in onaanvaardbare sociale en/of financiële gevolgen van een terugvordering voor de betrokkene. Het moet dan gaan om incidentele gevallen, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging van alle relevante omstandigheden plaatsvindt. Degene die zich beroept op dringende redenen om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien, zal het bestaan van de gestelde dringende redenen in de hiervoor bedoelde zin aannemelijk moeten maken. Hierin is appellante niet geslaagd. Zij heeft in dit verband gewezen op de moeilijke financiële situatie waarin zij zich bevindt, maar deze niet nader onderbouwd. Voorts heeft appellante verklaard dat zij na het doorlopen van de WSNP een schone lei heeft gekregen. Ook dat kan appellante niet helpen. Financiële gevolgen van een besluit tot terugvordering doen zich in het algemeen pas voor indien daadwerkelijk tot invordering wordt overgegaan. Bovendien heeft appellante als schuldenaar bescherming van de regels over de beslagvrije voet als bedoeld in de artikelen 475b tot en met 475e van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. Zo nodig kan zij deze inroepen.
4.8.
Uit 4.4 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 slaagt, zodat aangevallen uitspraak 1, voor zover aangevochten, moet worden vernietigd. Gelet op 4.4, 4.6 en 4.7 zal de Raad, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaren, bestreden besluit 1 vernietigen voor zover dat ziet op de intrekking over de periode van 11 juli 2014 tot en met 7 augustus 2014 en het besluit van 7 augustus 2014 in zoverre herroepen.
Aangevallen uitspraak 2
4.9.
Op grond van artikel 18a van de Participatiewet (PW) legt het dagelijks bestuur een bestuurlijke boete op indien belanghebbende de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Voor een weergave van de relevante wetgeving en uitgangspunten bij de beoordeling van de evenredigheid van een bestuurlijke boete wordt verwezen naar de overwegingen 5.1 tot en met 5.11 van de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12, met dien verstande dat de tekst van artikel 18a van de PW en van de artikelen 2 en 2a van het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit), zoals deze per 1 januari 2017 luiden, van toepassing is.
4.10.
Uit 4.5.1 tot en met 4.5.7 volgt ook dat het dagelijks bestuur heeft aangetoond dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Daarvan kan appellante een verwijt worden gemaakt. Gelet hierop was het dagelijks bestuur in beginsel gehouden met toepassing van artikel 18a van de WWB een boete op te leggen van ten hoogste het vastgestelde benadelingsbedrag.
4.11.
Uit de onder 4.9 vermelde rechtspraak volgt dat een weging dient plaats te vinden van alle feiten en omstandigheden en dat de hoogte van de boete moet worden afgestemd op de individuele situatie van de betrokkene. Een beboetbare gedraging leidt volgens die rechtspraak en ook ingevolge het thans geldende artikel 2, vierde lid, van het Boetebesluit bij ‘gewone’ verwijtbaarheid tot een boete van 50% van het benadelingsbedrag. Afwijking van dit percentage naar boven is gerechtvaardigd indien sprake is van opzet of grove schuld. Het is aan het bestuursorgaan om aan te tonen dat de betrokkene met opzet of grove schuld heeft gehandeld. Onder opzet wordt in dit verband verstaan een willens en wetens handelen of nalaten dat ertoe heeft geleid dat ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Onder grove schuld wordt verstaan een ernstige, aan opzet grenzende, mate van nalatigheid, waardoor ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Aangezien opzet of grove schuld zijn te beschouwen als verzwarende omstandigheden die leiden tot een hogere boete, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om aan te tonen dat daarvan sprake is. Afwijking van dit percentage naar beneden is aangewezen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de overtreder. Het bestuursorgaan dient op basis van de beschikbare informatie, zo nodig aangevuld met door de betrokkene nader te verstrekken inlichtingen of gegevens, te beoordelen of sprake is van verminderde verwijtbaarheid.
4.11.1.
Bestreden besluit 4 is gebaseerd op het standpunt dat appellante met opzet de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Appellante heeft aangevoerd dat de rechtbank het dagelijks bestuur ten onrechte heeft gevolgd in zijn standpunt dat sprake is van opzet. Gelet op het volgende slaagt deze beroepsgrond.
4.11.2.
Het dagelijks bestuur heeft de opzet gebaseerd op wat appellante tijdens het verhoor op 11 juli 2014 heeft verklaard. Nadat appellante tijdens het verhoor aanvankelijk had verklaard dat zij grotendeels thuis is en af en toe gaat wandelen of naar haar ouders gaat, heeft zij nadat de toezichthouders het vermoeden van samenwonen hadden uitgesproken, verklaard dat zij inderdaad niet helemaal eerlijk is geweest en dat zij vanaf de bevalling voornamelijk bij E in [plaatsnaam] is geweest. Verder heeft zij verklaard dat zij met de fiets naar het verhoor was gekomen, maar na confrontatie met waarnemingen van de toezichthouders, heeft zij verklaard dat zij met de auto van E naar het verhoor was gekomen. Hieruit blijkt weliswaar dat appellante tijdens het verhoor niet steeds de waarheid heeft verteld, maar hiermee heeft het dagelijks bestuur niet aangetoond dat appellante ook in de periode vóór het verhoor vanaf 1 februari 2014 willens en wetens de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Uit de woorden “ik ben inderdaad niet helemaal eerlijk geweest” kan dat niet worden opgemaakt, reeds omdat deze woorden ook kunnen betekenen dat zij zojuist tijdens het verhoor niet eerlijk is geweest en niet noodzakelijkerwijs zien op de periode voorafgaand aan het verhoor. Het dagelijks bestuur heeft ook niet met andere feiten of omstandigheden aangetoond dat appellante met opzet in de periode in geding de inlichtingenverplichting heeft geschonden. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat ook aangevallen uitspraak 2 moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen bestreden besluit 4 gegrond verklaren, bestreden besluit 4 vernietigen, het besluit van
27 oktober 2014 herroepen en de boete met toepassing van artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht als volgt vaststellen.
4.12.
Uit 4.11.2 volgt dat ter zake van de schending van de inlichtingenverplichting door appellante geen sprake is van verzwarende omstandigheden. Evenmin heeft appellante omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan tot verminderde verwijtbaarheid moet worden geconcludeerd. Uitgaande van ‘normale’ verwijtbaarheid, is 50% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming van de boete wat betreft het aspect van verwijtbaarheid.
4.13.
Tussen partijen is niet in geschil dat appellante thans een bijstandsuitkering ontvangt en dat de boete dient te worden gematigd op grond van de financiële omstandigheden van appellante. Gelet op 4.12 moet bij de vaststelling van de boete in acht worden genomen dat appellante deze in twaalf maanden uit de voor haar geldende beslagvrije ruimte bij een inkomen op bijstandsniveau kan voldoen. In de situatie van appellante als alleenstaande ouder betekent het voorgaande dat de boete dient te worden bepaald op € 1.190,54, te weten twaalf keer 10% van de norm voor een alleenstaande ouder ten tijde van deze uitspraak (€ 992,12). Dit bedrag van € 1.190,54 is hier passend en geboden.
5. Aanleiding bestaat het dagelijks bestuur te veroordelen in de kosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 2.004,- in bezwaar, € 2.004,- in beroep en € 1.002,- in hoger beroep, in totaal € 5.010,- voor verleende rechtsbijstand, waarbij de Raad in hoger beroep uitgaat van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb), zodat deze zaken voor de toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a, van het Bpb in hoger beroep worden beschouwd als één zaak.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
Aangevallen uitspraak 1
- vernietigt aangevallen uitspraak 1 voor zover aangevochten;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 2 december 2014 gegrond;
- vernietigt het besluit van 2 december 2014 voor zover dat ziet op de intrekking over de
- verklaart het beroep tegen het besluit van 2 december 2014 gegrond;
- vernietigt het besluit van 2 december 2014 voor zover dat ziet op de intrekking over de
periode van 11 juli 2014 tot en met 7 augustus 2014;
- herroept het besluit van 7 augustus 2014 voor zover dat ziet op de intrekking over de periode
van 11 juli 2014 tot en met 7 augustus 2014;
van 11 juli 2014 tot en met 7 augustus 2014;
Aangevallen uitspraak 2
- vernietigt aangevallen uitspraak 2;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 21 april 2016 gegrond;
- herroept het besluit van 27 oktober 2014;
- stelt de boete vast op € 1.190,54;
Proceskosten en griffierecht
- veroordeelt het dagelijks bestuur in de kosten van appellante tot een bedrag van € 5.010,-;
- bepaalt dat het dagelijks bestuur aan appellante de in beroep en hoger beroep betaalde
griffierechten van in totaal € 337,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door A.B.J. van der Ham als voorzitter en J.T.H. Zimmerman en E.C.G. Okhuizen als leden, in tegenwoordigheid van J. Tuit als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2018.
(getekend) A.B.J. van der Ham
(getekend) J. Tuit