Uitspraak
17.2240 WMO15
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 6 februari 2017, 16/818 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug (college)
Datum uitspraak: 10 oktober 2018
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. drs. R. Imkamp, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft aanvullende gronden ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 april 2018. Appellante is verschenen, bijgestaan door haar dochter [B.] en door mr. Imkamp. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door H. Scheffer en A.M. van Soest-Slotboom.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante heeft op 28 april 2015 bij het college op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) individuele begeleiding in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) aangevraagd. Het college heeft de aanvraag afgewezen in een besluit van 21 mei 2015, omdat er mogelijkheden zijn die voorliggend zijn aan een maatwerkvoorziening en omdat de mate van de cognitieve beperkingen of fysieke problemen van appellante niet van dien aard zijn dat deze een maatwerkvoorzienning in de vorm van persoonlijke begeleiding noodzakelijk maken. Appellante heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt.
1.2.
Naar aanleiding van het bezwaar heeft het college SCIO Consult om een medisch advies verzocht. Op 24 september 2015 heeft medisch adviseur K. Bok van SCIO Consult advies uitgebracht. Op grond van onderzoek heeft de medisch adviseur geconcludeerd dat er wegens de ernst van de psychische problematiek van appellante en het hierdoor ontstane sociale isolement een medische grond is voor begeleiding. Er zijn onvoldoende argumenten om een medische grond voor individuele begeleiding vast te kunnen stellen. Begeleiding in een groep heeft bij het verbeteren van een sociaal isolement de voorkeur. Bij begeleiding in een groep kan wel een voorwaarde worden gesteld voor een kleine groep met enkel vrouwen die dezelfde taal spreken en een vergelijkbare culturele achtergrond hebben. Een individuele vorm van begeleiding kan het sociale isolement mogelijk op indirecte wijze in stand houden.
1.3.
Het college heeft vervolgens in een besluit van 15 december 2015 (bestreden besluit) het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. In dat besluit heeft het college meegedeeld dat aan appellante groepsbegeleiding in de vorm van zorg in natura wordt verstrekt, te verlenen door [Stichting A.]. Dit in een omvang van vier dagdelen per week en voor de periode van 14 december 2015 tot en met 13 december 2016. [Stichting A.] richt zich op migranten die minder zelfredzaam zijn, in een sociaal isolement verkeren of moeite blijken te hebben met de integratie en participatie in de samenleving. De groepsbegeleiding van [Stichting A.] is gericht op het structureren van de dag en het oefenen met vaardigheden die de zelfredzaamheid bevorderen. Verder heeft het college in dat besluit individuele begeleiding verstrekt in de vorm van zorg in natura, ook te verlenen door [Stichting A.], in een omvang van drie uur per week en voor de periode van 14 december 2015 tot en met 13 maart 2016. [Stichting A.] kan appellante begeleiden bij het aanleren van het innemen van medicatie en het zoeken naar vrijwilligers voor taken die appellante structureel niet zelf kan uitvoeren, met name de administratie. De begeleiding door [Stichting A.] kan ook de begeleiding van appellante naar de groep inhouden. Appellante heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 15 december 2015.
2. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank het volgende overwogen. Gelet op het rapport van SCIO Consult zijn er medische gronden om groepsbegeleiding als maatwerkvoorziening te verstrekken. Namens het college is op de zitting gemeld dat als bij een evaluatie blijkt dat groepsbegeleiding niet passend is voor appellante, het college zich kan beraden op een wijziging van de maatwerkvoorziening. Het college heeft verder voldoende gemotiveerd waarom aan appellante voor de individuele begeleiding geen pgb is verstrekt. Deze individuele begeleiding is namelijk bedoeld om indachtig de taalbarrière te bemiddelen in de realisering van de inzet van vrijwilligers. De begeleider van [Stichting A.] beheerst de taal van appellante (Berbers).
3. Appellante heeft in hoger beroep het volgende aangevoerd. Appellante wil een maatwerkvoorziening, enkel bestaande uit individuele begeleiding en te leveren in de vorm van een pgb. SCIO Consult heeft ten onrechte niet alle hulpvragen van appellante meegewogen in het advies. Naast de wens van verbetering van sociale contacten heeft appellante namelijk hulp nodig bij inname van haar medicatie, het voeren van regie over haar administratie en het plannen en structureren van haar dag. Verder moet het college bij de vraag of groepsbegeleiding passend is, ruimer dan strikt medisch beoordelen en daarbij rekening houden met de wens van appellante om de hulp naar eigen inzicht in te kopen met een pgb. Appellante vindt [Stichting A.] niet passend en zij heeft gelet op artikel 2.3.6 van de Wmo 2015 een vergaande keuzevrijheid om de nodige hulp zelf met een pgb in te kopen. Ook is de inzet van vrijwilligers in het geval van appellante niet passend.
4. In verweer heeft het college herhaald dat de geboden maatwerkvoorziening een passende bijdrage levert aan het zich weer op eigen kracht handhaven in de samenleving en dat appellante daarmee voldoende wordt gecompenseerd.
5. De Raad overweegt het volgende.
5.1.
Bij zijn beoordeling gaat de Raad uit van de volgende wettelijke bepalingen.
5.1.1.
Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert maatschappelijke ondersteuning als het ondersteunen van de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving. Onder begeleiding wordt verstaan activiteiten gericht op het bevorderen van zelfredzaamheid en participatie van de cliënt opdat hij zo lang mogelijk in zijn eigen leefomgeving kan blijven.
Maatwerkvoorziening wordt gedefinieerd als op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen:
1. ten behoeve van zelfredzaamheid, daaronder begrepen kortdurend verblijf in een instelling ter ontlasting van de mantelzorger, het daarvoor noodzakelijke vervoer, alsmede hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen,
2. ten behoeve van participatie, daaronder begrepen het daarvoor noodzakelijke vervoer, alsmede hulpmiddelen en andere maatregelen, en
3. ten behoeve van beschermd wonen en opvang.
5.1.2.
Artikel 1.2.1, aanhef en onder a, van de Wmo 2015 bepaalt dat een ingezetene van Nederland overeenkomstig de bepalingen van deze wet in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening, bestaande uit, door het college van de gemeente waarvan hij ingezetene is, te verstrekken ondersteuning van zijn zelfredzaamheid en participatie, voor zover hij in verband met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met behulp van andere personen uit zijn sociale netwerk voldoende zelfredzaam is of in staat is tot participatie.
5.1.3.
Artikel 2.3.2 van de Wmo 2015 geeft voorschriften voor het onderzoek dat door het college dient te worden verricht naar aanleiding van een melding van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning. Het eerste lid bepaalt dat het college, in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger(s) dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uitvoert overeenkomstig het tweede tot en met het achtste lid. Het tweede lid bepaalt dat een cliënt, voordat het onderzoek van start gaat, het college een persoonlijk plan kan overhandigen waarin hij de omstandigheden, zoals genoemd in deze bepaling, beschrijft en aangeeft welke maatschappelijke ondersteuning naar zijn mening het meest is aangewezen. Ingevolge het vierde lid, voor zover hier van belang, onderzoekt het college
a. de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt;
b. de mogelijkheden om op eigen kracht of met gebruikelijke hulp zijn zelfredzaamheid te verbeteren of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
c. de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang.
5.1.4.
Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven. In het vijfde lid van dit artikel is, voor zover van belang, bepaald dat de maatwerkvoorziening, voor zover daartoe aanleiding bestaat, is afgestemd op de omstandigheden en mogelijkheden van de cliënt.
5.1.5.
Artikel 2.3.6, tweede lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat een pgb wordt verstrekt indien:
a. de cliënt naar het oordeel van het college op eigen kracht voldoende in staat is te achten tot een redelijke waardering van zijn belangen ter zake dan wel met hulp uit zijn sociale netwerk of van zijn vertegenwoordiger, in staat is te achten de aan een persoonsgebonden budget verbonden taken op verantwoorde wijze uit te voeren;
b. de cliënt zich gemotiveerd op het standpunt stelt dat hij de maatwerkvoorziening als persoonsgebonden budget wenst geleverd te krijgen;
c. naar het oordeel van het college is gewaarborgd dat de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, veilig, doeltreffend en cliëntgericht worden verstrekt.
Ingevolge het vierde lid van dit artikel kan bij verordening worden bepaald onder welke voorwaarden betreffende het tarief, de persoon aan wie een pgb wordt verstrekt, de mogelijkheid heeft om diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen te betrekken van een persoon die behoort tot het sociale netwerk.
5.1.6.
In artikel 11 van Pro de Verordening Maatschappelijke Ondersteuning van de gemeente Utrechtse Heuvelrug 2015 is neergelegd dat het college bij het toekennen van een maatwerkvoorziening de cliënt, indien gewenst, een pgb verstrekt dat hem in staat stelt de toegekende voorziening van derden te betrekken, mits de cliënt aan de in de wet gestelde criteria voldoet. In het vijfde lid is een bepaling opgenomen over de nadere invulling van het tarief voor het betrekken van onder meer diensten van een persoon die behoort tot het sociale netwerk.
5.2.1.
Tussen partijen is in geschil of de verstrekte groepsbegeleiding in combinatie met een kortdurende individuele begeleiding voor de duur van drie maanden voor appellante een passende bijdrage levert aan het realiseren van een situatie waarin zij in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid en participatie en zij zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven, als bedoeld in artikel 2.3.5 van de Wmo 2015.
5.2.2.
De medisch adviseur van SCIO Consult heeft in de problematiek van appellante en in het hierdoor onstane sociale isolement geen aanleiding gezien een medische grond voor individuele begeleiding aan te nemen. De medisch adviseur heeft verder op grond van de medische situatie van appellante geconcludeerd dat onvoldoende kan worden vastgesteld dat er objectiveerbare beperkingen van langdurige aard zijn ten aanzien van begeleiding in een groep. Appellante heeft geen medische gegevens in het geding gebracht die deze bevindingen weerspreken.
5.2.3.
Op de zitting heeft de gemachtigde van appellante nader toegelicht dat groepsbegeleiding niet passend is, omdat dit in de praktijk niet werkt voor appellante. Appellante zit niet graag in groepen, zij ervaart dan stress. De drie maanden individuele begeleiding is niet geëffectueerd, omdat appellante te kennen heeft gegeven dat zij niet gedwongen kan worden om iets te doen wat zij niet wil. Er is een gesprek geweest met een medewerkster van [Stichting A.]. Tijdens dat gesprek was er enigszins een kloof en er was geen sprake van een connectie.
5.2.4.
Namens het college is over het gesprek tussen appellante en de medewerkster van [Stichting A.] meegedeeld dat zij Berbers spraken met elkaar. De gemachtigde van het college was tijdens dat gesprek aanwezig en zij heeft het gesprek als positief ervaren en heeft gezien dat er contact ontstond tussen appellante en de medewerkster van [Stichting A.]. De opzet was om appellante vertrouwd te maken met derden, ook met [Stichting A.]. Daarvoor waren meer gesprekken nodig. Daarom is daarvoor drie maanden geïndiceerd. Na drie maanden kon worden geëvalueerd wat er is gebeurd en als het niet is gelukt, waarom dat zo is. De groepsbegeleiding is ook gericht op de andere doelen die appellante voor ogen staan. Appellante zou niet direct met vijf dagen groepsbegeleiding beginnen. Het college had achteraf kunnen evalueren of de doelen neergelegd in het namens appellante opgestelde persoonlijk plan zijn behaald, als appellante naar de groepsbegeleiding zou zijn gegaan.
5.3.
Gelet op het advies van de medisch adviseur en de nadere toelichting van het college op de zitting beantwoordt de Raad de onder 5.2.1 geformuleerde vraag, evenals de rechtbank, bevestigend.
5.4.
Partijen zijn vervolgens verdeeld over de vraag of de verstrekte hulp moet worden toegekend als zorg in natura of als een pgb. Volgens de memorie van toelichting bij artikel 2.3.6 van de Wmo 2015 is zorg in natura het uitgangspunt (Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 152). Wie zorg nodig heeft, hoort zoveel mogelijk ruimte te krijgen om die zorg naar eigen wens in te vullen. Om die keuzevrijheid te borgen is een gelijkwaardige toegang tot het pgb en zorg in natura belangrijk. Het pgb en de maatwerkvoorziening zijn gelijkwaardige alternatieven. Door de motivatie-eis wordt geborgd dat duidelijk is dat het de beslissing van de aanvrager zelf is om een pgb aan te vragen. De aanvrager bepaalt dat hij gebruik wil maken van een pgb (Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 103). Indien de belanghebbende verlening van een pgb wenst, moet hij motiveren waarom een pgb een passende vorm van ondersteuning is; niet waarom zorg in natura niet passend is (Kamerstukken I 2013/14, 33 841, G, p. 28).
5.5.
Het college heeft de (impliciete) weigering om een pgb te verlenen (uitsluitend) gebaseerd op de stelling dat [Stichting A.] de aangewezen instelling is om de maatwerkvoorziening te verzorgen en dat [Stichting A.] een gecontracteerde instelling is. Daarmee heeft het college, mede in aanmerking genomen de wetsgeschiedenis, geen juiste toepassing gegeven aan artikel 2.3.6 van de Wmo 2015. Indien een cliënt gemotiveerd de wens te kennen geeft dat hem een pgb wordt verstrekt, dient het college te toetsen of voldaan is aan de voorwaarden van het tweede lid van dat artikel. Gelet op het derde lid van dat artikel dient het college bij zijn beoordeling van de kwaliteit van de met het pgb in te kopen diensten mee te wegen of deze in redelijkheid geschikt zijn voor het doel van het verzochte pgb. In het geval van appellante is het bestedingsdoel geformuleerd in het door appellante opgestelde en door het college onderschreven plan van aanpak. De daarin geformuleerde doeleinden zijn: appellante in staat stellen om sociale contacten aan te gaan en te onderhouden, een gespek te voeren met haar begeleider, gezond te eten en de juiste medicijnen in te nemen, haar post te sorteren en een planning te maken van haar dagindeling.
5.6.
Met het voorgaande is gegeven dat het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuurstrecht (Awb) moet worden vernietigd. Het beroep tegen het bestreden besluit is gegrond. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraak moet dan ook worden vernietigd.
5.7.
Nu onvoldoende gegevens voorhanden zijn, kunnen de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit niet in stand worden gelaten en zijn er geen mogelijkheden om zelf in de zaak te voorzien. Gelet op de aard en de omvang van het door het college nog te verrichten onderzoek ziet de Raad geen ruimte voor toepassing van artikel 8:51a van de Awb (de bestuurlijke lus). Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat wel aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
6. Het college wordt veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten. Deze kosten worden voor rechtsbijstand bepaald op € 1.002,- in beroep en € 1.002,- in hoger beroep.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond en vernietigt dat besluit;
- draagt het college op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat tegen de nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.004,-;
- bepaalt dat het college het door appellante betaalde griffierecht van in totaal € 170,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door A.J. Schaap als voorzitter en D.S de Vries en J.P.A. Boersma als leden, in tegenwoordigheid van B. Dogan als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 oktober 2018.
(getekend) A.J. Schaap
(getekend) B. Dogan