Uitspraak
16.2354 AKW, 17/6349 AKW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 15 maart 2016, 15/3541 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] (appellante)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
Datum uitspraak: 11 oktober 2018
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J. Sprakel, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 januari 2018. Namens appellante is mr. Sprakel verschenen. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.J. Oudenes.
Het onderzoek is heropend na de zitting. De Svb heeft vragen van de Raad beantwoord. Appellante heeft daarop gereageerd. De enkelvoudige kamer heeft de zaak vervolgens verwezen naar de meervoudige kamer.
Het onderzoek ter zitting heeft vervolgens plaatsgevonden op 30 augustus 2018. Namens appellante is mr. Sprakel verschenen. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N. Zuidersma.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante is geboren in Guinee en verblijft sinds 2009 in Nederland. Zij heeft twee kinderen, geboren in 2009 en 2011, die de Nederlandse nationaliteit hebben. In 2012 heeft zij kinderbijslag op grond van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) aangevraagd. Deze aanvraag is afgewezen op de grond dat appellante geen verblijfstitel heeft. Appellante heeft bezwaar gemaakt en beroep ingesteld maar het beroep ingetrokken. In 2013 heeft zij weer kinderbijslag aangevraagd. Deze aanvraag is afgewezen en appellante heeft daartegen geen bezwaar gemaakt.
1.2.
Nadat de IND had vastgesteld dat appellante vanaf 12 december 2014 rechtmatig in Nederland verbleef, heeft appellante op 29 december 2014 wederom een aanvraag om kinderbijslag ingediend voor haar twee minderjarige kinderen. Bij besluit van 13 januari 2015 heeft de Svb kinderbijslag toegekend vanaf het eerste kwartaal van 2015.
1.3.
Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit en daarbij aangevoerd dat de kinderbijslag met ingang van een eerdere datum moet worden toegekend, te weten vanaf de geboorte van de kinderen.
1.4.
Bij beslissing op bezwaar van 1 juni 2015 (bestreden besluit 1) heeft de Svb het bezwaar van appellante gegrond verklaard, onder vergoeding van de kosten van bezwaar, en is aan appellante vanaf het eerste kwartaal van 2014 kinderbijslag toegekend. Daarbij is overwogen dat de kinderbijslag is toegekend met een maximale terugwerkende kracht van één jaar vanaf de datum van ontvangst van de aanvraag van kinderbijslag. Kwartalen waarover reeds is beslist in het kader van een eerdere aanvraag, liggen volgens de Svb niet meer ter beoordeling voor. De Svb komt daarom niet toe aan een beoordeling of in het geval van appellante sprake is van een bijzonder geval en hardheid.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat voor zover de aanvraag van appellante ziet op het toekennen van kinderbijslag met verdergaande terugwerkende kracht, de Svb over die kwartalen eerder heeft besloten en het voor rekening van appellante komt dat dat zij daartegen geen (verdere) rechtsmiddelen heeft aangewend. Voorts is overwogen dat de Svb mocht uitgaan van de informatie van de IND dat appellante niet eerder dan op 1 januari 2014 een verblijfsrecht had op grond van artikel 20 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
3.1.
Appellante heeft in hoger beroep aangevoerd dat de kinderbijslag dient te worden toegekend met een verdergaande terugwerkende kracht dan één jaar. Daarbij is gesteld dat het niet juist is om pas met ingang van begin 2014 een verblijfsrecht op grond van de Ruiz Zambrano‑jurisprudentie aan te nemen. Appellante had dit recht al eerder, namelijk vanaf oktober 2011, toen zij alleen met haar kinderen verbleef in een gezinsopvanglocatie.
3.2.
Desgevraagd heeft de Svb gesteld dat het arrest Chavez Vilchez van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) (arrest van 10 mei 2017, C-133/15, ECLI:EU:C:2017:354), en overigens ook de arresten van 8 maart 2011, Ruiz Zambrano, C-34/09 (Ruiz Zambrano) en van 15 november 2011, Dereci e.a., C-256/11, (Dereci), zien op de vraag onder welke omstandigheden een verblijfsrecht niet kan worden geweigerd aan een derdelander. Volgens de Svb hebben deze arresten echter niet van doen met de procedurele bepalingen van de AKW. De Svb blijft bij het standpunt dat artikel 14 van Pro de AKW en de eerdere rechtens onaantastbaar geworden besluitvorming in de weg staan aan het beoordelen van kwartalen voorafgaand aan het eerste kwartaal van 2014.
3.3.
Op 12 juli 2017 heeft de Svb een nieuwe beslissing op bezwaar genomen (bestreden besluit 2). Daarin is uiteengezet dat terugwerkende kracht van een jaar vanaf de datum van de aanvraag betekent dat in beginsel ook het vierde kwartaal van 2013 beoordeeld moet worden. Voorheen stelde de Svb zich op het standpunt dat binnen de termijn van een jaar kwartalen waarover reeds is beslist, buiten de beoordeling worden gelaten. Dit standpunt heeft de Svb verlaten: een aanvraag die dergelijke kwartalen bestrijkt, wordt gezien als een herhaalde aanvraag in de zin van artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Er zijn geen nieuwe feiten en omstandigheden die de Svb ertoe nopen de besluitvorming over het vierde kwartaal van 2013 te herzien. Wel stelt de Svb zich op het standpunt dat de rechtens onaantastbare beslissing van 15 oktober 2013 – met de kennis van nu – onmiskenbaar onjuist moet worden geacht wat betreft het vierde kwartaal van 2013. Hoewel de door de IND verstrekte verblijfsvergunning als ingangsdatum 12 december 2014 heeft, heeft een betrokkene die zijn/haar verblijfsstatus ontleent aan het zogenaamde Ruiz Zambrano‑criterium (artikel 20 VWEU Pro), dat verblijfsrecht van rechtswege vanaf het moment dat feitelijk aan de voorwaarden hiervoor is voldaan. De Svb gaat ervan uit dat appellante ook reeds voor 12 december 2014 aan het zogenaamde Ruiz Zambrano‑criterium voldeed. Nu appellante op 1 oktober 2013 reeds jarenlang in Nederland verbleef, beschouwt de Svb haar als ingezetene en is zij verzekerd ingevolge de AKW. Zij komt ook over het vierde kwartaal van 2013 in aanmerking voor kinderbijslag.
3.4.
Appellante heeft haar standpunt gehandhaafd dat zij recht heeft op kinderbijslag vanaf haar verblijf in de gezinsopvanglocatie en als alternatief bepleit dat moet worden aangeknoopt bij de eerste aanvraag uit juli 2013.
3.5.
Het besluit van 12 juli 2017 wordt, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Awb) mede in de beoordeling betrokken.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Omdat de Svb bestreden besluit 1 niet handhaaft, bestaat er in dit geval geen belang meer bij een rechterlijke beoordeling van dat besluit (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 9 januari 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BC2897).
4.2.
Tussen partijen is in hoger beroep in geschil of de beoordeling van de aanspraak op kinderbijslag van appellante zich beperkt tot de periode van één jaar voorafgaande aan de aanvraag van 29 december 2014 om kinderbijslag.
4.3.
Ingevolge artikel 14, derde lid, van de AKW kan het recht op kinderbijslag niet vroeger ingaan dan één jaar voorafgaand aan de eerste dag van het kwartaal waarin de aanvraag werd ingediend. In de tweede volzin van dit artikellid was ten tijde in geding voorts bepaald dat de Svb in bijzondere gevallen bevoegd is af te wijken van het bepaalde in de eerste volzin. Daarbij beoordeelt de Svb eerst of sprake is van een bijzonder geval.
4.4.
Volgens de in de rechtspraak aanvaarde uitleg van de Svb is sprake van een bijzonder geval indien de belanghebbende:
- door een niet aan hem toe te rekenen oorzaak niet in staat was tijdig een aanvraag in te dienen of te laten indienen;
- onbekend was met zijn mogelijke recht op kinderbijslag en deze onbekendheid verschoonbaar was.
Uit het feit dat appellante eerdere aanvragen heeft gedaan, blijkt dat zij in staat was tijdig een aanvraag in te dienen. Daaruit blijkt voorts dat zij bekend was met een mogelijk recht op kinderbijslag. Zij heeft er echter voor gekozen de afwijzende besluiten op deze aanvraag niet (verder) aan te vechten waardoor deze besluiten onherroepelijk zijn geworden.
4.5.
Appellante wordt niet gevolgd in haar stelling dat het EU-recht noopt tot een verdergaande terugwerkende kracht. Daartoe wordt, de rechtsgronden aanvullend, als volgt overwogen. Het EU‑recht kent rechtspraak voor situaties waarin een lidstaat een onjuiste uitleg aan het EU‑recht heeft gegeven. In het arrest Kühne en Heitz (Hof 13 januari 2004, C‑453/00) heeft het Hof overwogen dat een bestuursorgaan verplicht is een definitief geworden besluit opnieuw te onderzoeken indien aan een aantal voorwaarden is voldaan. Een van die voorwaarden is dat het desbetreffende besluit definitief is geworden ten gevolge van een uitspraak van een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep. Daar is hier geen sprake van. Nu niet aan deze voorwaarde is voldaan, vloeit uit dit arrest niet voort dat de Svb gehouden is terug te komen van de twee eerdere besluiten. In het voetspoor van deze Europese rechtspraak over de aantasting van onherroepelijk geworden besluiten, ziet de Raad aanleiding om in het kader van de mate van terugwerkende kracht van een aanvraag, onder andere met betrekking tot een tijdvak waarover reeds rechtens onaantastbaar is besloten, tot een vergelijkbaar oordeel te komen.
4.6.
Het Unierechtelijke beginsel van loyale samenwerking zoals neergelegd in artikel 4, derde lid van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) noopt evenmin tot een langere terugwerkende kracht. Uit het arrest Byankov (Hof 4 oktober 2012, C‑249/11) volgt dat dat beginsel in het algemeen niet afdoet aan de nationale procedurele autonomie, mits de nationale procedure voldoet aan de randvoorwaarden van gelijkwaardigheid en effectiviteit. Evenwel kan op grond van het Unierecht een rechtsplicht bestaan tot heroverweging van een in rechte onaantastbaar besluit, wanneer dit, gelet op de bijzonderheden van het betreffende geval en de betrokken belangen, nodig is om een evenwicht te bereiken tussen het vereiste van de rechtszekerheid en het vereiste van de rechtmatigheid uit het oogpunt van het Unierecht (vgl. arrest Byankov, punt 77). Derhalve moet worden nagegaan of in de situatie van appellante het niet beoordelen van het recht op kinderbijslag over eerdere kwartalen dan het vierde kwartaal van 2013, kan worden gerechtvaardigd door de eerbiediging van het rechtszekerheidsbeginsel, gelet op de gevolgen die daaruit voortvloeien voor de toepassing van het Unierecht en voor (de kinderen van) appellante (vgl. arrest Byankov, punt 78). Geconstateerd wordt dat het uitkeringsrecht van appellante dat voortvloeit uit het EU‑verblijfsrecht, voor de toekomst en voor een deel van het verleden geëffectueerd kan worden. Anders dan in het arrest Byankov is geen sprake van een met het Unierecht strijdige situatie van onbeperkte duur die niet wordt heroverwogen. Naar het oordeel van de Raad is door de uiteindelijke besluitvorming van de Svb een redelijk evenwicht bereikt tussen de uitwerking van het rechtszekerheidsbeginsel en de rechtmatigheid vanuit het oogpunt van Unierecht.
4.7.
Nu de Svb in hoger beroep zijn standpunt heeft herzien en bestreden besluit 2 heeft genomen, is daarmee gegeven dat bestreden besluit 1 niet wordt gehandhaafd. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak geen stand kan houden. Nu ook naar het oordeel van de Raad geen sprake is van een bijzonder geval in de zin van artikel 14, derde lid, van de AKW en de Svb naar nationaal recht dus niet de bevoegdheid toekwam aan de toekenning van de kinderbijslag verdere terugwerkende kracht dan één jaar te geven, terwijl het Unierecht niet tot een andere benadering noopt, kan het bestreden besluit 2 stand houden en slaagt het hoger beroep niet.
5. Aanleiding bestaat om de Svb te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.002,- in beroep voor verleende rechtsbijstand en op € 1.503,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, totaal € 2.505,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 1 juni 2015 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 12 juli 2017 ongegrond;
- veroordeelt de Svb in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.505,-;
- bepaalt dat de Svb aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 169,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en M.M. van der Kade en E.E.V. Lenos als leden, in tegenwoordigheid van H. Achtot als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2018.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
(getekend) H. Achtot