Uitspraak
18.274 AOW, 18/2053 AOW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van
30 november 2017, 17/5302 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
Datum uitspraak: 3 januari 2019
PROCESVERLOOP
De Svb heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. A.M.C. van Dalen een verweerschrift ingediend en tevens incidenteel hoger beroep ingesteld. Voorts zijn nadere stukken ingezonden.
De Svb heeft een schriftelijke zienswijze ingediend met betrekking tot het incidenteel hoger beroep.
De Svb heeft vragen van de Raad beantwoord.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met een aantal soortgelijke zaken, plaatsgevonden op 11 oktober 2018. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. M. van Everdingen, H. van der Most, mr. S. Herder en K. van Ingen. Betrokkene is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. Van Dalen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst. In de verschillende zaken wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene, geboren [in] 1952, ontving vanaf 2012 een vervroegd ouderdomspensioen van PMT dat doorliep tot 1 januari 2017. Hij heeft op 31 maart 2017 een pensioen ingevolge de Algemene Ouderdomswet (AOW) aangevraagd. Bij besluit van
21 april 2017 is aan betrokkene met ingang van 10 oktober 2017 het maximale
AOW-pensioen toegekend voor een gehuwde of samenwonende. Met ingang van november 2017 is dit een bedrag van € 751,69 netto per maand. Bij de vaststelling van de ingangsdatum van het AOW-pensioen heeft de Svb toepassing gegeven aan de artikelen 16 en 7a van de AOW, welk laatste artikel op grond van de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd met ingang van 1 januari 2013 is ingevoegd in de AOW. Ingevolge dit artikel is de pensioengerechtigde leeftijd voor de AOW vanaf 2013 stapsgewijs en vanaf 2016 versneld omhoog gegaan. Als gevolg van deze wetswijzigingen heeft betrokkene recht op een
AOW-pensioen als hij 65 jaar en negen maanden is. Ter overbrugging van dit zogenoemde AOW-gat van negen maanden is aan betrokkene een overbruggingsuitkering op grond van de Tijdelijke regeling overbruggingsuitkering AOW (OBR) toegekend.
1.2.
Betrokkene heeft tegen de ingangsdatum van zijn AOW-pensioen bezwaar gemaakt. Volgens betrokkene is door de verhoging van zijn AOW-leeftijd met negen maanden een ongerechtvaardigde inbreuk op zijn door artikel 1 van Pro het Eerste Protocol (Eerste Protocol) bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) gewaarborgde eigendomsrecht gemaakt. Door deze inbreuk heeft hij een onevenredig zware last te dragen. Hij heeft 43,5 jaar gewerkt, is op 1 juli 2010 gestopt met werken, is tot zijn 60e levensjaar door zijn werkgever doorbetaald en heeft vervolgens een vroegpensioenuitkering ontvangen die bij 65 jaar afliep. Door de wetswijzigingen heeft betrokkene een AOW-gat van negen maanden dat niet voorzienbaar was en waardoor hij grote financiële schade lijdt. Weliswaar is aan hem een overbruggingsuitkering op grond van de OBR toegekend, maar op deze uitkering is het pensioen van PMT in mindering gebracht, zodat hij slechts € 102,80 netto per maand aan overbruggingsuitkering ontvangt. Zijn echtgenote werkt niet en zal pas in 2020 een AOW-pensioen gaan ontvangen. Omdat betrokkene een eigen huis heeft en spaargeld komt hij niet in aanmerking voor een (aanvullende) bijstandsuitkering. Zijn inkomen in de periode tussen 10 januari 2017 en
10 oktober 2017 is ongeveer € 500,- netto per maand. Hij heeft moeten interen op zijn spaargeld. Voorts is volgens betrokkene een verboden onderscheid naar leeftijd gemaakt.
10 oktober 2017 is ongeveer € 500,- netto per maand. Hij heeft moeten interen op zijn spaargeld. Voorts is volgens betrokkene een verboden onderscheid naar leeftijd gemaakt.
1.3.
Bij beslissing op bezwaar van 16 juni 2017 (bestreden besluit) heeft de Svb het bezwaar van betrokkene ongegrond verklaard. Hiertoe is onder meer overwogen dat, volgens het beleid, voor de beoordeling of betrokkene door de verhoging van zijn AOW-leeftijd een onevenredig zware last draagt, de voorwaarden van de OBR doorslaggevend zijn. De overbruggingsuitkering is bedoeld om compensatie te bieden aan mensen die voor de verhoging van de AOW-leeftijd al waren gestopt met werken en die zich niet konden voorbereiden op de verhoging van de AOW-leeftijd. Volgens de Svb is sprake van een onevenredig zware last als een betrokkene een overbruggingsuitkering kan krijgen. De compensatie voor de verhoging van de AOW-leeftijd bestaat dan uit een maandelijkse overbruggingsuitkering. Betrokkene ontvangt een overbruggingsuitkering en is daardoor voldoende gecompenseerd. Voorts stelt de Svb dat geen sprake is van schending van het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel of van leeftijdsdiscriminatie.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, met bepalingen over proceskosten en griffierecht, het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de Svb opdracht gegeven een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van die uitspraak. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 18 juli 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:2502) en rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft de rechtbank overwogen dat het enkele gegeven dat betrokkene een overbruggingsuitkering heeft ontvangen, onvoldoende is voor de conclusie dat hij daarmee is gecompenseerd, zodanig dat er geen onevenredig zware last meer is. Volgens de rechtbank is geen sprake van het door de Raad vereiste deugdelijk individueel feitenonderzoek naar alle omstandigheden, waarin bijvoorbeeld de individuele vaste lasten, eventuele andere effecten van de gewijzigde inkomenspositie en andere mogelijk relevante individuele omstandigheden zijn betrokken. Wat betreft het beroep op het ongeoorloofde onderscheid naar leeftijd, heeft de rechtbank verwezen naar genoemde uitspraak van de Raad van 18 juli 2016.
3.1.
In hoger beroep heeft de Svb betoogd dat door te toetsen aan de voorwaarden van de OBR een deugdelijk individueel feitenonderzoek naar het bestaan van een eventuele onevenredig zware last wordt verricht. De OBR is in 2013 ingevoerd juist om personen met een kwetsbare financiële positie te compenseren voor het AOW-gat. Personen die over voldoende vermogen of een inkomen ter hoogte van ten minste de voor hem of haar geldende bijstandsnorm beschikken worden geacht zelf het AOW-gat te kunnen overbruggen. Aan de hand van de polisadministratie vindt een onderzoek plaats naar de inkomenssituatie van betrokkene (en van de eventuele partner) op het moment van 64,5 jaar en vanaf de maand van 65 jaar. Voor zover hieruit blijkt dat het inkomen beneden de voor betrokkene geldende normbedragen ligt (bijstandsnorm), vindt nog aanvullend onderzoek plaats naar het eventuele vermogen. Indien blijkt dat een betrokkene in aanmerking komt voor een overbruggingsuitkering op grond van de OBR, neemt de Svb aan dat sprake is van een onevenredig zware last en vindt via de OBR compensatie plaats gedurende het tijdvak van het AOW-gat. Deze wijze van toetsen is een beleidsmatige keus. In bijzondere omstandigheden kan de Svb in het voordeel van een betrokkene daarvan afwijken. Het is dan wel aan betrokkene om aan te tonen dat in zijn geval sprake is van een onevenredig zware last. Naar het oordeel van de Svb dient bij de beoordeling of sprake is van een onevenredig zware last de situatie van de betrokkene gedurende het tijdvak van het voor hem geldende AOW-gat in ogenschouw te worden genomen. In dat kader is het niet onredelijk om te kijken naar de inkomens- en vermogenspositie van de betrokkene. De toetsing ziet dus niet op het vergoeden van alle denkbaar financieel nadeel maar op de vraag of het inkomen of vermogen na de eigendomsontneming hoger is dan de in de Participatiewet geldende normen. De Svb heeft vastgesteld dat betrokkene in aanmerking komt voor een overbruggingsuitkering. Hiermee is vast komen te staan dat de verhoging van de AOW-leeftijd op zichzelf een onevenredig zware last voor betrokkene zou betekenen. De Svb stelt zich echter op het standpunt dat de toekenning van de overbruggingsuitkering in dit geval voldoende compensatie biedt. De overbruggingsuitkering voorziet erin dat betrokkene een inkomen heeft dat gelijk is aan het AOW-pensioen voor een alleenstaande over de maanden waarin hij nog niet pensioengerechtigd is. Daarnaast beschikt betrokkene over een hypotheekvrij huis en een eigen vermogen van € 40.000,-. Dat betrokkene niet in aanmerking komt voor een partnerpensioen leidt evenmin tot het aannemen van een onevenredig zware last. In 1996 is al in de AOW opgenomen dat voor personen die na 1 januari 2015 de pensioengerechtigde leeftijd bereiken geen recht ontstaat op toeslag. Betrokkene heeft voorts enige jaren de tijd gehad om zich op de wetswijzigingen voor te bereiden.
3.2.
Door betrokkene is hiertegen onder meer ingebracht dat zijn financiële gezinssituatie door een cumulatie van overheidsmaatregelen sterk is verslechterd. Hij behoort tot een kleine groep die relatief zwaar is getroffen. Zijn echtgenote heeft geen eigen inkomen en hij heeft geen recht op partnertoeslag. Om zijn levensstijl enigszins te kunnen handhaven en zijn vaste lasten te kunnen voldoen, was hij genoodzaakt zijn inkomen aan te vullen met spaargeld. De onttrekking aan het spaargeld bedroeg € 1.000,- per maand. Dit zal voortduren totdat zijn echtgenote de AOW-gerechtigde leeftijd heeft. Dan is zijn spaargeld bijna op.
3.3.
Betrokkene heeft in het incidenteel hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zijn beroep op onder andere artikel 14 van Pro het EVRM en het ongeoorloofde onderscheid naar leeftijd, niet slaagt. Betrokkene is van mening dat het verschil tussen mensen die geboren zijn voor 1950 en degenen die geboren zijn na 1950 zo groot is, omdat de cumulatie van overheidsmaatregelen de groep geboren na 1950 onevenwichtig heeft getroffen. Hierdoor is sprake van leeftijdsdiscriminatie.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
In enkele uitspraken van 18 juli 2016 (zie onder meer ECLI:NL:CVRB:2016:2502 en ECLI:NL:CVRB:2016:2613) heeft de Raad overwogen dat met de invoering van artikel 7a van de AOW en de daarmee gepaard gaande verschuiving van de aanvangs- en pensioengerechtigde leeftijd sprake is van inmenging in het eigendomsrecht van een betrokkene als bedoeld in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM. De Raad heeft deze inmenging in het eigendomsrecht in het algemeen proportioneel geacht en geoordeeld dat die in het algemeen niet leidt tot een schending van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol. Overwogen is voorts dat de toepassing van artikel 7a van de AOW in concrete gevallen tot een onevenredig zware last als bedoeld in de rechtspraak van het EHRM zou kunnen leiden en daardoor tot een schending van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol. Of sprake is van een onevenredig zware last moet van geval tot geval op basis van deugdelijk individueel feitenonderzoek worden beoordeeld.
4.2.
De Svb heeft het onderzoek naar een eventuele onevenredig zware last beleidsmatig ingevuld en hierbij aangesloten bij de voorwaarden van de OBR. Volgens “beleidsregel Eigendomsrecht” SB2191 is sprake van een onevenredig zware last als een betrokkene voldoet aan de voorwaarden van de OBR. De compensatie voor deze last bestaat uit een recht op overbruggingsuitkering.
4.3.
De Raad stelt allereerst vast dat de kwalificatie “beleidsregel” door de Svb vragen oproept. Uit artikel 4:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt immers dat een bestuursorgaan beleidsregels kan vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid (eerste lid) en in andere gevallen slechts voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald (tweede lid). SB2191 vermeldt dat de grondslag ervan is gelegen in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM. Die verdragsbepaling kent de Svb evenwel geen bevoegdheden toe, zoals bedoeld in artikel 4:81 van Pro de Awb, maar erkent het recht op ongestoord genot van zijn eigendom voor iedere natuurlijke of rechtspersoon. Het feit dat iedere verdragsstaat het “recht” heeft die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren, impliceert niet dat artikel 1 van Pro het Eerste Protocol op zichzelf een bevoegdheid voor bestuursorganen in het leven roept als bedoeld in artikel 4:81 van Pro de Awb.
4.4.
De Raad begrijpt SB2191 dan ook zo, dat de Svb bij onder meer de toepassing van de AOW een werkinstructie (SB2191) hanteert om te bepalen of een voorgenomen besluit inbreuk maakt op het recht op ongestoord genot van zijn eigendom van de aanvrager van het AOW-pensioen.
4.5.
Naar het oordeel van de Raad is de enkele toetsing of de betrokkene aan de voorwaarden van de OBR voldoet, waartoe de Svb zich doorgaans in de bezwaarfase heeft beperkt, niet aan te merken als een deugdelijk individueel feitenonderzoek naar het bestaan van een onevenredig zware last tijdens het AOW-gat. Bij deze toetsing worden namelijk uitsluitend de voorwaarden genoemd in artikel 4 van Pro de OBR betrokken. De veronderstelling dat personen die een inkomen of vermogen boven de gestelde grenzen van de OBR hebben, over voldoende financiële reserves beschikken om het tijdelijke inkomensverlies op te vangen, kan in individuele gevallen niet gerechtvaardigd zijn. In die gevallen waarin de betrokkene in de bezwaarfase te kennen geeft dat hij door de verhoging van de AOW-leeftijd onevenredig zwaar wordt getroffen, kan van een zorgvuldige besluitvorming slechts sprake zijn als nader onderzoek wordt gedaan naar de financiële situatie van een betrokkene met name tijdens de periode van het voor hem geldende AOW-gat. Daarbij kan van betrokkene worden verlangd dat hij zelf de gegevens aanlevert die zijn standpunt onderbouwen en die relevant zijn voor dit onderzoek. Evenals de rechtbank acht ook de Raad het enkele feit dat een betrokkene een overbruggingsuitkering heeft ontvangen, op zichzelf beschouwd onvoldoende voor de conclusie dat die betrokkene toereikend voor zijn onevenredig zware last is gecompenseerd.
4.6.
Uit de in hoger beroep overgelegde stukken en wat ter zitting is besproken, begrijpt de Raad dat de Svb als gevolg van voortschrijdend inzicht, bij de toetsing aan artikel 1 van Pro het Eerste Protocol naast de enkele toetsing aan de toegangsvoorwaarden voor de OBR, inmiddels ook de inkomens- en vermogenspositie van een betrokkene tijdens het AOW-gat in ogenschouw neemt. Hierbij worden de diverse door een betrokkene aangedragen individuele financiële omstandigheden meegewogen bij de beoordeling of sprake is van een onevenredig zware last tijdens het AOW-gat. Ter bepaling daarvan zoekt de Svb allereerst aansluiting bij de jurisprudentie van het EHRM, in het bijzonder bij die gevallen waarin naar het oordeel van het EHRM sprake was van een “individual and excessive burden”. Denkbaar is, aldus de Svb, dat buiten de soorten van gevallen die bij het EHRM reeds hebben geleid tot een schending van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol, ook andere zeer bijzondere omstandigheden tot een schending kunnen leiden. Met de uitvoering van een dergelijke toetsing is naar het oordeel van de Raad voldaan aan het vereiste van een deugdelijk en individueel feitenonderzoek in de zin van de in 4.1 genoemde uitspraken van de Raad.
4.7.
Ook in deze zaak, waarin betrokkene heeft gesteld dat zijn inkomen tijdens het AOW-gat, ondanks de toegekende overbruggingsuitkering, niet toereikend is, heeft de Svb in hoger beroep deze toetsing verricht. De Svb is hierbij tot de conclusie gekomen dat ook het onderzoek naar de individuele omstandigheden tijdens het AOW-gat niet leidt tot het aannemen van een onevenredig zware last voor betrokkene. De Raad sluit zich bij deze conclusie aan. Hierbij is het volgende in aanmerking genomen. Buiten kijf staat dat de verhoging van de AOW-leeftijd aanzienlijke financiële gevolgen heeft gehad voor betrokkene, nu hij een AOW-gat heeft van negen maanden en gedurende die periode slechts een inkomen heeft op bijstandsniveau. Verder heeft betrokkene gewezen op bijkomende familieomstandigheden en het ontbreken van inkomen bij zijn partner alsmede van partnertoeslag, waardoor het gezinsinkomen ook op de langere termijn ingrijpend wordt getroffen. Hier staat tegenover dat betrokkene al in 1996 op de hoogte kon zijn van het feit dat hij als AOW-gerechtigde geen recht zou hebben op een partnerpensioen. Ook de verhoging van de AOW-leeftijd kon betrokkene ten minste al vanaf 2012/2013 bekend zijn. Betrokkene en zijn partner hebben zich op de financiële consequenties van deze wetswijzigingen dus geruime tijd kunnen instellen. Bovendien gaat het hier om de opschorting van het
AOW-pensioen met negen maanden en kan niet worden gezegd dat het recht op
AOW-pensioen van betrokkene in de kern is aangetast. Niet is gebleken dat de situatie waarin betrokkene tijdens het AOW-gat verkeerde dermate schrijnend was dat in zijn geval sprake was van een onevenredig zware last. Hiervoor is niet voldoende dat betrokkene geen recht heeft op (aanvullende) bijstand en tijdens het AOW-gat heeft moeten interen op zijn spaargeld en dat naar eigen zeggen nog langere tijd moet doen (zie ook de uitspraak van 18 juli 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:2502).
4.8.
Het incidenteel hoger beroep van betrokkene slaagt niet. Evenals de rechtbank verwijst de Raad naar zijn hierboven genoemde uitspraak van 18 juli 2016, waarin het beroep op leeftijdsdiscriminatie is verworpen. De door betrokkene geschetste omstandigheden maken dit oordeel niet anders.
4.9.
Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de voorbereiding van het bestreden besluit niet zorgvuldig is geweest en dat zij dit besluit terecht heeft vernietigd. Nu de Svb in hoger beroep alsnog een zorgvuldige beoordeling heeft gedaan en de Raad de door de Svb daaraan verbonden conclusie deelt, is er aanleiding de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit in stand te laten.
4.10.
Het vorenoverwogene in 4.1 tot en met 4.9 leidt ertoe dat de aangevallen uitspraak wordt bevestigd, behalve voor zover de rechtbank de Svb opdracht heeft gegeven tot het nemen van een nieuw besluit. De Raad zal de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit in stand laten.
5. Er is aanleiding de Svb te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand van in totaal € 1.024,- en € 12,50 aan reiskosten voor het bijwonen van de zitting.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak, behoudens voor zover de rechtbank opdracht heeft
gegeven aan de Svb voor het nemen van een nieuw besluit;
- laat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand;
- veroordeelt de Svb in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van
totaal € 1.036,50.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en H.J. de Mooij en M.F.J.M. de Werd als leden, in tegenwoordigheid van G.D. Alting Siberg als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 3 januari 2019.
(getekend) M.A.H. van Dalen van Bekkum
(getekend) G.D. Alting Siberg
ew