Uitspraak
18.1361 AOW
Datum uitspraak: 22 juli 2021
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van
16 februari 2018, 17/1657 (aangevallen uitspraak) en op het verzoek om vergoeding van schade
Partijen:
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid)
PROCESVERLOOP
De Svb heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend en nadere stukken aan de Raad toegestuurd.
Op verzoek van de Raad heeft de Svb informatie ingewonnen bij betrokkene. Betrokkene heeft hierop gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 februari 2021. Betrokkene heeft – op zijn verzoek – telefonisch aan de zitting deelgenomen. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.M.J.A. Erkens-Hanssen die via beeldbellen aan de zitting heeft deelgenomen.
Naar aanleiding van een brief van betrokkene heeft de Raad geoordeeld dat het onderzoek niet volledig is geweest en heeft de Raad het onderzoek heropend. Betrokkene heeft vervolgens nog nadere stukken aan de Raad toegestuurd en desgevraagd te kennen gegeven een nadere zitting te willen.
De nadere zitting heeft plaatsgevonden op 10 juni 2021. Betrokkene heeft – op zijn verzoek – telefonisch aan de zitting deelgenomen. De Svb heeft zich via beeldbellen laten vertegenwoordigen door mr. Erkens-Hanssen.
OVERWEGINGEN
De besluiten
1.1.
In het besluit van 22 mei 2017 heeft de Svb aan betrokkene een ouderdomspensioen op grond van de Algemene Ouderdomswet (AOW) toegekend vanaf 22 september 2017 naar het maximale bedrag voor een gehuwde pensioengerechtigde. De Svb heeft de ingangsdatum van het ouderdomspensioen met toepassing van artikel 7a van de AOW vastgesteld.
1.2.
Betrokkene, geboren [geboortedatum] 1951, heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt omdat hij een ouderdomspensioen toegekend wil krijgen vanaf zijn 65ste verjaardag. Betrokkene heeft in bezwaar naar voren gebracht dat hij werkte als zelfstandig tandarts totdat hij in 2005 arbeidsongeschikt werd. Hij had een particuliere verzekering die een arbeidsongeschiktheidsuitkering betaalde tot zijn 65-jarige leeftijd. Hij heeft bij het afsluiten van die verzekering geen rekening kunnen houden met de verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd op grond van de AOW (AOW-leeftijd). Door die verhoging met in zijn geval negen maanden heeft de wetgever volgens betrokkene een ongerechtvaardigde inbreuk op zijn eigendomsrecht, in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM [1] (Eerste Protocol), gemaakt. Hij stelt een onevenredig zware last te dragen. Bovendien voelt hij zich door de wetswijziging gediscrimineerd.
1.3.
In het besluit van 7 juli 2017 (bestreden besluit) heeft de Svb het bezwaar van betrokkene ongegrond verklaard. Volgens de Svb wordt door het niet toekennen van een ouderdomspensioen vanaf de leeftijd van 65 jaar geen onrechtvaardigde inbreuk op het eigendomsrecht van betrokkene gemaakt. Hij heeft volgens de Svb geen onevenredig zware last te dragen, omdat hij niet in aanmerking komt voor een overbruggingsuitkering op grond van de Tijdelijke regeling overbruggingsuitkering AOW (OBR). De reden hiervoor is dat betrokkene en zijn partner te veel inkomen en vermogen hebben. De Svb meent verder dat betrokkene niet de gerechtvaardigde verwachting kon hebben dat hij vanaf de leeftijd van 65 jaar een ouderdomspensioen zou ontvangen, omdat er geen concrete toezegging over de AOW-leeftijd is gedaan. Ook is volgens de Svb geen sprake van leeftijdsdiscriminatie.
De uitspraak van de rechtbank
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de Svb opdracht gegeven een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van die uitspraak. Onder verwijzing naar onder meer uitspraken van de Raad van 18 juli 2016 [2] heeft de rechtbank overwogen dat de enkele toetsing aan de voorwaarden van de OBR niet is aan te merken als een deugdelijk individueel feitenonderzoek naar het bestaan van een onevenredig zware last bij betrokkene. Het onderzoek is pas deugdelijk als alle relevante elementen tegen de specifieke achtergrond van de betrokkene worden afgewogen. De Svb heeft onvoldoende onderzoek gedaan naar de relevante elementen in de specifieke situatie van betrokkene.
Gronden in hoger beroep van de Svb
3.1.
In hoger beroep heeft de Svb in eerste instantie betoogd dat door te toetsen aan de voorwaarden van de OBR een deugdelijk individueel feitenonderzoek naar het bestaan van een eventuele onevenredig zware last is verricht. Ter zitting bij de Raad heeft de Svb te kennen gegeven dat deze opvatting inmiddels is achterhaald door rechtspraak van de Raad [3] . Wel blijft de Svb van mening dat betrokkene tijdens zijn AOW-gat van negen maanden geen onevenredig zware last had te dragen. Betrokkene had gedurende dat tijdvak een inkomen dat ruim boven de bijstandsnorm ligt en had vermogen dat hoger ligt dan de toepasselijke OBRnorm. Volgens de Svb kunnen de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven.
3.2.
Op verzoek van de Raad heeft de Svb betrokkene een formulier “Onderzoek financiële situatie” toegestuurd met betrekking tot de periode tussen 1 januari 2016 en 22 september 2017. Betrokkene heeft dit formulier niet aan de Svb teruggestuurd met als reden dat dit geen deugdelijk individueel onderzoek is.
Verweer van betrokkene
3.3.
Betrokkene heeft uitvoerig beargumenteerd dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit niet in stand kunnen blijven en dat hij volledig gecompenseerd moet worden voor het inkomensverlies dat hij door de verhoging van de AOW-leeftijd heeft geleden. In de kern komt zijn betoog op het volgende neer. Er is geen rechtvaardiging voor de ontneming van zijn eigendom. Hij kon bij het afsluiten van zijn arbeidsongeschiktheidsverzekering niet anticiperen op de verhoging van de AOW-leeftijd. Door die verhoging met negen maanden heeft hij een onevenredig zware last te dragen. Hierbij moet niet alleen gekeken worden naar zijn inkomen en vermogen tijdens het AOW-gat, maar ook naar de uitgaven en de gevolgen voor de langere termijn. Betrokkene vindt dat hij onvoldoende gelegenheid heeft gekregen deze gegevens aan te dragen en zijn persoonlijke situatie uiteen te zetten. De Svb heeft tot nu toe nog niet de juiste vragen gesteld. Hij wil dat de Svb de opdracht van de rechtbank tot het nemen van een nieuw besluit correct uitvoert. Ook als geen sprake zou zijn van een onevenredig zware last, moeten volgens betrokkene de bestreden wettelijke bepalingen buiten toepassing blijven. Betrokkene heeft zich daarbij beroepen op het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest), omdat dit Handvest volgens hem meer bescherming biedt dan het EVRM. Zo nodig moet de Raad prejudiciële vragen hierover stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof). Betrokkene vindt bovendien dat hij wordt gediscrimineerd op persoonlijke kenmerken zoals ziekte en arbeidsongeschiktheid. In tegenstelling tot gezonde mensen kon hij niet doorwerken tot zijn AOW-gerechtigde leeftijd. En in tegenstelling tot arbeidsongeschikten met een publieke arbeidsongeschiktheidsverzekering liep bij hem zijn verzekering af bij 65 jaar. Hij behoort zodoende tot een kleine groep die benadeeld is vanwege arbeidsongeschiktheid. Deze kleine groep wordt ten onrechte gelijk behandeld met de andere AOW-gerechtigden. Volgens betrokkene moet die groep echter evenredig ongelijk behandeld worden om de discriminatie weg te nemen. Volgens betrokkene is deze discriminatie al voldoende om een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol aan te nemen. Hij heeft daarbij verwezen naar het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 14 mei 2013, N.K.M. tegen Hongarije [4] . Ook heeft betrokkene betoogd dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering en daarom niet op de juiste wijze is bekend gemaakt. Het bestreden besluit is volgens betrokkene in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) genomen en daarom nietig.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Vooraf
4.1.1.
Na de zitting van 18 februari 2021 heeft betrokkene zich erover beklaagd dat hij door de gebrekkige telefoonverbinding tijdens het onderzoek ter zitting zijn standpunten niet afdoende naar voren heeft kunnen brengen en niet goed op de standpunten van de Svb heeft kunnen reageren. Voor zover betrokkene heeft bedoeld dat hij in zoverre geen eerlijk proces heeft gehad in de zin van artikel 6 van het EVRM, moet worden geoordeeld dat met de nadere zitting – waaraan betrokkene en de Svb met een goede geluidsverbinding hebben deelgenomen en zij hun standpunten naar voren hebben gebracht en op elkaars standpunten hebben gereageerd – is voldaan aan de in artikel 6 van het EVRM hierover besloten waarborgen.
4.1.2.
Betrokkene heeft zijn standpunten in deze zaak uitvoerig uiteengezet. Zoals in de uitspraak van de Raad van 5 februari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:435, is overwogen vloeit uit de artikelen 8:69 en 8:77 van de Awb niet voort dat de Raad in zijn uitspraak op alle door een belanghebbende aangevoerde argumenten afzonderlijk moet ingaan. Dit is blijkens de rechtspraak van het EHRM niet anders ten aanzien van de op grond van artikel 6 van het EVRM aan rechterlijke uitspraken te stellen motiveringseisen. De Raad zal zich in het hiernavolgende dan ook beperken tot de kern van de door betrokkene naar voren gebrachte argumenten.
Is het bestreden besluit op de juiste wijze bekend gemaakt?
4.2.
Op grond van artikel 7:12, tweede lid, van de Awb wordt een beslissing bekendgemaakt door toezending of uitreiking aan degene tot wie zij is gericht. Niet in geschil is dat het bestreden besluit aan betrokkene is toegezonden. Het bestreden besluit is dan ook op de juiste wijze bekendgemaakt. Of het bestreden besluit berust op een deugdelijke motivering en zo nee, wat hiervan de gevolgen moeten zijn, wordt in het navolgende besproken.
Artikel 7a van de AOW en de toepassing van het Handvest
4.3.
De Raad volgt betrokkene niet in zijn betoog dat het Handvest op deze situatie van toepassing is. Uit artikel 51, eerste lid, van het Handvest volgt dat het Handvest van toepassing is als het recht van de Unie ten uitvoer wordt gebracht. Ook uit vaste rechtspraak van het Hof blijkt dat de in de rechtsorde van de Europese Unie gewaarborgde grondrechten toepassing kunnen vinden in alle situaties die door het Unierecht worden beheerst, maar niet daarbuiten [5] . Een nationale regeling die niet binnen het kader van het Unierecht valt, kan dus niet aan het Handvest getoetst worden. Op grond van de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd is met ingang van 1 januari 2013 artikel 7a ingevoegd in de AOW. Ingevolge dit artikel is de pensioengerechtigde leeftijd vanaf 2013 stapsgewijs en vanaf 2016 versneld omhoog gegaan. De Raad ziet – ook met de door betrokkene bepleite ruime uitleg – niet in dat met de invoering van artikel 7a van de AOW uitvoering wordt gegeven aan het recht van de Unie. Deze bepaling kan dan ook niet aan het Handvest getoetst worden. Het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof is al om die reden niet aan de orde.
Artikel 7a van de AOW en het beroep op discriminatie
4.4.
Artikel 14 van het EVRM (in verbinding met artikel 1 van het Eerste Protocol) en artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM verplichten ertoe, gelijke gevallen gelijk te behandelen en ongelijke gevallen ongelijk naar hun mate van ongelijkheid. Als ongelijke gevallen onevenredig ongelijk worden behandeld, kan sprake zijn van verboden discriminatie. Dit is volgens vaste rechtspraak alleen aan de orde als sprake is van een overduidelijke onevenredigheid [6] . Dit wil zeggen dat voor een zodanige ongelijke behandeling geen objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Die situatie is hier niet aan de orde. De Raad verwijst hiervoor naar zijn uitspraken van 18 juli 2016 [7] . Bovendien is voor personen die een bepaalde uitkering hadden die afliep bij de 65-jarige leeftijd en die met de verhoging van de AOW-leeftijd geen rekening konden houden, een overgangsregeling getroffen. Deze regeling biedt compensatie voor het inkomensverlies tussen het einde van die uitkering en de verhoogde AOW-leeftijd. Deze personen kunnen aanspraak maken op een overbruggingsuitkering op grond van de OBR als zij aan de voorwaarden voldoen. Hierbij vindt een beperkte inkomens- en vermogenstoets plaats. Betrokkene behoorde als arbeidsongeschikte met een particuliere arbeidsongeschiktheidsverzekering ook tot de doelgroep van de OBR. Dat hij door zijn inkomen en vermogen echter geen recht had op een overbruggingsuitkering, maakt niet dat sprake is van een overduidelijke onevenredigheid.
4.5.
De Raad concludeert dat geen sprake is van een door artikel 14 van het EVRM of artikel 1 van het Twaalfde Protocol verboden ongelijke behandeling.
Is door de toepassing van artikel 7a van de AOW artikel 1 van het Eerste Protocol geschonden?
Ontneming van eigendom
4.6.
De rechtbank heeft verwezen naar de uitspraken van de Raad van 18 juli 2016, waarin de invoering van artikel 7a van de AOW is getoetst aan artikel 1 van het Eerste Protocol. In die uitspraken heeft de Raad geoordeeld dat door de verschuiving van de aanvangsleeftijd enkele opbouwmaanden voor de AOW zijn vervallen, waardoor dit eigendomsrecht wordt ontnomen. Voor deze ontneming worden betrokkenen echter volledig gecompenseerd door de extra opbouwmaanden die zijn ontstaan door diezelfde verschuiving aan het einde van de opbouwperiode. Betrokkenen houden dus recht op een volledig ouderdomspensioen gebaseerd op 50 verzekerde jaren. Dit is bij betrokkene ook het geval. Van een ontneming van eigendom is daarom geen sprake meer.
Inmenging in het eigendomsrecht
4.7.
In de uitspraken van 18 juli 2016 heeft de Raad ook overwogen dat betrokkenen door de invoering van artikel 7a van de AOW pas na hun 65ste jaar hun pensioengerechtigde leeftijd bereiken en dus pas later dan voor de wetswijziging het geval zou zijn geweest van hun ouderdomspensioen kunnen genieten. De door de wetswijziging veroorzaakte latere ingangsdatum van het ouderdomspensioen vormt een inmenging in het ongestoord genot van het eigendom als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol. In die uitspraken heeft de Raad getoetst of de toepassing van artikel 7a van de AOW voldoet aan de in artikel 1 van het Eerste Protocol besloten liggende voorwaarden voor de rechtvaardiging van deze inmenging in het eigendomsrecht. Hierbij is acht geslagen op de uitleg die het EHRM in zijn rechtspraak aan artikel 1 van het Eerst Protocol geeft. De Raad heeft in die uitspraken gemotiveerd waarom deze inmenging in het algemeen proportioneel en gerechtvaardigd is te achten. De Raad ziet in wat betrokkene heeft betoogd geen reden om hier nu anders over te denken.
Individuele, onevenredig zware last
4.8.1.
Alleen als toepassing van artikel 7a van de AOW in het concrete geval leidt tot een onevenredig zware last, als bedoeld in de rechtspraak van het EHRM, is niet aan het proportionaliteitsvereiste voldaan. Of sprake is van een onevenredig zware last moet van geval tot geval op basis van deugdelijk individueel feitenonderzoek worden beoordeeld.
4.8.2.
Voor de toetsing van een beweerdelijk onevenredig zware last, heeft de Svb in de bezwaarfase aansluiting gezocht bij de voorwaarden die zijn opgenomen in de OBR. De Raad onderschrijft het oordeel en de overwegingen van de rechtbank volledig dat de enkele toetsing door de Svb of de aanvrager aan de voorwaarden van de OBR voldoet, niet is aan te merken als een deugdelijk individueel feitenonderzoek naar het bestaan van een onevenredig zware last. Daarom moet de Svb altijd een aanvullend onderzoek verrichten naar de situatie van een aanvrager, indien deze in de bezwaarfase te kennen geeft dat hij door onverkorte toepassing van artikel 7a van de AOW onevenredig zwaar wordt getroffen. Daarbij kan van de aanvrager worden verlangd dat hij zelf de gegevens aanlevert die zijn standpunt onderbouwen en die relevant kunnen zijn voor het onderzoek dat de Svb moet verrichten. Deze gegevens behoren immers tot het bewijsdomein van de aanvrager.
4.8.3.
Naar aanleiding van voortschrijdend inzicht en de onder 3.1 genoemde rechtspraak van de Raad heeft de Svb zijn gedragslijn gewijzigd. Bij de toetsing aan artikel 1 van het Eerste Protocol onderzoekt de Svb nu ook de inkomens- en vermogenspositie van een betrokkene tijdens het AOW-gat. De diverse door een betrokkene aangedragen individuele financiële omstandigheden worden meegewogen bij de beoordeling of sprake is van een onevenredig zware last tijdens het AOW-gat. Ter bepaling daarvan zoekt de Svb allereerst aansluiting bij de rechtspraak van het EHRM, in het bijzonder bij die gevallen waarin naar het oordeel van het EHRM sprake was van een “individual and excessive burden”. Denkbaar is, aldus de Svb, dat buiten de gevallen die bij het EHRM reeds hebben geleid tot een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol ook andere zeer bijzondere omstandigheden tot een schending kunnen leiden. Met de uitvoering van een dergelijke toetsing wordt naar het oordeel van de Raad voldaan aan het vereiste van een deugdelijk en individueel feitenonderzoek in de zin van de in overwegingen 2 en 3.1 genoemde uitspraken van de Raad.
4.8.4.
Een dergelijk onderzoek is bij betrokkene (nog) niet volledig verricht, onder meer doordat het voor betrokkene nog niet duidelijk is geweest op welk moment hij volledig inzicht moest geven in zijn financiële situatie. De Svb moet alsnog nader onderzoeken of bij betrokkene door de verhoging van de AOW-leeftijd sprake is van een onevenredig zware last. Betrokkene dient hierbij alle gegevens aan te dragen die hij relevant vindt voor dit onderzoek. Betrokkene dient tijdig, concreet en op een eenvoudig verifieerbare wijze volledige openheid van zaken te geven. Indien betrokkene dit niet op een toereikende wijze doet, komt dit voor zijn rekening en risico.
4.9.1.
Uit het voorgaande volgt dat de Svb tot op heden onvoldoende heeft gemotiveerd dat betrokkene door toepassing van artikel 7a van de AOW geen onevenredig zware last heeft te dragen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De Raad ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. De Raad zal daarom de opdracht van de rechtbank aan de Svb om binnen dertien weken nadat op het hoger beroep is beslist een nieuw besluit op het bezwaar van betrokkene te nemen met inachtneming van de uitspraak, in stand laten. De Raad bevestigt daarom de aangevallen uitspraak.
4.9.2.
Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door de Svb te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
Overschrijding van de redelijke termijn
4.10.1.
Betrokkene heeft zich in hoger beroep beklaagd over de lange tijd die deze procedure heeft geduurd. Ter zitting bij de Raad heeft betrokkene desgevraagd te kennen gegeven dat deze klacht opgevat moet worden als een verzoek om schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM.
4.10.2.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd (zie de uitspraak van de Raad van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009). De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. Verder heeft de Raad in die uitspraak overwogen dat in beginsel een vergoeding van immateriële schade gepast is van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden.
4.10.3.
In het geval van betrokkene zijn vanaf de ontvangst door de Svb op 31 mei 2017 van het bezwaarschrift tot de datum van deze uitspraak vier jaar en bijna twee maanden verstreken. Noch in de zaak zelf, noch in de opstelling van betrokkene zijn aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaren zou mogen bedragen. De redelijke termijn is dus met bijna twee maanden overschreden. Dit leidt tot een schadevergoeding van € 500,-. De Svb heeft binnen een half jaar op het bezwaar beslist. Er is sprake van overschrijding van de redelijke termijn door de bestuursrechter, zodat de te betalen schadevergoeding voor rekening komt van de Staat.
5. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- bepaalt dat beroep tegen de door de Svb te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan betrokkene van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 500,-.
Deze uitspraak is gedaan door A. van Gijzen als voorzitter en M. Wolfrat en A. Venekamp als leden, in tegenwoordigheid van B.H.B. Verheul als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2021.
(getekend) A. van Gijzen
(getekend) B.H.B. Verheul