Uitspraak
16.2351 AKW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van
7 maart 2016, 15/3656 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
Datum uitspraak: 9 mei 2019
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. C.A.J. de Roy van Zuydewijn, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 februari 2019. Appellant is daar verschenen, bijgestaan door mr. De Roy van Zuydewijn. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Sturmans.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant woont in Nederland. De kinderen van appellant, [naam kind en naam kind], wonen met hun moeder op Curaçao. Bij besluit van 3 maart 2014 heeft de Svb aan appellant medegedeeld dat met ingang van het eerste kwartaal van 2014 de kinderbijslag voor [naam kind en naam kind] wordt verhoogd van 70 naar 80% van de maximale kinderbijslag, omdat de kosten van levensonderhoud op Curaçao zijn gestegen.
1.2.
In december 2014 heeft appellant naar aanleiding van een uitspraak van de Raad bezwaren geuit tegen de toepassing van het woonlandbeginsel. Hij heeft zich hierbij beroepen op het Convenant tussen Nederland en de Nederlandse Antillen inzake de export en handhaving van socialezekerheidsuitkeringen (Stcrt. 13 juli 2001, nr. 133; Convenant met de Antillen). Vervolgens heeft de Svb bij besluit van 21 januari 2015 (primair besluit) nogmaals vastgesteld dat appellant vanaf 1 januari 2014 aanspraak heeft op 80% van de maximale kinderbijslag. Het bezwaar tegen het primaire besluit is bij beslissing op bezwaar van 8 juli 2015 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. In de visie van de rechtbank ziet artikel 4 van Pro het Convenant met de Antillen slechts op de export van de uitkering en niet op de hoogte daarvan. Nog daargelaten of het bestreden besluit rechtstreeks kan worden getoetst aan het Convenant met de Antillen, staat artikel 4 ervan Pro volgens de rechtbank niet in de weg aan toepassing van de woonlandfactor op de kinderbijslag van appellant.
3.1.
In hoger beroep heeft appellant gesteld dat het Convenant met de Antillen op grond van artikel 57a van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (Statuut) onverkort van toepassing is gebleven. Artikel 57a is in september 2010 ingevoegd bij de Rijkswet wijziging Statuut in verband met de opheffing van de Nederlandse Antillen. Nu het Convenant met de Antillen van toepassing is op kinderbijslagen en nu artikel 4 van Pro dit Convenant bepaalt dat iedere bepaling in de wetgeving van een Convenantsluitende Partij die de betaling van de uitkering beperkt op grond van het feit dat een uitkeringsgerechtigde of zijn gezinslid buiten het grondgebied van die Partij woont, niet van toepassing is als de uitkeringsgerechtigde of zijn gezinslid op het grondgebied van de andere Partij woont, moet de verlaging van de kinderbijslag voor kinderen die wonen in Curaçao buiten toepassing blijven. Appellant heeft zich hiervoor onder andere beroepen op een aantal uitspraken van de Raad van 5 april 2018. Subsidiair heeft appellant gesteld dat de woonlandfactor voor Curaçao bij gebreke van een actuele koopkrachtpariteit van de Wereldbank nimmer lager kan zijn dan 100%. Bovendien is de levensstandaard in Curaçao aanzienlijk hoger dan de regelgever heeft aangenomen.
3.2.
De Svb heeft zich primair op het standpunt gesteld dat aan het Convenant met de Antillen geen rechtstreekse werking toekomt als bedoeld in de artikelen 93 en 94 van de Grondwet (Gw), aangezien die artikelen louter zien op verdragen in de volkenrechtelijke betekenis, dat wil zeggen een wilsovereenstemming tussen twee of meer volkenrechtssubjecten die is gericht op het doen ontstaan, wijzigen of tenietgaan van rechten en/of verplichtingen die worden beheerst door het internationale recht. Volgens de Svb wordt het Convenant met de Antillen beheerst door het nationale recht van één staat (het Koninkrijk der Nederlanden) en bevat het geen bepalingen waarop de burger een beroep kan doen. Verder onderschrijft de Svb het oordeel van de rechtbank dat artikel 4 van Pro het Convenant met de Antillen slechts betrekking heeft op de export van de uitkering en niet op de hoogte daarvan. De Svb heeft een nadere uiteenzetting gegeven over de wijze waarop de regelgever bij gebreke van officiële koopkrachtpariteitscijfers van de Wereldbank (PPP-cijfer) het kostenniveau in Curaçao heeft vergeleken met het kostenniveau in Nederland.
3.3.
Ter zitting bij de Raad is verder de vraag aan de orde gekomen in hoeverre het Convenant tussen Nederland en Curaçao inzake de handhaving van socialezekerheidsuitkeringen (Stcrt. 2016, nr. 57388; Convenant met Curaçao) van belang is voor deze zaak. Appellant heeft betoogd dat aanspraken moeten worden beoordeeld volgens het recht dat geldt in de periode waarop die aanspraken betrekking hebben. Hieraan doet de terugwerkende kracht van het Convenant met Curaçao niet af. Het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel staan een beoordeling op basis van dit laatste Convenant niet toe. Bovendien zou dan sprake zijn van het ontnemen van een aanspraak met betrekking waartoe een gerechtvaardigde verwachting bestond, waarvan het effect disproportioneel is.
4. De Raad oordeelt als volgt.
Toetsing
4.1.
Ten aanzien van in ieder geval het eerste kwartaal van 2014 moet het bestreden besluit worden opgevat als de handhaving van een weigering om terug te komen van het rechtens onaantastbaar geworden besluit van 3 maart 2014. Nu de Svb in het primaire besluit en het bestreden besluit geen toepassing heeft gegeven aan artikel 4:6, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, zal de Raad de aanspraak van appellant op kinderbijslag vanaf het eerste kwartaal van 2014 toetsen als betrof het een eerste aanvraag (zie de uitspraak van de Raad van 20 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4872).
4.2.
Materieel is tussen partijen in geschil of de Svb vanaf het eerste kwartaal van 2014 bij de vaststelling van de hoogte van de kinderbijslag voor [naam kind en naam kind] toepassing heeft mogen geven aan de woonlandfactor van 80%. Dit geschil spitst zich in de eerste plaats toe op de vraag of artikel 4 van Pro het Convenant met de Antillen op dit geval van toepassing is en zo ja, of deze bepaling zich verzet tegen toepassing van een woonlandfactor. Voor zover dit niet het geval is, rijst de vraag of de woonlandfactor, gelet op het ontbreken van koopkrachtpariteitscijfers, mocht worden vastgesteld op 80%. In het bevestigende geval moet nog de vraag worden beantwoord of het bestreden besluit al dan niet in overeenstemming is met het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
Nationale wetgeving
4.3.1.
Artikel 12, tweede lid, van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) luidt:
Het basiskinderbijslagbedrag en het extra bedrag aan kinderbijslag, bedoeld in artikel 7a, tweede lid, bedraagt voor een kind dat woont buiten Nederland, een van de andere lidstaten van de Europese Unie, een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte en Zwitserland, een bij ministeriële regeling vastgesteld percentage van het bedrag, genoemd in het eerste lid, respectievelijk artikel 7a, tweede lid. Het percentage wordt zo bepaald dat het een weergave is van de verhouding tussen het kostenniveau van het land waar het kind woonachtig is en dat van Nederland. Het percentage bedraagt maximaal 100.
4.3.2.
In de Regeling woonlandbeginsel in de sociale zekerheid 2012, zoals luidend ten tijde in geding, is het percentage bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de AKW, voor Curaçao bepaald op 80% over 2014. Als toelichting op de bijlage bij de Regeling is vermeld dat de vastgestelde woonlandfactoren een weergave zijn van het kostenniveau van een bepaald land ten opzichte van het kostenniveau in Nederland en dat zij worden verkregen door uit te gaan van de koopkrachtpariteitscijfers van de Wereldbank of, indien deze niet beschikbaar zijn, van het Bruto Binnenlands Product (BBP) per hoofd van de bevolking.
Het Convenant met de Antillen en het Convenant met Curaçao
4.4.1.
Het Convenant met de Antillen van 22 mei 2001 is een overeenkomst tussen Nederland en de Nederlandse Antillen. Blijkens de aanhef van dit Convenant ligt hieraan de wens ten grondslag de rechtmatige uitbetaling van socialezekerheidsuitkeringen naar elkaars grondgebied mogelijk te maken en de samenwerking tussen beide landen te regelen. Het Convenant met de Antillen bevat in artikel 4 een Pro exportbepaling. In het Convenant met de Antillen wordt niet vermeld op welke grondslag dit berust.
4.4.2.
Door wijziging van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden is met ingang van 10 oktober 2010 de staatkundige structuur van het Koninkrijk veranderd. Per 10 oktober 2010 is het land Nederlandse Antillen opgeheven en zijn Curaçao en Sint-Maarten zelfstandige landen binnen het Koninkrijk geworden.
4.4.3.
Op 22 september 2016 is het Convenant met Curaçao tot stand gekomen. Dit convenant bevat geen exportbepaling. Blijkens de toelichting is dit convenant een onderlinge regeling in de zin van artikel 38, eerste lid, van het Statuut. Hiervoor is blijkens de toelichting gekozen omdat het sluiten van een verdrag staatsrechtelijk niet mogelijk is. Het Convenant met Curaçao is in werking getreden op 1 november 2016 en werkt terug tot en met
10 oktober 2010. Het bevat geen bepaling waarbij het Convenant met de Antillen wordt ingetrokken of tussen partijen niet langer van toepassing wordt verklaard. In de toelichting op artikel 12 bij Pro het Convenant met Curaçao is opgemerkt dat het Convenant met de Antillen niet formeel behoeft te worden ingetrokken omdat het door het verdwijnen van het land Nederlandse Antillen geen rechtskracht meer heeft.
4.4.4.
De Raad laat in het midden of op dit geding het Convenant met de Antillen van toepassing is, dan wel het Convenant met Curaçao. Ook de precieze betekenis van artikel 4 van Pro het Convenant met de Antillen wordt in het midden gelaten. Volstaan kan worden met de vaststelling dat beide convenanten een onderlinge regeling zijn in de zin van artikel 38, eerste lid, van het Statuut. Van verdragen in de zin van artikel 91 e.v. van de Gw, zijnde een overeenkomst tussen staten, of tussen één of meer staten en een internationale organisatie, is geen sprake. Nederland en Curaçao zijn immers geen staten, maar landen in de zin van artikel 1 van Pro het Statuut en beide onderdeel van het Koninkrijk der Nederlanden. Dit betekent dat artikel 94 van Pro de Gw, op grond waarvan binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften geen toepassing vinden, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties, in dit geding niet van toepassing is. Artikel 12, tweede lid, van de AKW kan reeds hierom niet wegens strijd met artikel 4 van Pro het Convenant met de Antillen buiten toepassing worden gelaten. Er bestaat geen rechtsregel op grond waarvan een bepaling van formele wetgeving wegens strijd met een bepaling in een onderlinge regeling in de zin van artikel 38, eerste lid, van het Statuut buiten toepassing mag worden gelaten.
Berekening van de woonlandfactor
4.5.
De Raad stelt vast dat de berekening van de woonlandfactor voor Curaçao over 2014 op dezelfde manier heeft plaatsgevonden als de berekening van de woonlandfactor voor Bonaire over 2013 en 2014, die aan de orde was in de uitspraak van de Raad van 29 december 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:4501. In die uitspraak heeft de Raad uitgebreid gemotiveerd geoordeeld dat deze berekeningswijze verenigbaar is met de Wet woonlandbeginsel sociale zekerheid. De Raad ziet geen aanleiding om ten aanzien van de berekening van de woonlandfactor voor Curaçao tot een ander oordeel te komen. De woonlandfactor voor Curaçao over 2014 mocht derhalve worden vastgesteld op 80%.
Ongeoorloofde aantasting van het eigendomsrecht?
4.6.
In zijn uitspraak van 12 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4180, heeft de Raad geoordeeld dat de toepassing van de woonlandfactor op de kinderbijslag niet in algemene zin onverenigbaar is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol. Er is niet gebleken dat toepassing van de woonlandfactor op de kinderbijslag van appellant in zijn concrete situatie tot een individuele buitensporige last heeft geleid, op grond waarvan in dit geval deze toepassing wegens strijd met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol achterwege had moeten blijven.
Conclusie
4.7.
Het bovenstaande leidt tot de conclusie dat het hoger beroep geen doel treft. De aangevallen uitspraak zal dan ook worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door E.E.V. Lenos als voorzitter en M.M. van der Kade en M.A.H. van Dalen-van Bekkum als leden, in tegenwoordigheid van H. Achtot als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 mei 2019.
(getekend) E.E.V. Lenos
(getekend) H. Achtot
lh