Uitspraak
15/7372 ANW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
1 oktober 2015, 14/7315 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
Datum uitspraak: 29 december 2017
[betrokkene] te Bonaire (betrokkene)
PROCESVERLOOP
De Svb heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
Op 7 oktober 2016 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. De Svb heeft zich daar laten vertegenwoordigen door J.A.J. Groenendaal en mr. drs. M.M.W. van der Ent. Betrokkene is, zoals zij onder opgave van redenen tevoren heeft aangekondigd, niet ter zitting verschenen.
Na de zitting van 7 oktober 2016 is het onderzoek heropend. Hiervan is partijen mededeling gedaan.
Bij brieven van 6 januari 2017 heeft de Raad de Svb verzocht om ter completering van het dossier stukken in te sturen en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(minister) om schriftelijk inlichtingen te verstrekken. Op deze verzoeken is bij brief van
2 februari 2017 door de Svb gereageerd en bij brief van 3 maart 2017 door de minister.
Betrokkene heeft haar standpunt nadien nog verduidelijkt.
De Raad heeft partijen er bij brief van 6 oktober 2017 op gewezen dat nader onderzoek ter zitting achterwege blijft indien geen van de partijen binnen een termijn van vier weken te kennen geeft alsnog of opnieuw gebruik te willen maken van het recht om ter zitting te worden gehoord. Na het verstrijken van deze termijn is het onderzoek gesloten.
OVERWEGINGEN
Feiten
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten.
1.1.
Betrokkene is een [in] 1952 in [gemeente] geboren vrouw met de Nederlandse nationaliteit. Op 5 augustus 1977 is betrokkene gehuwd met [naam] , een [in]
1939 te Bonaire geboren man met de Nederlandse nationaliteit.
1.2.
Betrokkenes echtgenoot heeft in Europa gewerkt en gewoond. In oktober 1990 is hij, met behoud van zijn ABP-invaliditeitspensioen, samen met betrokkene naar Bonaire teruggekeerd. Desalniettemin bleef hij in Europees Nederland verzekerd en premieplichtig voor de volksverzekeringen tot hij in oktober 1994 overleed.
1.3.
De Svb heeft betrokkene in verband met het overlijden van haar echtgenoot per
1 oktober 1994 een weduwenpensioen toegekend op grond van de Europees Nederlandse Algemene Weduwen- en Wezenwet (AWW). Overeenkomstig de overgangsregeling die opgenomen is in artikel 67 van Pro de Algemene nabestaandenwet (ANW) is dit weduwenpensioen ingaande 1 juli 1996 omgezet in een ANW-nabestaandenuitkering.
1.4.
Bij brief van 13 juli 2012 is betrokkene er door de Svb op gewezen dat zij er in verband met een wetswijziging rekening mee moet houden dat haar ANW-nabestaandenuitkering per
1 januari 2013 zal worden verlaagd omdat zij buiten Europees Nederland woont.
1.5.
Vervolgens heeft de Svb bij besluit van 11 december 2012 aan betrokkene meegedeeld dat haar ANW-nabestaandenuitkering op grond van de Wet woonlandbeginsel in de sociale zekerheid (Wwsz) en de ministeriële Regeling woonlandbeginsel in de sociale zekerheid 2012 (Regeling) per 1 januari 2013 wordt verlaagd tot € 791,68 netto per maand en dat dit 70% is van het bedrag dat zij zou ontvangen als zij in Europees Nederland zou wonen. Bij besluit van 10 december 2013 heeft de Svb aan betrokkene meegedeeld dat haar
ANW-nabestaandenuitkering op grond van de Wwsz en de Regeling per 1 januari 2014 nader wordt vastgesteld op € 909,10 netto per maand en dat dit 80% is van het bedrag dat zij zou ontvangen als zij in Europees Nederland zou wonen.
1.6.
Bij besluit van 7 oktober 2014 (bestreden besluit) heeft de Svb de bezwaren van betrokkene tegen de onder 1.5 vermelde besluiten ongegrond verklaard. Daartoe is
– impliciet – verwezen naar de Wwsz en de Regeling en is overwogen dat de uitspraken van de Raad van 21 maart 2014 en 9 mei 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:845 en ECLI:NL:CRVB:2014:1466), waarop de Svb heeft gewacht alvorens de bezwaren van betrokkene te beoordelen, geen gevolgen hebben voor de hoogte van
ANW-nabestaandenuitkeringen die zijn toegekend aan nabestaanden die te Bonaire wonen.
2. Bij de aangevallen uitspraak (ECLI:NL:RBAMS:2015:7583) heeft de rechtbank het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd. Verder heeft de rechtbank met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaak voorzien door de onder 1.5 vermelde besluiten te herroepen en te bepalen dat de Svb over de periodes in geding een
ANW-nabestaandenuitkering aan betrokkene verschuldigd is waarop geen korting is toegepast wegens wonen buiten Europees Nederland. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de Svb, hoewel daartoe ruimschoots in de gelegenheid gesteld, niet toereikend heeft onderbouwd dat er in 2013 en in 2014 een zodanig verschil in kostenniveau bestond tussen Bonaire en Europees Nederland dat daarom woonlandfactoren van 70% en 80% van toepassing zijn.
3.1.
De Svb heeft in hoger beroep verzocht om vernietiging van de aangevallen uitspraak. Ter onderbouwing hiervan heeft de Svb nader uiteengezet hoe en op grond van welke basisgegevens de door de minister in de bijlage bij de Regeling over 2013 en 2014 voor Bonaire vastgestelde woonlandfactoren zijn berekend.
3.2.
Betrokkene heeft zich in hoger beroep – evenals in bezwaar en beroep – in essentie op het standpunt gesteld dat de over 2013 en 2014 voor Bonaire vastgestelde woonlandfactoren van 70% en 80% geen realistische weergave zijn van de verhouding die in de betreffende jaren bestond tussen het kostenniveau te Bonaire en het kostenniveau in Europees Nederland. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft betrokkene opnieuw – en andermaal geïllustreerd met concrete voorbeelden – uiteengezet dat te Bonaire de prijzen sterk zijn gestegen na de staatkundige wijzigingen van 10 oktober 2010 en de invoering van de Amerikaanse dollar als wettig betaalmiddel in 2011. Verder heeft betrokkene aangevoerd dat te Bonaire maar enkele ANW-gerechtigden wonen en dat veel uitkeringen die vanuit Europees Nederland worden geëxporteerd naar landen met een lager kostenniveau niet zijn verlaagd wegens wonen buiten Europees Nederland.
3.3.
In reactie op vragen van de Raad is door de minister in hoofdzaak te kennen gegeven:
- dat de exacte berekeningswijze van afzonderlijke woonlandfactoren niet kan worden herleid uit de Wwsz en de Regeling; de bereidheid om te bezien hoe de informatievoorziening ter zake structureel kan worden verbeterd is aanwezig, maar om praktische redenen acht de minister het niet aangewezen om de volledige berekening van elke in de bijlage bij de Regeling vastgestelde woonlandfactor te publiceren;
- dat de Svb in hoger beroep op een juiste en volledige manier uiteen heeft gezet hoe en op grond van welke basisgegevens de in de bijlage bij de Regeling voor Bonaire vastgestelde woonlandfactoren over 2013 en 2014 zijn berekend; daarbij is aangetekend dat de woonlandfactor over 2013 gelijk zou blijven en over 2014 zou dalen indien alsnog rekening zou worden gehouden met achteraf beschikbaar gekomen objectieve gegevens met betrekking tot het verschil in kostenniveau tussen Bonaire en Europees Nederland in de betreffende jaren, en
- dat de onverkorte toepassing van de Wwsz en de Regeling ten aanzien van rechthebbenden die wonen te Bonaire niet strijdig is met het Statuut en de discriminatieverboden die zijn opgenomen in de Grondwet, het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR); primair is daartoe aangevoerd dat er geen sprake is van vergelijkbare gevallen en, subsidiair, dat er voor het gemaakte onderscheid een toereikende objectieve rechtvaardiging bestaat, aangezien de hoogte van de Europees Nederlandse uitkeringen die vallen onder de werkingssfeer van de Wwsz niet is gerelateerd aan het kostenniveau te Bonaire maar aan het hogere kostenniveau in Europees Nederland. Door toepassing van de Wwsz en de Regeling heeft Europees Nederland in 2015 per saldo ongeveer € 50.000,- bespaard op naar Bonaire, Saba en Sint-Eustatius geëxporteerde uitkeringen. Te Bonaire woonden toen vijf ANW-gerechtigden, te Saba en te Sint-Eustatius geen.
4. De Raad oordeelt als volgt.
Context
4.1.1.
Door wijziging van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden is met ingang van 10 oktober 2010 de staatkundige structuur van het Koninkrijk veranderd. Per 10 oktober 2010 is het land Nederlandse Antillen opgeheven en zijn Curaçao en Sint-Maarten zelfstandige landen binnen het Koninkrijk geworden. Bonaire, Sint-Eustatius en Saba maken met ingang van 10 oktober 2010 als openbare lichamen deel uit van het staatsbestel van het land Nederland. Tezamen worden Bonaire, Sint-Eustatius en Saba aangeduid als Caribisch Nederland.
4.1.2.
De staatkundige wijzigingen van 10 oktober 2010 hebben er niet toe geleid dat het Europees Nederlandse socialezekerheidsstelsel vanaf die datum ook geldt voor Caribisch Nederland. In dit verband wordt verwezen naar de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint-Eustatius en Saba en de memorie van toelichting bij die wet (Kamerstukken II 2008/09, 31957, nr. 3, p. 19). Ingevolge deze Invoeringswet is een aantal Antilliaanse Landsverordeningen, waaronder de Landsverordening Algemene Weduwen- en wezenverzekering, per 10 oktober 2010 omgezet in een Caribisch Nederlands socialezekerheidsstelsel. Het Caribisch Nederlands socialezekerheidsstelsel kent een eigen systematiek en voorziet in (vooralsnog), per eilandgebied variërende, lagere uitkeringen dan het Europees Nederlandse socialezekerheidsstelsel. Bij uitspraak van 15 december 2014 heeft het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint-Maarten en van Bonaire, Sint-Eustatius en Saba geoordeeld dat – kort weergegeven – de verschillen in uitkeringsniveaus tussen aan de ene kant Caribisch Nederland en aan de andere kant Europees Nederland niet van redelijke grond zijn ontbloot en niet leiden tot een ingevolge het Statuut, de Grondwet, het EVRM dan wel het IVBPR verboden ongelijke behandeling (ECLI:NL:OGHACMB:2014:110).
Europees Nederlands wettelijk kader
4.2.1.
In artikel II, onderdeel A, van de Wwsz is bepaald dat in artikel 17 van Pro de ANW, dat ziet op de hoogte van nabestaandenuitkeringen, onder vernummering van het derde lid tot het vierde lid een nieuw derde lid wordt ingevoegd. Dat nieuwe derde lid luidt:
3. De bruto-nabestaandenuitkering bedraagt voor een nabestaande die woont buiten Nederland, een van de andere lidstaten van de Europese Unie, een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte en Zwitserland, een bij ministeriële regeling vastgesteld percentage van het op grond van het eerste of tweede lid vastgestelde bedrag. Het percentage wordt zo bepaald dat het een weergave is van de verhouding tussen het kostenniveau van het land waar de nabestaande woonachtig is en dat van Nederland. Het percentage bedraagt maximaal 100.
Verder is in artikel II, onderdeel G, van de Wwsz bepaald dat aan artikel 67 van Pro de ANW, waaraan betrokkene haar recht op een ANW-nabestaandenuitkering ontleent, een laatste lid wordt toegevoegd dat – voor zover in dit geding van belang – dezelfde tekst heeft als het derde lid dat ingevolge de Wwsz wordt toegevoegd aan artikel 17 van Pro de ANW. Bij latere wetgeving is aan het laatste lid van artikel 67 van Pro de ANW nog een zin toegevoegd die verduidelijkt dat artikel 17, derde lid, van de ANW buiten toepassing moet blijven indien toepassing wordt gegeven aan het laatste lid van artikel 67 van Pro de ANW.
4.2.2.
In artikel V van de Wwsz is bepaald dat de artikelen van deze wet in werking treden op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip en dat bij de vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van artikel II in acht wordt genomen dat dat artikel voor lopende gevallen niet eerder in werking treedt dan zes maanden na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin de Wwsz is geplaatst.
4.2.3.
De Wwsz is geplaatst in Staatsblad 2012, 198. Dit Staatsblad is uitgegeven op
29 maart 2012. De ministeriële regeling waarnaar de Wwsz verwijst, de Regeling, is geplaatst in Staatscourant nr. 8306 van 27 april 2012.
4.2.4.
In artikel 2 van Pro het koninklijk besluit tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de artikelen van de Wwsz (Staatsblad 2012, 206) is bepaald dat
artikel II van de Wwsz voor lopende gevallen in werking treedt met ingang van
1 januari 2013. In artikel 3 van Pro de Regeling is bepaald dat de Regeling in werking treedt op het tijdstip waarop de betrokken artikelonderdelen van de Wwsz in werking treden.
4.2.5.
In artikel 1 van Pro de Regeling is bepaald dat het percentage bedoeld in, onder meer, het laatste lid van artikel 67 van Pro de ANW, het percentage bedraagt dat is opgenomen in de bijlage bij de Regeling.
De bijlage bij de Regeling bestaat uit een tabel met woonlanden en woonlandfactoren die jaarlijks wordt geactualiseerd. In Staatscourant nr. 21314 van 16 oktober 2012 en Staatscourant nr. 29087 van 21 oktober 2013 zijn de woonlandfactoren over achtereenvolgens 2013 en 2014 vastgesteld. Daarbij is de woonlandfactor voor Bonaire bepaald op 70% over 2013 en op 80% over 2014. In genoemde Staatscouranten is als toelichting op de bijlage bij de Regeling vermeld dat de vastgestelde woonlandfactoren een weergave zijn van het kostenniveau van een bepaald land ten opzichte van het kostenniveau in Nederland en dat zij worden verkregen door uit te gaan van de koopkrachtpariteitscijfers van de Wereldbank of, indien deze niet beschikbaar zijn, van het Bruto Binnenlands Product (BBP) per hoofd van de bevolking. Verder is vermeld dat de hieruit voortvloeiende percentages worden uitgedrukt in categorieën afgerond op tientallen procenten en dat naar boven toe wordt afgerond. Een meer specifieke toelichting bij de over 2013 en 2014 vastgestelde woonlandfactoren is niet gepubliceerd.
Positie van inwoners van Bonaire
4.3.1.
In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de Wwsz is geponeerd dat het woonlandbeginsel ook moet gelden voor uitkeringen die vanuit Europees Nederland worden geëxporteerd naar Caribisch Nederland (Kamerstukken II 2010/11, 32878, nr. 3, p. 2). Hierop heeft het Tweede Kamerlid Ortega-Martijn amendementen ingediend die ertoe strekten het in dit wetsvoorstel opgenomen criterium ‘wonen buiten Nederland’ te vervangen door het criterium ‘wonen buiten Nederland met inbegrip van Caribisch Nederland’ of het criterium ‘wonen buiten het Koninkrijk’ (Kamerstukken II 2011/12, 32878, nrs. 12 en 13). Deze amendementen zijn na een plenair debat in de Tweede Kamer verworpen (Handelingen II 2011/12, 22, item 14 en Handelingen II 2011/12, 23, item 20). De Wwsz is door zowel de Tweede Kamer als door de Eerste Kamer in de redactie die onder 4.2.1 is weergegeven aangenomen (Handelingen II 2011/12, 23, item 20 en Handelingen I 2011/12, 24, item 4) en vervolgens in werking getreden. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wwsz kan niet anders worden afgeleid dan dat het de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever is dat onder ‘wonen buiten Nederland’ in de zin van de Wwsz wordt verstaan ‘wonen buiten Europees Nederland’. Reeds om die reden is er geen ruimte om het, gelet op de wijziging van het Statuut per 10 oktober 2010, met name voor inwoners van Caribisch Nederland mogelijk enigszins verwarrende criterium ‘wonen buiten Nederland’ in de zin van de Wwsz anders uit te leggen dan als ‘wonen buiten Europees Nederland’. Dit betekent dat de Wwsz een grondslag biedt om in de bijlage bij de Regeling woonlandfactoren vast te stellen voor Bonaire, met dien verstande dat deze woonlandfactoren ingevolge de Wwsz zo moeten worden bepaald dat zij een weergave zijn van de verhouding tussen het kostenniveau te Bonaire en het kostenniveau in Europees Nederland in de betrokken periode.
Berekening van de woonlandfactor
4.3.2.
Al in de bezwaarfase heeft betrokkene zich op het standpunt gesteld dat de over 2013 en 2014 voor Bonaire vastgestelde woonlandfactoren van 70% en 80% geen realistische weergave zijn van de verhouding die in de betreffende jaren bestond tussen het kostenniveau te Bonaire en het kostenniveau in Europees Nederland. In de bezwaarfase heeft betrokkene ter onderbouwing van dit standpunt aan de hand van concrete voorbeelden uiteengezet dat te Bonaire de prijzen sterk zijn gestegen na de staatkundige wijzigingen van 10 oktober 2010 en de invoering van de Amerikaanse dollar als wettig betaalmiddel in 2011. Van betrokkene kon in de bezwaarfase niet meer worden verwacht om haar stellingname te onderbouwen, aangezien de exacte berekeningswijze van de over 2013 en 2014 voor Bonaire vastgestelde woonlandfactoren niet kan worden herleid uit de Wwsz en de Regeling en de betreffende berekeningen niet zijn gepubliceerd. Zonder toereikende informatievoorziening ter zake kon betrokkene niet verifiëren of de minister bij de vaststelling van de over 2013 en 2014 voor Bonaire vastgestelde woonlandfactoren de Wwsz volledig in acht genomen heeft. Gelet op de positie waarin betrokkene is gebracht doordat zij niet bekend kon zijn met de exacte berekeningswijze van de over 2013 en 2014 voor Bonaire vastgestelde woonlandfactoren, rustte er een verzwaarde motiveringsplicht op de Svb. Aan deze verzwaarde motiveringsplicht heeft de Svb geen invulling gegeven. De Svb heeft ter motivering van het bestreden besluit namelijk volstaan met een – impliciete – verwijzing naar de Wwsz en de Regeling en uitspraken van de Raad die niet specifiek betrekking hebben op de over 2013 en 2014 voor Bonaire vastgestelde woonlandfactoren.
4.3.3.
Uit wat onder 4.3.2 is overwogen volgt dat de rechtbank het beroep van betrokkene bij de aangevallen uitspraak terecht gegrond heeft verklaard en dat het bestreden besluit bij de aangevallen uitspraak terecht is vernietigd. Het hoger beroep van de Svb slaagt dus niet voor zover het zich daartegen richt en tegen de opdracht van de rechtbank om het door betrokkene betaalde griffierecht aan haar te vergoeden.
4.4.1.
In dit geding moet ook de vraag worden beantwoord of de in de aangevallen uitspraak opgenomen herroeping van de onder 1.5 vermelde besluiten in hoger beroep stand houdt en, zo nee, of er al dan niet aanleiding bestaat om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit alsnog geheel of gedeeltelijk in stand te laten. Gelet op wat partijen in hoofdzaak hebben aangevoerd, zal de Raad in dit verband allereerst beoordelen of de bij de onder 1.5 vermelde besluiten over 2013 en 2014 toegepaste woonlandfactoren van 70% en 80% al dan niet een realistische weergave geacht mogen worden te zijn van de verhouding die in de betreffende jaren bestond tussen het kostenniveau te Bonaire en het kostenniveau in Europees Nederland. Vervolgens zal de Raad beoordelen of er al dan niet sprake is van een schending van enig discriminatieverbod. De Raad zal hierna niet alleen acht slaan op de informatie waarover de rechtbank beschikte, maar tevens op de informatie die pas in hoger beroep beschikbaar gekomen is.
4.4.2.
De Wwsz-woonlandfactoren die opgenomen zijn in de bijlage bij de Regeling worden in beginsel verkregen door de koopkrachtpariteitscijfers die door de Wereldbank zijn berekend voor de betrokken woonlanden te vergelijken met het koopkrachtpariteitscijfer dat de Wereldbank heeft berekend voor Europees Nederland. Indien er van een woonland buiten Europees Nederland geen koopkrachtpariteitscijfer beschikbaar is, wordt uitgegaan van het BBP per hoofd van de bevolking. Blijkens de parlementaire geschiedenis van de Wwsz zijn deze uitgangspunten met het parlement gedeeld en is hierover gedebatteerd
(vergelijk Kamerstukken II 2011/12, 32878, nr. 6, p. 6).
4.4.3.
De Raad heeft het gebruik van door de Wereldbank berekende koopkrachtpariteitscijfers voor de vaststelling van Wwsz-woonlandfactoren in eerdere uitspraken niet onverenigbaar geacht met de Wwsz (vergelijk ECLI:NL:CRVB:2014:4180) en ziet geen reden om daar in dit geding anders over te oordelen. De door de Wereldbank berekende koopkrachtpariteitscijfers zijn een internationaal breed geaccepteerde indicator van het algemene kostenniveau in een land en dus ook van de gemiddelde bestaanskosten in een land. Als er objectief te achten gegevens beschikbaar zijn, zoals door de Wereldbank berekende koopkrachtpariteitscijfers, mag de minister daarop afgaan bij de vaststelling van Wwsz-woonlandfactoren.
4.4.4.
Wegens het ontbreken van door de Wereldbank voor Bonaire berekende koopkrachtpariteitscijfers, heeft de minister bij de vaststelling van de woonlandfactoren voor Bonaire over 2013 en 2014 het door het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) voor Bonaire vastgestelde BBP per hoofd van de bevolking dat ten tijde van belang het meest recent was vergeleken met het toen meest recente door de Wereldbank voor Nederland berekende koopkrachtpariteitscijfer. Daarbij is het BBP per hoofd van de bevolking vermenigvuldigd met een correctiefactor. De Raad acht de, in de gronden van het hoger beroep tot in detail toegelichte, berekening van de woonlandfactoren voor Bonaire over 2013 en 2014 niet onverenigbaar met de Wwsz. Daarbij is in aanmerking genomen dat een zekere grofmazigheid in de methodiek die wordt toegepast om Wwsz-woonlandfactoren vast te stellen, kan worden gerechtvaardigd door het belang dat mag worden gehecht aan het streven de uitvoeringslasten te beperken. Het ongedaan maken van elke ongelijke behandeling die daar het gevolg van is of zou kunnen zijn, gaat de rechtsvormende taak van de rechter te buiten. Dit geldt temeer nu Wwsz-woonlandfactoren worden uitgedrukt in categorieën die zijn afgerond op tientallen procenten die in het voordeel van uitkeringsgerechtigden naar boven toe worden afgerond. Deze marge staat er immers mede borg voor dat uitkeringsgerechtigden die buiten Europees Nederland wonen niet tekort worden gedaan indien de Wereldbank voor hun woonland geen koopkrachtpariteitscijfer heeft berekend. Voor zover er bezwaar tegen is geuit dat de minister bij de vaststelling van de woonlandfactoren over 2013 en 2014 is uitgegaan van het voor Bonaire vastgestelde BBP per hoofd van de bevolking over 2008 en niet van een over een later jaar voor Bonaire vastgesteld BBP per hoofd van de bevolking, wordt eraan herinnerd dat de minister erop heeft gewezen dat de woonlandfactor over 2013 gelijk zou blijven en over 2014 zou dalen indien alsnog rekening zou worden gehouden met meer recent beschikbaar gekomen gegevens over het verschil in kostenniveau tussen Bonaire en Europees Nederland in die jaren.
4.4.5.
Bij het voorgaande tekent de Raad aan dat buiten kijf staat dat na de staatkundige wijzigingen van 10 oktober 2010 veel prijzen te Bonaire sterk zijn gestegen. Algemeen toegankelijke onderzoekrapportages – zoals de rapportages van het CBS, het rapport ‘Vijf jaar verbonden: Bonaire, Sint-Eustatius, Saba en Europees Nederland’ van de evaluatiecommissie Caribisch Nederland, en het rapport van het onderzoeksbureau Ecorys van 13 juli 2017 (Kamerstukken II 2017/18, 31568, nr. 193) – bevestigen dat beeld. Prijsstijgingen in de woonlanden zijn echter maar een van de factoren die tot uitdrukking komen in vastgestelde Wwsz-woonlandfactoren. Andere relevante factoren zijn bijvoorbeeld de verhouding die voor de inwerkingtreding van de Wwsz bestond tussen het kostenniveau in het betreffende woonland en het kostenniveau in Europees Nederland en de prijsstijgingen en koopkrachtontwikkeling in Europees Nederland.
4.4.6.
Uit wat onder 4.4.2 tot en met 4.4.5 is overwogen volgt dat de bij de onder 1.5 vermelde besluiten over 2013 en 2014 toegepaste woonlandfactoren niet in strijd worden geacht met artikel 67, negende lid, van de ANW.
Discriminatieverboden
4.5.1.
De hoogte van ANW-nabestaandenuitkeringen werd tot de inwerkingtreding van de Wwsz niet beïnvloed door het kostenniveau in het woonland van rechthebbenden die niet in Europees Nederland wonen. Voorop moet worden gesteld dat het de wetgever vrijstaat op grond van nieuwe en gewijzigde inzichten ervoor te kiezen wetten zodanig te wijzigen dat het toe te kennen bedrag van uitkeringen die zijn bedoeld om te voorzien in een minimumbestaansniveau, wordt gerelateerd aan de kosten van levensonderhoud in het land waar de betrokkene woont. Bij de vormgeving en toepassing van zulke wetgeving zal echter rekening gehouden moeten worden met de verplichtingen die voortvloeien uit verdragen en andere internationale instrumenten.
4.5.2.
De stelling van betrokkene dat veel uitkeringen die vanuit Europees Nederland worden geëxporteerd naar landen met een lager kostenniveau niet zijn verlaagd wegens wonen buiten Europees Nederland, vat de Raad op als een beroep op de discriminatieverboden die zijn opgenomen in onder meer de Grondwet, het EVRM en het IVBPR. Deze discriminatieverboden maken deel uit van de fundamentele rechten die ook ingevolge het Statuut in acht moeten worden genomen.
4.5.3.
Aan betrokkene moet worden toegegeven dat uitkeringen die vanuit Europees Nederland worden geëxporteerd naar landen met een lager kostenniveau veelal niet of nog niet zijn verlaagd wegens wonen buiten Europees Nederland. In dit verband kan allereerst worden gedacht aan economisch bij Europees Nederland achterblijvende lidstaten van de Europese Unie en enkele ultraperifere gebieden, zoals het Franse deel van Sint-Maarten, Martinique, Guadeloupe en Frans-Guyana. Indien uitkeringsgerechtigden (of hun kinderen) daar wonen staat, naast de tekst van de Wwsz, het Unierecht in de weg aan de toepassing van woonlandkortingen. In dit verband wordt herinnerd aan de brief van de minister aan de Tweede Kamer van 11 mei 2017 (Aanhangsel Handelingen II 2016/17, 1832). Verder kan worden gedacht aan een aantal landen die geen lid zijn van de Europese Unie, maar waarmee Europees Nederland wel een bilateraal socialezekerheidsverdrag gesloten heeft dat, vooralsnog, in de weg staat aan toepassing van de Wwsz. In dit verband wordt herinnerd aan de brief van de minister aan de Tweede Kamer van 24 mei 2017 (Kamerstukken II 2016/17, 32878, nr. 18).
4.5.4.
Betrokkene ontleent noch direct noch indirect rechten aan het feit dat uitkeringen die vanuit Europees Nederland worden geëxporteerd naar de onder 4.5.3 bedoelde woonlanden niet onder het toepassingsbereik van de Wwsz vallen dan wel dat de Wwsz buiten toepassing wordt gelaten ten aanzien van die woonlanden. Europees Nederland is lid van de Europese Unie en Bonaire maakt deel uit van het staatsbestel van het land Nederland, maar Bonaire heeft (vooralsnog) voor de toepassing van het Unierecht de status van de Landen en Gebieden Overzee en niet de status van ultraperifeer gebied. Daarom is het EU-recht in beginsel niet van toepassing. Beoordeling in het kader van Vo. 883/2004 maakt dit niet anders. Verder is er tussen Europees Nederland en Bonaire geen – met een bilateraal socialezekerheidsverdrag vergelijkbare – regeling gesloten met een standstill-bepaling of een exportverplichting die differentiatie van de hoogte van de uitkering op basis van het kostenniveau in het woonland niet toestaat. Het recht op export van ANW-nabestaandenuitkeringen is geborgd in artikel 32a en artikel 32b van de ANW en het Besluit afwijkende regels beperking export uitkeringen. Al met al is wonen te Bonaire voor de toepassing van de Wwsz zo wezenlijk verschillend te achten van wonen in een van de onder 4.5.3 bedoelde landen, dat er in zoverre geen sprake is van te vergelijken gevallen en de onder 4.5.3 beschreven ongelijke behandelingen dus niet kunnen leiden tot de conclusie dat er enig discriminatieverbod geschonden is.
4.5.5.
Sommige soorten uitkeringen die vanuit Europees Nederland worden geëxporteerd naar, onder meer, Bonaire, vallen niet onder het toepassingsbereik van de Wwsz. In dit verband kan worden gedacht aan bijvoorbeeld uitkeringen op grond van de Algemene Ouderdomswet en het nabestaandenpensioen dat betrokkene van het ABP ontvangt. Ook deze ongelijke behandelingen kunnen niet leiden tot de conclusie dat er enig discriminatieverbod geschonden is. De aard en financiering van de uitkeringen die niet onder het toepassingsbereik van de Wwsz vallen verschillen namelijk zo wezenlijk van de aard en financiering van uitkeringen die wel onder het toepassingsbereik van de Wwsz vallen, dat er ook in zoverre geen sprake is van te vergelijken gevallen.
4.5.6.
Voor het overige kan in dit geding in het midden gelaten worden of er al dan niet sprake is van te vergelijken gevallen, omdat voor het onderscheid naar woonplaats waarin de, dwingendrechtelijke, Wwsz voorziet een toereikende objectieve rechtvaardiging bestaat. De Raad heeft eerder overwogen – onder meer in zijn uitspraak van 12 december 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:4180) – dat het doel dat met de Wwsz wordt nagestreefd, te weten voorkomen dat Europees Nederlandse uitkeringen die buiten Europees Nederland worden verstrekt, naar lokale maatstaven bezien, uit de pas lopen, als een gerechtvaardigd doel kan worden gekwalificeerd. Naar het oordeel van de Raad is het daarvoor gekozen middel, een evenredige korting op de uitkering, geschikt en proportioneel. Daarbij heeft de Raad in dit geding mede in aanmerking genomen dat de bij de onder 1.5 vermelde besluiten aan betrokkene toegekende Europees Nederlandse ANW-nabestaandenuitkering ondanks de toegepaste woonlandkorting nog altijd substantieel hoger is dan een vergelijkbaar weduwenpensioen op grond van de Caribisch Nederlandse Algemene Weduwen- en wezenverzekering.
Slotsom
4.6.
Uit wat hiervoor onder 4.4.2 tot en met 4.5.6 is overwogen, vloeit voort dat het hoger beroep van de Svb slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover de rechtbank daarbij zelf in de zaak heeft voorzien door de onder 1.5 vermelde besluiten te herroepen en te bepalen dat de Svb over de periodes in geding een
ANW-nabestaandenuitkering aan betrokkene verschuldigd is waarop geen korting is toegepast wegens wonen buiten Europees Nederland. Verder vloeit uit wat hiervoor is overwogen voort dat er aanleiding bestaat om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven.
Redelijke termijn
5.1.
Betrokkene heeft in hoger beroep geklaagd over de lange duur van de procedure. Deze klacht wordt, met toepassing van artikel 8:69, tweede lid, van de Awb, opgevat als een verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM. Met betrekking tot dit verzoek wordt het volgende overwogen.
5.2.
De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden, moet worden beantwoord op grond van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld en het processuele gedrag van betrokkene gedurende de gehele procesgang.
5.3.
De redelijke termijn voor een procedure in drie instanties is in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Daarbij geldt dat de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd.
5.4.
Volgens de rechtspraak van de hoogste bestuursrechters is een vergoeding gepast van
€ 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden.
5.5.
Vanaf de indiening van het bezwaarschrift, op 21 januari 2013, tegen het besluit van
11 december 2012 tot de datum van deze uitspraak zijn bijna vijf jaar verstreken. De Raad heeft in dit geding in de zaak zelf en in de opstelling van partijen geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat de lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. De Svb heeft betrokkene destijds meegedeeld dat in beginsel pas op haar bezwaar zou worden beslist nadat de Raad uitspraak zou hebben gedaan in destijds nog aanhangige vergelijkbare zaken. Omdat de bezwaren van betrokkene specifiek betrekking hebben op de over 2013 en 2014 voor Bonaire vastgestelde woonlandfactoren en de uitspraken waarop de Svb heeft gewacht niet, is hierin evenwel geen dermate bijzondere omstandigheid gelegen dat er aanleiding is om de termijn te verlengen. Ook is er geen sprake van dermate bijzondere omstandigheden dat deze aanleiding zouden moeten geven tot verkorting van de termijn. In dit geding bedraagt de maximaal toegestane behandelingsduur voor een procedure in drie instanties dus vier jaar. Deze termijn is met meer dan zes en minder dan twaalf maanden overschreden. Dit leidt tot een immateriële schadevergoeding voor betrokkene van € 1.000,-. Omdat in dit geding de redelijke termijn in de bestuurlijke fase is overschreden en niet in de rechterlijke fase in haar geheel, moet dit bedrag worden betaald door de Svb.
Proceskosten
6. Er is geen aanleiding om een proceskostenveroordeling uit te spreken, omdat niet is gebleken dat betrokkene proceskosten heeft gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank daarbij het beroep van betrokkene gegrond heeft verklaard, het bestreden besluit heeft vernietigd en de Svb heeft opgedragen om het door betrokkene betaalde griffierecht aan haar te vergoeden;
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank daarbij zelf in de zaak heeft voorzien;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven;
- veroordeelt de Svb tot betaling aan betrokkene van een vergoeding van immateriële schade tot een bedrag van € 1.000,-.
Deze uitspraak is gedaan door als voorzitter E.E.V. Lenos en T.L. de Vries en
M.A.H. van Dalen-van Bekkum als leden, in tegenwoordigheid van B. Dogan als griffier.
De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 december 2017.
(getekend) E.E.V. Lenos
(getekend) B. Dogan