Uitspraak
19.661 WMO15
Datum uitspraak: 9 oktober 2019
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van
31 januari 2019, 18/855 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Westerwolde (college)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 juli 2019. Appellant is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door J. Potter.
OVERWEGINGEN
1. Bij beslissing op bezwaar van 6 maart 2018 (bestreden besluit) heeft het college, als rechtsopvolger van het college van burgemeester en wethouders van Vlagtwedde, de afwijzing van de aanvraag van appellant om in aanmerking te komen voor een tegemoetkoming zorgkosten op grond van het Flankerend beleid Tegemoetkoming zorgkosten 2017 (Flankerend beleid) gehandhaafd. Aan dit besluit ligt ten grondslag dat appellant ingevolge de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) een tegemoetkoming arbeidsongeschikten ontvangt. Artikel 5, vijfde lid, van het Flankerend beleid bepaalt dat in zo’n geval geen recht op een tegemoetkoming op grond van het Flankerend beleid bestaat. Toekenning van een bedrag ter hoogte van het verschil tussen de tegemoetkoming zorgkosten op grond van het Flankerend beleid van de gemeente en de tegemoetkoming arbeidsongeschikten op grond van de Wet WIA is volgens het college niet aan de orde omdat het Flankerend beleid hierin niet voorziet.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover van belang, overwogen dat het Flankerend beleid een vorm van buitenwettelijk begunstigend beleid is. Dit beleid moet door de bestuursrechter terughoudend worden getoetst. Het college heeft in overeenstemming met dit beleid de aanvraag mogen afwijzen.
3. Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat het college artikel 5, vijfde lid, van het Flankerend beleid niet aan de afwijzing van de tegemoetkoming zorgkosten ten grondslag kan leggen. Appellant stelt dat hij ten tijde van de regeling Compensatie eigen risico (Cer) en de Wet tegemoetkoming chronisch zieken en gehandicapten (Wtcg) voor een tegemoetkoming in aanmerking kwam. Op grond van de Cer ontving hij een compensatie voor het eigen risico van de zorgverzekering en op grond van de Wtcg een tegemoetkoming op zijn WIA-uitkering ter compensatie van extra kosten vanwege gezondheidsproblemen. De Cer is ingetrokken en zijn tegemoetkoming op grond van de Wtcg is naar artikel 63a van de Wet WIA overgeheveld. De tegemoetkoming op grond van de Wet WIA is bedoeld voor (meer)kosten die samenhangen met gezondheidsproblemen en niet bedoeld ter compensatie van het eigen risico van de zorgverzekering. Omdat de wetgever met artikel 2.1.7 van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) ook de compensatie voor het eigen risico van de zorgverzekering heeft willen handhaven behoort hij daarvoor op grond van het Flankerend beleid in aanmerking te komen. Ook meent appellant dat hij ten onrechte slechter af is met de tegemoetkoming arbeidsongeschikten omdat die lager is dan de tegemoetkoming zorgkosten op grond van het Flankerend beleid.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Op grond van artikel 2.1.7 van de Wmo 2015 kan bij verordening worden bepaald dat door het college aan personen met een beperking of chronische psychische of psychosociale problemen die daarmee verband houdende aannemelijke meerkosten hebben, een tegemoetkoming wordt verstrekt ter ondersteuning van de zelfredzaamheid en de participatie.
4.2.
Artikel 17 van Pro de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Vlagtwedde 2015 (Verordening) bepaalt in het eerste lid dat het college in overeenstemming met het beleidsplan, bedoeld in artikel 2.1.2 van de Wmo 2015, op aanvraag aan personen met een beperking of chronische psychische of psychosociale problemen die daarmee verband houdende aannemelijke meerkosten hebben, een tegemoetkoming kan verstrekken ter ondersteuning van de zelfredzaamheid en de participatie. In het tweede lid is opgenomen dat het college bij nadere regeling kan bepalen in welke gevallen en in welke mate een tegemoetkoming kan worden verstrekt.
4.3.
In het beleidsplan “Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 gemeente Vlagtwedde”, waar artikel 17, eerste lid, van de Verordening naar verwijst, is het volgende opgenomen:
“ (…) De compensatie eigen risico (Cer), de aftrek specifieke zorgkosten en de wet tegemoetkoming chronisch zieken (Wtcg) worden vervangen door een maatwerkvoorziening. (…) De gemeente krijgt vanaf 2015 ongeveer 1/3 van de huidige Cer- en Wtcg middelen en is vrij te beslissen of zij deze middelen inzet voor dergelijke regelingen. Wij streven ernaar deze middelen terecht te laten komen bij degenen die dit het meest nodig hebben. Dit vraagt om keuzes, het college zal bij nadere regeling bepalen in welke gevallen een tegemoetkoming kan worden verstrekt. (…)”
4.4.
Het college heeft met het Flankerend beleid de nadere regeling vastgesteld. Anders dan de naam doet vermoeden en de rechtbank in de aangevallen uitspraak heeft overwogen gaat het hierbij niet om (buitenwettelijk begunstigend) beleid, maar, gelet op artikel 17, tweede lid, van de Verordening, om een algemeen verbindend voorschrift (vergelijk de uitspraak van
10 november 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO7133). In artikel 5, eerste en tweede lid, van het Flankerend beleid staat, voor zover van belang, dat inwoners met een inkomen tot 130% van de voor hen geldende relevante bijstandsnorm een tegemoetkoming in de zorgkosten kunnen aanvragen voor een bijdrage in de hoge ziektekosten, indien zij het verplicht eigen risico volledig hebben benut. De tegemoetkoming zorgkosten bedraagt € 250,- per verzekeringsjaar per persoon. In het vijfde lid is bepaald dat geen recht op tegemoetkoming zorgkosten bestaat wanneer de aanvrager aanvullend verzekerd is via de collectieve ziektekostenverzekering GarantVerzorgd 3 van Menzis of voor inkomenscompensatie in verband met arbeidsongeschiktheid in het kader van de WAO, WIA, Wajong of WAZ in aanmerking komt.
4.5.
Algemeen verbindende voorschriften, die geen wet in formele zin zijn, kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Daarnaast kunnen aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Dit betekent dat aan de rechter de bevoegdheid toekomt te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding betrokken besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn (vergelijk de uitspraak van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016).
4.6.
Anders dan appellant meent en anders dan de Raad in zijn uitspraak van 17 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1803, heeft geoordeeld over delegatie van regelgevende bevoegdheid bij persoonsgebonden budgetten, verzet de aard van de bevoegdheid van artikel 2.1.7 van de Wmo 2015 zich niet tegen delegatie van regelgevende bevoegdheid aan het college. Hierbij is van belang dat het in de Wmo 2015 geheel aan de gemeenteraad is overgelaten om te bepalen of van de wettelijke bevoegdheid een tegemoetkoming te verstrekken ter ondersteuning van de zelfredzaamheid en de participatie gebruik wordt gemaakt. Verder is van belang dat artikel 2.1.7 van de Wmo 2015 voorziet in de verstrekking van een financiële tegemoetkoming die losstaat van de aanspraak op een maatwerkvoorziening die een betrokkene aan artikel 2.3.5 van de Wmo 2015 kan ontlenen.
4.7.
Artikel 2.1.7 van de Wmo 2015 biedt de gemeenteraad en de Verordening biedt het college veel beslissingsruimte bij het maken van de keuze of van de gegeven bevoegdheid gebruik wordt gemaakt en, zo ja, op welke wijze daaraan invulling wordt gegeven. Uit artikel 3 van Pro het Flankerend beleid blijkt dat de tegemoetkoming zorgkosten is bedoeld ter compensatie van zowel directe zorgkosten die niet worden vergoed, zoals het eigen risico voor de ziektekostenverzekering, als voor de verborgen meerkosten als gevolg van chronische ziekte of beperking. Verder blijkt uit het Flankerend beleid dat het college keuzes heeft moeten maken met het oog op de financiële middelen die hiervoor beschikbaar zijn. De keuze om personen die een tegemoetkoming arbeidsongeschikten op grond van (onder meer) de Wet WIA ontvangen, uit te sluiten van een tegemoetkoming op grond van het Flankerend beleid, is het resultaat van een politiek-bestuurlijke afweging die valt binnen de beslissingsruimte van het college. De gemaakte keuze op de daartoe gebezigde gronden is niet in strijd met de algemene rechtsbeginselen of algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Zoals in overweging 4.5 is vermeld is het niet de taak van de rechter om de waarde of het maatschappelijk gewicht van de betrokken belangen naar eigen inzicht vast te stellen. Dit betekent ook dat het college niet gehouden was om een financiële tegemoetkoming in het leven te roepen voor het verschil tussen de tegemoetkoming op grond van het Flankerend beleid en de tegemoetkoming op grond van de Wet WIA. Wat appellant heeft aangevoerd kan dan ook niet leiden tot de conclusie dat aan artikel 5, vijfde lid, van het Flankerend beleid zodanig ernstige gebreken kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag had mogen dienen voor het bestreden besluit.
4.8.
Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak, met verbetering van de gronden waarop zij berust, voor bevestiging in aanmerking komt.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door L.M. Tobé als voorzitter en D.S. de Vries en
W.J.A.M. van Brussel als leden, in tegenwoordigheid van M.A.A. Traousis als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2019.
(getekend) L.M. Tobé
De griffier is verhinderd te ondertekenen.