Uitspraak
20/3015 WSF
Datum uitspraak: 21 juli 2021
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 17 juli 2020, 20/529 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. M.I. Bal, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 juni 2021. Voor appellant is mr. Bal verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B.C. Rots.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant stond vanaf 13 augustus 2018 in de basisregistratie personen (brp) ingeschreven onder het adres [adres] . Hij heeft, voor zover hier van belang, vanaf 1 september 2018 studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) ontvangen, berekend naar de norm die geldt voor een uitwonende studerende.
1.2.
Op 23 augustus 2019 hebben twee controleurs in opdracht van de minister onderzoek gedaan naar de woonsituatie van appellant. Van de bevindingen van het onderzoek is een rapport opgemaakt.
1.3.
Bij besluiten van 20 september 2019 heeft de minister op basis van de bevindingen van het onderzoek de aan appellant toegekende studiefinanciering vanaf 1 september 2018 herzien, in die zin dat hij als thuiswonende studerende is aangemerkt. Een bedrag van € 2.504,16 is van appellant teruggevorderd waarbij is bepaald dat dit bedrag maandelijks wordt verrekend met zijn studiefinanciering.
1.4.
Op 18 oktober 2019 heeft appellant bezwaar gemaakt. De gronden van het bezwaar zijn ingediend bij brief van 13 november 2019.
1.5.
Bij besluit van 22 oktober 2019 heeft de minister aan appellant een bestuurlijke boete opgelegd van € 1.175,26.
1.6.
Op 7 november 2019 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen het onder 1.5 genoemde besluit.
1.7.
Bij besluit van 18 december 2019 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar tegen alle onder 1.3 en 1.5 genoemde besluiten ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit gedeeltelijk vernietigd en het bezwaar alsnog gedeeltelijk niet-ontvankelijk verklaard. Ten aanzien van de besluiten die zien op de herziening, terugvordering en verrekening is de rechtbank van oordeel dat – gezien de letterlijke tekst van het inleidende bezwaarschrift – appellant uitsluitend bezwaar heeft gemaakt tegen de terugvordering en verrekening. Het besluit tot terugvordering en verrekening is ook als bijlage meegezonden met dat bezwaarschrift. De rechtbank is van oordeel dat toen geen bezwaar is gemaakt tegen de herzieningsbesluiten. Voor zover met de indiening op 13 november 2019 van de bezwaargronden, die mede zijn gericht tegen laatstbedoelde besluiten, ook is bedoeld heroverweging daarvan te bewerkstelligen, heeft de rechtbank geoordeeld dat dit bezwaar te laat is ingediend. Omdat volgens de rechtbank de herziening in rechte is komen vast te staan, is het besluit tot terugvordering en verrekening in overeenstemming met het bepaalde in artikel 7.4 van de Wsf 2000. Het beroep is daarom in zoverre ongegrond verklaard. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de minister heeft aangetoond dat appellant niet woonde op zijn brp-adres en dat de boete daarom kon worden opgelegd. De gegevens die zijn opgenomen in het rapport dat van het huisbezoek is opgemaakt, laten geen andere conclusie toe dan dat appellant niet op het brp-adres woonachtig was. De stelling van appellant dat hij ten tijde van de controle op vakantie in het buitenland was, kan naar het oordeel van de rechtbank niet verklaren dat er in de woning helemaal geen spullen van hem zijn gevonden en dat in de als zijn (slaap)kamer getoonde kamer alleen damesspullen en studiespullen op naam van iemand anders zijn gevonden. Ook de stelling dat appellant in verband met zijn vakantie en zijn eventuele voornemen om in het nieuwe studiejaar toch weer bij zijn ouders te gaan wonen, al zijn spullen had meegenomen betekent niet dat de conclusie dat appellant ten tijde van de controle niet woonde op het brpadres, onjuist is. Appellant heeft ook geen feiten of omstandigheden naar voren gebracht waaruit in de periode van 1 september 2018 tot aan de controledatum een relevante wijziging in zijn woonsituatie zou blijken. Nu appellant zijn financiële positie, op basis waarvan hij matiging van de boete heeft bepleit, niet heeft onderbouwd is er geen aanleiding de boete te verlagen. Ook overigens is de boete evenredig. Ook in zoverre is het beroep ongegrond verklaard.
3.1.
Appellant heeft in hoger beroep primair betoogd dat de berichten die op Mijn DUO zijn geplaatst niet zijn aan te merken als besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Met de enkele mededeling dat de studiefinanciering wijzigt, wordt geen rechtsgevolg in het leven geroepen. Dat gebeurt pas met het per post verzonden besluit waaruit volgt dat de wijziging tot een terugvordering heeft geleid. Subsidiair heeft appellant betoogd dat de verschillende wijzen van bekendmaking van de besluiten bij hem verwarring hebben veroorzaakt, omdat hij ervan uitging dat de in Mijn DUO geplaatste berichten gelijkluidend zouden zijn aan het bericht dat hij per post ontving. Verder heeft appellant betoogd dat de minister uit de rapportage van het huisbezoek niet de conclusie heeft kunnen trekken dat hij niet woonachtig was op het brp-adres. Over de boete heeft appellant naar voren gebracht dat het bewijs dat daarbij is gebruikt, niet toereikend is om het besluit te dragen en dat hij met zijn aangetoonde verblijf in het buitenland voldoende twijfel heeft gezaaid, waardoor het bewijsvermoeden van artikel 9.9 van de Wsf 2000 is ontzenuwd.
3.2.
De minister heeft bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit.
4. De Raad oordeelt als volgt.
De niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar
4.1.
Met zijn uitspraak van 9 juli 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1500, is de Raad teruggekomen van zijn vaste rechtspraak tot dan toe, waaruit volgde dat de bestuursrechter gehouden is te beoordelen of een bezwaarschrift tijdig (of verschoonbaar te laat) is ingediend en in verband daarmee terecht door het bestuursorgaan ontvankelijk is geacht. De Raad hanteert sinds die uitspraak het uitgangspunt dat de bestuursrechter de tijdigheid van bezwaar niet ambtshalve behoort te beoordelen. Dit betekent dat de rechtbank het bij het bestuursorgaan ingediende bezwaar niet ambtshalve wegens termijnoverschrijding alsnog niet-ontvankelijk mag verklaren. De Raad past dit uitgangspunt ook toe in lopende zaken tegen uitspraken van de rechtbank.
4.2.
In het voorliggende geval heeft de minister het onder 1.4 genoemde bezwaar van 18 oktober 2019 gericht geacht tegen zowel de terugvordering en verrekening als de herziening, en dat bezwaar (in zijn geheel) inhoudelijk beoordeeld. De rechtbank heeft – ambtshalve – evenwel geoordeeld dat pas na afloop van de bezwaartermijn duidelijk is geworden dat het bezwaar niet alleen tegen de terugvordering en verrekening was gericht, maar ook tegen de twee besluiten tot herziening en dat de minister het bezwaar voor zover gericht tegen die laatste twee besluiten om die reden niet-ontvankelijk had moeten verklaren. Gelet op de onder 4.1 genoemde uitspraak moet inmiddels tot het oordeel worden gekomen dat de rechtbank daarmee, bij de huidige stand van het recht, buiten de omvang van het geding is getreden en dat zij het bezwaar niet alsnog niet-ontvankelijk had mogen verklaren. Het subisidaire betoog van appellant behoeft daarom geen bespreking.
4.3.
Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad de tegen de – inhoudelijke – beslissing op bezwaar aangevoerde gronden bespreken, voor zover deze betrekking hebben op de herziening.
De herziening
4.4.
De Raad stelt voorop dat, anders dan appellant heeft betoogd, met de op Mijn DUO geplaatste berichten waarbij de studiefinanciering van appellant is herzien, onmiskenbaar rechtsgevolg is beoogd. Niet alleen bevatten de berichten de mededeling dat het recht op studiefinanciering is gewijzigd, maar ook de verlaging van de toegekende bedragen ten opzichte van de aanvankelijke toekenning is daarin opgenomen. Dat betekent dat deze berichten moeten worden aangemerkt als besluiten in de zin van de Awb. Dat het bedrag dat als gevolg van de herziening wordt teruggevorderd in een ander besluit is neergelegd, doet hieraan niets af.
4.5.
Omdat een herziening als hier aan de orde een belastend besluit is, moet de minister aannemelijk maken dat appellant niet heeft voldaan aan de voorwaarden die in artikel 1.5 van de Wsf 2000 voor toekenning van een uitwonendenbeurs zijn opgenomen.
4.6.1.
Met de onderzoeksbevindingen heeft de minister aan die bewijslast voldaan. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de controleurs op de kamer die als de kamer van appellant is getoond in het geheel geen tot hem te herleiden spullen hebben aangetroffen. De door appellant gegeven verklaring is niet geloofwaardig. [1] Niet valt in te zien, anders dan appellant meent, waarom een huisbezoek dat tijdens een vakantieperiode wordt afgelegd, niet een voldoende betrouwbaar beeld kan geven van iemands woonsituatie. Het is niet aannemelijk dat iemand zijn kamer op zijn brp-adres voorafgaand aan zijn vakantie volledig ontruimt, om daar na de vakantie weer met zijn hele hebben en houden terug te keren. Mocht iemand, zoals wellicht ook bij appellant het geval was, al voor zijn vertrek voornemens zijn om na de vakantie niet terug te keren op zijn brp-adres en heeft hij zijn kamer op dat adres om die reden volledig ontruimd met overbrenging van al zijn spullen naar een ander adres, dan kan niet staande worden gehouden dat hij tijdens zijn vakantie op het brp-adres zijn hoofdverblijf heeft behouden.
4.6.2.
De minister behoefde, anders dan door appellant is gesteld, geen aanleiding te zien om nader onderzoek te doen (in de buurt en/of op het ouderlijk adres). Het huisbezoek had immers voldoende informatie opgeleverd en de resultaten waren ook voldoende als grondslag voor de herziening. [2]
4.7.
Wat is overwogen onder 4.5 tot en met 4.6.2 betekent dat het beroep, voor zover dat betrekking heeft op de herziening, ongegrond moet worden verklaard.
De terugvordering en verrekening
4.8.
De rechtbank heeft overwogen dat de beroepsgronden tegen de terugvordering en verrekening niet slagen omdat de herziening onherroepelijk is geworden. Zoals volgt uit wat is overwogen onder 4.1 en 4.2 is dat laatste niet juist. Ook is de rechtbank er ten onrechte van uitgegaan dat de terugvordering mede betrekking heeft op de periode van 1 september 2019 tot en met 31 december 2019, omdat over die periode nog geen uitwonendenbeurs was uitbetaald en van terugvordering in zoverre dus geen sprake is. Wel heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat wat is aangevoerd niet kan leiden tot vernietiging van dit deel van het bestreden besluit, omdat uit 4.5 tot en met 4.6.2 volgt dat de herziening stand houdt en het bezwaar geen zelfstandige gronden tegen de terugvordering en verrekening bevat.
4.9.
Wat is overwogen onder 4.8 betekent dat de aangevallen uitspraak met betrekking tot de terugvordering en verrekening voor bevestiging in aanmerking komt, zij het met verbetering van de gronden waarop zij rust.
De boete
4.10.
Wat appellant met betrekking tot de boete heeft aangevoerd is in grote lijnen een herhaling van wat hij in bezwaar en beroep naar voren heeft gebracht. Wezenlijk nieuwe gezichtspunten zijn niet aangevoerd. De Raad ziet geen reden anders te oordelen dan de rechtbank bij de aangevallen uitspraak heeft gedaan en sluit zich aan bij de overwegingen van de rechtbank.
4.11.
Wat is overwogen onder 4.10 betekent dat de aangevallen uitspraak voor zover die op de boete betrekking heeft, moet worden bevestigd.
Ter voorlichting
4.12.
De Raad wijst ter voorlichting op het volgende. Volgens vaste rechtspraak moeten geschriften naar hun strekking worden beoordeeld en moeten bezwaargronden ruim worden opgevat. Bij die beoordeling moet de bedoeling van de bezwaarmaker worden betrokken. In het voorliggende geval was die bedoeling duidelijk en kon het bezwaar redelijkerwijs niet anders worden uitgelegd dan als gericht tegen zowel de herziening als de terugvordering en verrekening. Dat appellant aanvankelijk (uitsluitend) het besluit tot terugvordering en verrekening heeft overgelegd, maakt dat niet anders. Daar komt in dit geval bij dat in dat besluit een verwijzing is opgenomen naar de herziening en dat de verschillende wijzen van bekendmaking van de besluiten voor verwarring kunnen zorgen, zoals appellant in zijn subsidaire betoog terecht heeft gesteld. Als de bedoeling van een bezwaarmaker niet duidelijk is of als daarover, (mede) gelet op de primaire besluitvorming, twijfel zou kunnen bestaan, ligt het op de weg van het bestuursorgaan navraag te doen. Juist in een situatie als hier aan de orde, waar sprake is van drie gelijktijdig genomen besluiten die zijn gebaseerd op hetzelfde feitencomplex en die met elkaar qua rechtsgevolgen samenhangen, ligt – mocht worden getwijfeld aan de bedoeling – navraag in de rede. De door de minister in verweer in hoger beroep onderschreven redenering van de rechtbank gaat niet alleen voorbij aan wat hiervoor is overwogen, maar staat ook haaks op de door de Raad onderschreven, juiste werkwijze van de minister, waarbij een tegen een boetevoornemen ingediende zienswijze wordt aangemerkt als een bezwaar tegen de herziening en terugvordering, ook als bij het bezwaar uitsluitend een kopie van het voornemen wordt overgelegd. [3]
Proceskosten en griffierecht
5. Zoals volgt uit wat hiervoor is overwogen, moet de aangevallen uitspraak gedeeltelijk worden vernietigd. Dat brengt mee dat er aanleiding is de minister te veroordelen in de proceskosten van appellant in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 1.496,- voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep (1 punt voor het hoger beroepschrift, 1 punt voor de zitting). Verder is er aanleiding te bepalen dat het voor het hoger betaalde griffierecht met toepassing van artikel 8:114, tweede lid, van de Awb door de griffier van de Raad aan appellant wordt terugbetaald.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover deze betrekking heeft op de herziening;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit in zoverre ongegrond;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.496,-;
- bepaalt dat de griffier van de Raad het door appellant voor het hoger beroep betaalde griffierecht van € 131,- aan hem terugbetaalt.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en J. Brand en J.E. Jansen als leden, in tegenwoordigheid van M. Stumpel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2021.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
(getekend) M. Stumpel