Uitspraak
19.2111 AW, 19/2112 AW, 19/3641 AW
Datum uitspraak: 18 maart 2021
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het beroep tegen het niet tijdig nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar, op de beroepen tegen de besluiten van de korpschef van politie van 8 mei 2019 en 10 juli 2019, op het verzoek tot het bepalen van een dwangsom en op de verzoeken om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
de korpschef van politie (korpschef)
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)
PROCESVERLOOP
Bij uitspraak van 8 maart 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:678) heeft de Raad – voor zover relevant – de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 juni 2017, 16/4598 (ECLI:NL:RBGEL:2017:3048) vernietigd, het beroep tegen het besluit van 4 juli 2016 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd, het besluit van 12 februari 2016 vernietigd en de korpschef opgedragen een nieuwe beslissing op het bezwaar tegen het besluit van 16 december 2013 te nemen met inachtneming van de uitspraak van de Raad. Daarbij is de beslistermijn vastgesteld op drie maanden gerekend vanaf de datum van verzending van de uitspraak van de Raad en met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaald dat beroep tegen de nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad kan worden ingesteld. Voorts is de korpschef veroordeeld tot betaling aan appellant van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 1.500,-.
Verder heeft de Raad – voor zover relevant – bij deze uitspraak de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 juni 2017, 16/4595 vernietigd voor zover aangevochten, het beroep tegen de besluiten van 2 en 27 juni 2016 gegrond verklaard en deze besluiten vernietigd en de korpschef opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar tegen het besluit van 1 december 2015 te nemen met inachtneming van de uitspraak van de Raad. Daarbij is eveneens de beslistermijn vastgesteld op drie maanden gerekend vanaf de datum van verzending van de uitspraak van de Raad en bepaald dat beroep tegen de nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad kan worden ingesteld.
Bij besluit van 8 mei 2019 (bestreden besluit 1), bekrachtigd bij besluit van 26 juni 2019, heeft de korpschef het bezwaar tegen het besluit van 16 december 2013 wederom ongegrond verklaard.
Namens appellant heeft mr. S.A.J.T. Hoogendoorn, advocaat, op 10 mei 2019 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een nieuwe beslissing op het bezwaar tegen het besluit van 1 december 2015 en de Raad verzocht te bepalen dat de korpschef een dwangsom aan appellant dient te betalen.
Bij besluit van 10 juli 2019 (bestreden besluit 2) heeft de korpschef het bezwaar tegen het besluit van 1 december 2015 wederom ongegrond verklaard.
Namens appellant heeft mr. Hoogendoorn beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.
Naar aanleiding van het verzoek van appellant om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn door de bestuursrechter heeft de Raad de Staat als partij aangemerkt.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 februari 2021. Voor appellant is verschenen mr. Hoogendoorn. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. P.J.C. Garrels en C.P. Mooijen.
OVERWEGINGEN
1.1.
Voor een uitgebreide weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar zijn uitspraak van 8 maart 2018. Hij volstaat nu met het volgende.
1.2.
De Raad heeft in zijn uitspraak van 8 maart 2018 – samengevat en voor zover relevant – het volgende overwogen. In de formulieren die de korpschef over het matchingsproces heeft overgelegd komt niet tot uitdrukking dat bij appellant over de volle periode van 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 feitelijk geen sprake was van extra werkzaamheden, maar dat hij uitsluitend andere werkzaamheden verrichtte dan die tot zijn korpsfunctie behoorden. Ook blijft buiten beeld dat appellant op 31 december 2011 als taakaccent [taakaccent] in de Strafrechtketen had. En ook is in de gedingstukken niet zichtbaar of de beschrijving van de werkzaamheden, zoals vastgelegd in de nieuwe uitgangspositie, bij de Werkgroep matching voorhanden is geweest. Van de zijde van de korpschef is op deze door appellant genoemde feiten en omstandigheden niet anders gereageerd dan dat de korpsbeschrijving uit de herziene uitgangspositie van 13 februari 2015 is aangeboden aan de Werkgroep matching. Hiermee wordt echter geen verklaring voor of uitleg gegeven van de onjuiste informatie die blijkens de stukken ten grondslag heeft gelegen aan de uitkomst van de Werkgroep matching en daarmee aan het besluit van 12 februari 2016. Deze tekortkoming brengt reeds mee dat het besluit van 12 februari 2016 wegens het ontbreken van een draagkrachtige motivering niet in stand kan blijven en dat de korpschef een nieuwe beslissing moet nemen. Nu de besluitvorming over de overgang naar een functie voor het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP) per 1 januari 2012, die door de korpschef op zich terecht ten grondslag is gelegd aan de vaststelling van de oorspronkelijke functie voor de reorganisatie, niet in stand blijft, berust ook de besluitvorming over de vaststelling van de oorspronkelijke functie zelf niet op een draagkrachtige motivering. Ten slotte heeft de Raad overwogen geen grond te zien voor het oordeel dat de vaststelling van de oorspronkelijke functie met toepassing van artikel 1a van de Regeling landelijk sociaal statuut politie (LSS) de gewichtsfactor ‘zeer licht’ behoort te krijgen voor zover het gaat om de hoogte van de vergoeding van kosten in bezwaar.
2. De korpschef heeft ter uitvoering van deze uitspraak de bestreden besluiten genomen. Bij bestreden besluit 1 heeft de korpschef overwogen dat de uitgangspositie van appellant op de juiste wijze is gematcht, dat hem daarom op de juiste gronden de LFNP-functie Assistent Intake & Service B, gewaardeerd in salarisschaal 5, is toegekend en dat hij op de juiste gronden naar die functie is overgegaan. Bij bestreden besluit 2 heeft de korpschef onder verwijzing naar het advies van de bezwaaradviescommissie HRM kamer PREO overwogen dat de oorspronkelijke functie van appellant correct is vastgesteld overeenkomstig de op 1 januari 2012 voor appellant geldende LFNP-functie die inmiddels is vastgelegd in het bestreden besluit 1.
3. In beroep heeft appellant de hierna te bespreken gronden aangevoerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een nieuwe beslissing op het bezwaar tegen het besluit van 1 december 2015
4.1.
De korpschef heeft ter zitting van de Raad erkend niet tijdig een nieuwe beslissing op het bezwaar tegen het besluit van 1 december 2015 te hebben genomen en aan appellant de maximale dwangsom van € 1.260,- verschuldigd te zijn. Gelet hierop zal de Raad het beroep tegen het niet tijdig nemen van een nieuwe beslissing op het bezwaar tegen het besluit van
1 december 2015 gegrond verklaren en de door de korpschef aan appellant verschuldigde dwangsom vaststellen op € 1.260,-.
De toekenning van en overgang naar de LFNP-functie van Assistent Intake & Service B per
1 januari 2012 (bestreden besluit 1)
4.2.
De Raad heeft in zijn uitspraak van 8 maart 2018 in het matchingsproces een aantal tekortkomingen geconstateerd, overwogen dat niet duidelijk is of de werkgroep matching wel over de juiste stukken over de werkzaamheden van appellant en zijn gewijzigde uitgangspositie heeft beschikt, de bevindingen van de werkgroep matching daarom in twijfel getrokken en geoordeeld dat het besluit van 12 februari 2016 tot toekenning van en overgang naar de LFNP-functie van Assistent Intake & Service B wegens het ontbreken van een draagkrachtige motivering niet in stand kan blijven.
4.3.
Deze overwegingen en het oordeel van de Raad brachten met zich dat de korpschef het matchingsproces opnieuw had moeten doorlopen in die zin dat de nieuwe uitgangspositie van appellant (opnieuw) voorgelegd moest worden aan de werkgroep matching, zodat de overgang naar de meest vergelijkbare LFNP-functie bepaald kon worden, alvorens tot een nieuwe beslissing over de toekenning van en overgang naar een LFNP-functie te kunnen komen.
4.4.
Gebleken is dat de korpschef de nieuwe uitgangspositie niet heeft voorgelegd aan de werkgroep matching – deze was ten tijde van het nemen van dit besluit al opgeheven – maar aan de voormalige voorzitter en plaatsvervangend voorzitter van de werkgroep matching. Nog afgezien van de vraag of de korpschef hiermee wel de voor een matching voorgeschreven procedure heeft gevolgd – en de werkgroep matching dus niet volledig in stand had moeten houden dan wel opnieuw bijeen had moeten roepen – overweegt de Raad dat uit de schriftelijke weergave van de bevindingen van de voormalige voorzitter en de plaatsvervangend voorzitter van de werkgroep matching van 8 april 2019 niet blijkt in hoeverre zij de gewijzigde uitgangspositie van appellant bij hun beoordeling hebben betrokken. De bevindingen zijn in zeer algemene bewoordingen gesteld en te weinig toegespitst op het specifieke geval van appellant. Zo blijkt niet welke invloed de gewijzigde uitgangspositie van appellant heeft gehad in de afwegingen die tot de matching hebben geleid. De Raad is dan ook van oordeel dat de korpschef niet heeft voldaan aan de uit de uitspraak van 8 maart 2018 voortvloeiende opdracht en kan daarom, tegen de achtergrond van die uitspraak, niet anders dan oordelen dat het bestreden besluit 1 een draagkrachtige motivering mist en daarom vernietigd moet worden.
De vaststelling van de oorspronkelijke functie (bestreden besluit 2)
4.5.
Zoals de Raad in zijn uitspraak van 8 maart 2018 heeft overwogen wordt voor de vaststelling van de oorspronkelijke functie aangehaakt bij de LFNP-functie waarnaar de ambtenaar per 1 januari 2012 is overgegaan. Nu het bestreden besluit 1 waarbij appellant is overgegaan naar de LFNP-functie die vervolgens bij het bestreden besluit 2 ook als oorspronkelijke functie is vastgesteld, wordt vernietigd, kan ook het bestreden besluit 2 niet in stand blijven. De Raad zal daarom ook dit besluit vernietigen.
4.6.
Voor wat betreft de in het kader van de vaststelling van de oorspronkelijke functie opgeworpen stelling van appellant dat het besluit van 6 juni 2016, dat strekte tot correctie van het besluit van 2 juni 2016 over de vaststelling van de oorspronkelijke functie, nog geldig is, overweegt de Raad het volgende. Het besluit van 2 juni 2016 en het correctiebesluit van 6 juni 2016 zijn aan te merken als één besluit. Nu de Raad bij zijn uitspraak van 8 maart 2018 het besluit van 2 juni 2016 heeft vernietigd is daarmee ook het van dit besluit deel uitmakende correctiebesluit van 6 juni 2016 vernietigd.
Conclusie
4.7.
De Raad acht het, gelet op het verloop, de lange duur van de procedure en de opstelling van de korpschef in deze zaak, niet zinvol en passend om de korpschef nogmaals in de gelegenheid te stellen om nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen. De Raad vraagt zich ten zeerste af of de korpschef nu wel op juiste wijze aan de opdracht van de Raad kan en zal voldoen. De Raad ziet daarom in deze specifieke zaak aanleiding om het langlopende geschil definitief te beslechten door zelf in de zaak te voorzien en overweegt daartoe het volgende.
4.8.
Appellant heeft aangevoerd dat de toekenning van en overgang naar een LFNP-functie Generalist Tactische Opsporing schaal 7 in de rede ligt. De Raad is, gelet op de dossierstukken en de toelichting van de korpschef ter zitting, van oordeel dat een hernieuwde matching in het geval van appellant niet zal leiden tot toekenning van en overgang naar die LFNP-functie met die salarisschaal. Daarbij is van belang dat bij de matching eerst het meest passende domein en vakgebied worden gekozen. De dossierstukken en wat ter zitting is besproken, geven geen aanleiding om in het geval van appellant niet te kiezen voor het domein Uitvoering en het vakgebied Intake & Service. De korpschef heeft ter zitting afdoende toegelicht dat binnen het domein Uitvoering het vakgebied Tactische Opsporing niet ziet op het soort werkzaamheden op vreemdelingrechtelijk gebied zoals die door appellant zijn omschreven. Dit brengt met zich dat de door appellant gewenste toekenning van en overgang naar het vakgebied Tactische Opsporing en daarmee naar deze functie gewaardeerd in salarisschaal 7 niet tot de mogelijkheden behoort. Appellant heeft onvoldoende onderbouwd waarom een beroep op de hardheidsclausule zou kunnen slagen.
4.9.
De Raad zal de korpschef op dragen om aan appellant conform het door de korpschef ter zitting van de Raad gedane aanbod per 1 januari 2012 de functie van Medewerker Intake & Service B, gewaardeerd in salarisschaal 6, toe te kennen en appellant per die datum naar deze functie te laten overgaan. Hiermee wordt appellant naar het oordeel van de Raad niet te kort gedaan. Dit brengt met zich dat de korpschef aan appellant, voor zover een lagere salarisschaal is uitbetaald, een bedrag aan salaris en van de hoogte van het salaris afhankelijke uitkeringen zoals vakantiegeld zal moeten nabetalen en een bedrag aan wettelijke rente over deze nabetaling zal moeten uitkeren.
4.10.
Gelet op de hiervoor in 4.5 al genoemde samenhang tussen de overgang naar de toegekende LFNP-functie en de vaststelling van de oorspronkelijke functie draagt de Raad de korpschef verder op om de oorspronkelijke functie van appellant op 1 januari 2012 vast te stellen op de functie van Medewerker Intake & Service B, gewaardeerd in salarisschaal 6.
4.11.
Gelet op het voorgaande behoeven de overige gronden tegen de bestreden besluiten met uitzondering van de proceskosten geen bespreking meer.
De redelijke termijn
5.1.
Appellant heeft ten slotte, in de procedures ten aanzien van beide bestreden besluiten, verzocht om toekenning van – aanvullende – immateriële schadevergoeding wegens schending van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
5.2.
De vraag of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van een zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de gehele rechtsgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene, zoals ook uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt.
5.3.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd (uitspraak van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009). De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen.
5.4.
In een geval als dit, waarin een vernietiging van een beslissing op bezwaar, met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb, leidt tot het opnieuw instellen van beroep, wordt de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig aan het bestuursorgaan toegerekend. Indien echter in de loop van de hele procedure één of meer keren sprake is (geweest) van een langere behandelingsduur bij een rechterlijke instantie dan gerechtvaardigd, dan komt de periode waarmee die rechterlijke instantie de behandelingsduur heeft overschreden, niet voor rekening van het bestuursorgaan maar van de Staat (Ministerie van Justitie en Veiligheid). Bij de beoordeling of de appelrechter er al dan niet te lang over heeft gedaan in de fase van beroep tegen een nieuwe beslissing op bezwaar, geldt de voor beroep gangbare normatieve termijn van anderhalf jaar. De Raad herinnert aan zijn uitspraak van 4 augustus 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3121, punt 4.4.5.
5.5.
In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden (zie de al genoemde uitspraak van
26 januari 2009).
5.6.
Voor dit geval betekent dit het volgende. Sinds de ontvangst van het bezwaarschrift van 25 januari 2014 door de korpschef tot aan deze uitspraak van de Raad zijn zeven jaar en bijna twee maanden verstreken. De Raad heeft in de zaak zelf en de opstelling van partijen geen aanknopingspunten kunnen vinden voor het oordeel dat de lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. De conclusie is dat de redelijke termijn met drie jaar en bijna twee maanden is overschreden. Deze overschrijding dient in beginsel geheel te worden toegerekend aan de korpschef nu de behandeling van het beroep door de rechtbank minder dan anderhalf jaar heeft geduurd en de behandeling van het hoger beroep door de Raad minder dan twee jaar heeft geduurd. De behandeling van het na toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb rechtstreeks bij de Raad ingestelde beroep tegen het nieuwe besluit van 8 mei 2019 heeft met een jaar en bijna elf maanden echter meer dan anderhalf jaar geduurd, wat een voor rekening van de Staat komende overschrijding van de redelijke termijn met bijna vijf maanden oplevert. De aan de korpschef toe te rekenen overschrijding komt hiermee op twee jaar en bijna negen maanden.
5.7.
Nu de korpschef bij de uitspraak van de Raad van 8 maart 2018 al is veroordeeld tot betaling van een bedrag van € 1.500,- wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt dit bedrag op het aanvullend door de korpschef te betalen bedrag in mindering gebracht. Dit alles betekent dat de korpschef zal worden veroordeeld tot betaling aan appellant van een bedrag van afgerond € 3.000,- (33/38 deel) minus € 1.500,-, in totaal € 1.500,-. De Staat zal worden veroordeeld tot betaling aan appellant van een bedrag van afgerond € 500,- (5/38 deel).
5.8.
De overschrijding van de redelijke termijn in de tweede procedure – dus ten aanzien van bestreden besluit 2 – leidt niet tot een hogere schadevergoeding. Beide procedures hebben (in hoofdzaak) betrekking op hetzelfde onderwerp. Van extra spanning en frustratie door de tweede procedure was daarom geen sprake. Met betrekking tot deze procedure kan worden volstaan met de vaststelling dat de redelijke termijn door de korpschef is geschonden.
De (proces)kosten
6.1.
In zijn uitspraak van 8 maart 2018 onder punt 6.3.2 heeft de Raad de korpschef ook nog opgedragen om ten aanzien van het vernietigde besluit van 27 juni 2016 opnieuw te beslissen over de kosten in bezwaar. De korpschef heeft dit nagelaten. De Raad zal daarom zelf over deze kosten oordelen en de korpschef veroordelen in de hierna in 6.2 als eerste post genoemde kosten van appellant.
6.2.
Er bestaat aanleiding de korpschef te veroordelen in de kosten van appellant voor verleende rechtsbijstand. Deze worden begroot op € 534,- voor het opstellen van het bezwaarschrift dat heeft geleid tot het besluit van 27 juni 2016 (1 punt, wegingsfactor 1),
€ 267,- voor het opstellen van het beroepschrift tegen het niet tijdig nemen van een nieuwe beslissing op het bezwaar tegen het besluit van 1 december 2015 (1 punt, wegingsfactor 0,5), € 534,- voor het opstellen van het beroepschrift tegen het bestreden besluit 1 (1 punt, wegingsfactor 1), € 534,- voor het opstellen van het beroepschrift tegen het bestreden besluit 2 (1 punt, wegingsfactor 1) en € 534,- voor het verschijnen ter zitting van de Raad (1 punt, wegingsfactor 1). De Raad gaat er daarbij vanuit dat de zaken samenhangende zaken zijn, als bedoeld in artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een nieuwe beslissing op het bezwaar tegen het besluit van 1 december 2015 gegrond;
- stelt de hoogte van de door de korpschef aan appellant verschuldigde dwangsom vast op
€ 1.260,-;
- verklaart de beroepen tegen de besluiten van 8 mei 2019 en 10 juli 2019 gegrond en vernietigt deze besluiten;
- herroept de besluiten van 16 december 2013 en 1 december 2015;
- draagt de korpschef op om appellant per 1 januari 2012 de functie van Medewerker Intake & Service B, gewaardeerd in salarisschaal 6, toe te kennen en appellant per die datum naar deze functie te laten overgaan;
- draagt de korpschef op om de oorspronkelijke functie van appellant op 1 januari 2012 vast te stellen op de functie van Medewerker Intake & Service B, gewaardeerd in salarisschaal 6;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
- veroordeelt de korpschef tot betaling aan appellant van een bedrag van € 1.500,- als vergoeding van schade in verband met de duur van de procedure;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden tot betaling aan appellant van een bedrag van € 500,- als vergoeding van schade in verband met de duur van de procedure;
- veroordeelt de korpschef in de (proces)kosten van appellant tot een bedrag van € 2.403,-;
- bepaalt dat de korpschef aan appellant het betaalde griffierecht van € 174,- (19/2111 AW) en € 174,- (19/2112 AW), in totaal € 348,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door C.H. Bangma als voorzitter en A. van Gijzen en M. Wolfrat als leden, in tegenwoordigheid van M.E. van Donk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2021.
(getekend) C.H. Bangma
(getekend) M.E. van Donk