Uitspraak
22/551 ZW
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het beroep tegen het besluit van de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen van 5 januari 2022 en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)
Datum uitspraak: 14 augustus 2025
SAMENVATTING
De Raad heeft bij uitspraak van 7 oktober 2021 [1] , geoordeeld dat het medisch onderzoek door het Uwv niet met de vereiste zorgvuldigheid is verricht. Het Uwv is opgedragen om appellant lichamelijk te laten onderzoeken door een verzekeringsarts bezwaar en beroep. Bij besluit van 5 januari 2022 heeft het Uwv de bezwaren van appellant tegen de intrekking van de ZWuitkering per 27 juli 2018 opnieuw ongegrond verklaard, omdat het op 15 december 2021 verrichte medisch onderzoek geen aanleiding gaf om zwaardere beperkingen aan te nemen. Appellant is het hier niet mee eens. Hij is van mening dat zijn beperkingen zijn onderschat en dat hij de geduide functies niet kan verrichten. De Raad volgt dit standpunt en komt tot het oordeel dat het Uwv de ZW-uitkering ten onrechte heeft beëindigd.
PROCESVERLOOP
Bij uitspraak van 7 oktober 2021, heeft de Raad, de uitspraak van de rechtbank Limburg vernietigd en het Uwv opdracht gegeven om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen en met toepassing van artikel 8:113, tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaald dat tegen het door het Uwv nieuw te nemen besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
Bij besluit van 5 januari 2022 (bestreden besluit) heeft het Uwv de nieuwe beslissing op bezwaar genomen en het bezwaar van appellant tegen het besluit van 26 juni 2018, opnieuw ongegrond verklaard.
Namens appellant, heeft mr. K.E.J. Dohmen, advocaat, beroep ingesteld.
Het hoger beroep van appellant is bij uitspraak van 15 juni 2022 niet-ontvankelijk verklaard. Bij uitspraak op verzet als bedoeld in de artikelen 8:55, zevende lid, en 8:108, eerste lid, van de Awb van 15 juni 2023 [2] heeft de Raad het verzet gegrond verklaard en bepaald dat het onderzoek wordt voortgezet in de stand waarin het zich bevond.
Het Uwv heeft een rapport van een verzekeringsarts bezwaar en beroep ingediend.
Appellant heeft nadere gronden en nadere medische stukken ingediend.
Ook heeft appellant verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Naar aanleiding van dit verzoek heeft de Raad de Staat als partij aangemerkt.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 5 juni 2024. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Dohmen. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.C.P. Veldman.
Het onderzoek is heropend na de zitting. De Raad heeft verzekeringsarts M.Wolffvan der Ven als onafhankelijke deskundige benoemd. De deskundige heeft op 27 januari 2025 een rapport uitgebracht.
Beide partijen hebben een zienswijze op het rapport van de deskundige ingediend. De deskundige heeft naar aanleiding van de ingebrachte zienswijzen op 8 mei 2025 nader gerapporteerd.
Onder toepassing van artikel 8:57, eerste lid, van de Awb is een nader onderzoek ter zitting achterwege gebleven, waarna de Raad het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Awb heeft gesloten.
OVERWEGINGEN
1.1.
Voor een uitgebreide weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de uitspraak van 7 oktober 2021. Hij volstaat nu met het volgende.
1.2.
Ter uitvoering van de uitspraak van de Raad van 7 oktober 2021 heeft een verzekeringsarts bezwaar en beroep appellant op het spreekuur van 15 december 2021 medisch onderzocht. In een rapport van 28 december 2021 heeft de verzekeringsarts bezwaar en beroep uiteengezet dat ten tijde van het onderzoek de diabetesklachten van appellant op de voorgrond stonden en dat hij aan de handen van appellant geen bijzonderheden heeft aangetroffen. Daarbij heeft deze arts opgemerkt dat ook de neuroloog bij onderzoek van de handen geen afwijkingen vond. Er zijn dan ook geen argumenten om vanwege de diagnose carpaal tunnelsyndroom (CTS) zwaardere beperkingen aan te nemen dan in de Functionele Mogelijkhedenlijst (FML) van 1 juni 2018 zijn opgenomen. Gelet hierop is het Uwv van mening dat de geduide functies, die ten grondslag zijn gelegd aan het besluit van 26 juni 2018 in medisch opzicht nog steeds geschikt zijn voor appellant. Gelet op deze bevindingen heeft het Uwv bij de nieuwe beslissing op bezwaar van 5 januari 2022 (bestreden besluit) het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard omdat appellant in staat wordt geacht om ten minste 65% van het maatmaninkomen per uur te verdienen zodat hij vanaf 27 juli 2018 niet langer recht heeft op een ZW-uitkering.
2.1.
Appellant is het niet eens met het bestreden besluit. Appellant blijft van mening dat zijn beperkingen als gevolg van lichamelijke en psychische klachten zijn onderschat. Ter ondersteuning van de gronden heeft appellant medische informatie ingebracht. Appellant heeft verzocht om inschakeling van een onafhankelijke deskundige. Vanwege zijn klachten kan appellant de voor hem geselecteerde functies niet verrichten.
2.2.
Het Uwv heeft verzocht om de aangevallen uitspraak te bevestigen.
3.1.
De Raad heeft aanleiding gezien M. Wolff-van der Ven, verzekeringsarts bij Aevalis, te benoemen als onafhankelijke deskundige. De deskundige heeft op 19 maart 2024 een rapport uitgebracht. Uit dit rapport blijkt dat de deskundige appellant op het spreekuur van 25 januari 2025 heeft gesproken en onderzocht. Op basis van haar bevindingen bij het onderzoek, de medische informatie van de behandelend sector en de rapporten van de verzekeringsartsen heeft de deskundige geconcludeerd dat er per 27 juli 2018 sprake was van een matig gereguleerde diabetes mellitus, insuline-afhankelijk, en een angst- en paniekstoornis en tevens NREM parasomnie met confusional arousals en/of pavor nocturnus, vermoedelijk tevens een depressieve stoornis. Daarnaast waren er pijnklachten van met name de extremiteiten: atrofie van de onderbenen, hypertonie, hartkloppingen, urogenitale klachten en vermoeidheid welke geschaard kunnen worden onder of als gevolg van de diagnose dunnevezelneuropathie/ combibeeld neuropathie. Of er tevens sprake was van een carpaal tunnel syndroom valt retrospectief niet meer vast te stellen. Op grond hiervan heeft de deskundige geconcludeerd dat sprake is van uitgebreidere onderliggende medische afwijkingen dan destijds is aangenomen met name de bijkomende diagnose dunnevezelneuropathie (DVN), heeft de deskundige ook van toepassing geacht op de datum in geding. De deskundige heeft geconcludeerd dat destijds niet alle klachten even plausibel werden geacht en dat deconditionering werd genoemd als verklaring voor de pijnklachten en atrofie wat nu echter geduid moet worden in het kader van DVN. Voorts is de primaire arts uitgegaan van een goed ingestelde diabetes op basis van informatie van de internist van mei 2017, terwijl uit informatie van mei 2018, nog voor datum in geding, van de internist bleek dat de regulatie was verslechterd. Verder was bij appellant ook sprake van een (onvoldoende behandelde) angst- en paniekstoornis. Op basis van het voorgaande is de deskundige tot de conclusie gekomen dat de medische situatie van appellant ook op datum in geding als ernstiger is in te schatten dan destijds is gedaan wat dient te leiden tot aanvullende beperkingen in de rubriek 3 “aanpassing aan fysieke omgevingseisen”, rubriek 4 “dynamische handelingen” en rubriek 5 “statische houdingen” als ook rubriek 6 “werktijden”. Wat de rubriek “werktijden” betreft heeft de deskundige uiteen gezet dat om energetische redenen, conform de standaard Duurbelastbaarheid in Arbeid, voldoende grond bestaat om aanvullend een urenbeperking vast te stellen van maximaal 4 uur per dag, gedurende 20 uur per week, vanwege medicamenteus moeilijk te beïnvloeden pijnklachten en overige genoemde aandoeningen met negatief effect op de energetische belastbaarheid. Een noodzaak voor extra recuperatietijd is daarvoor aannemelijk, mede rekening houdend met toename van de klachten ook bij matige belasting.
3.2.
Appellant heeft in zijn reactie op het rapport van de deskundige vermeld dat het rapport van de deskundige helder en duidelijk is en dat dit rapport gevolgd dient te worden. Appellant heeft voorts verzocht om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn.
3.3.
De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft in een rapport van 14 mei 2025 uiteengezet dat het rapport van de deskundige geen aanleiding geeft om in aanvulling op de FML van 1 juni 2018 meer, dan wel andere beperkingen vast te stellen. Daartoe heeft de verzekeringsarts bezwaar en beroep geconcludeerd dat niet inzichtelijk is op welke gronden de deskundige tot een urenbeperking komt. Volgens de verzekeringsarts bezwaar en beroep is niet komen vast te staan dat op de datum in geding al sprake was van zodanig ernstige objectiveerbare problematiek als gevolg van DVN, CTS, en diabetes dat zwaardere beperkingen moeten worden aangenomen. Er is hooguit sprake van beginnende DVN met gevoelsstoornissen in de voeten die niet leidt tot meer beperkingen dan reeds zijn aangenomen op basis van de spier- en gewrichtsklachten van de onderbenen en knieën. De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft het standpunt gehandhaafd dat spierconditionering een plausibele verklaring is voor de pijnklachten in de onderbenen.
3.4.
In reactie op dit rapport van de verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft de deskundige in een aanvullend rapport van 8 mei 2025 uiteengezet dat weliswaar niet met zekerheid kan worden gesteld dat op de datum in geding sprake was van DVN, maar het reeds eerder aanwezig zijn van DVN dan het moment van diagnose bij de reeds lang bestaande diabetes mellitus voldoende aannemelijk is te achten. Uitgaande van een progressief klachtenpatroon waarbij de genoemde diagnoses wel zijn gesteld na datum in geding en er bovendien op datum in geding onder andere spier- en gewrichtsklachten en in het kader van de diabetesklachten aanwezig waren, is voldoende medische grond aanwezig om repeterende- of aanhoudende belasting van de handen beperkt te achten. Van trillingsbelasting is bekend dat deze een aanzienlijke invloed heeft op neuropathische klachten in de handen in de vorm van verergering van de ervaren klachten wat ook bij bestaande neuropathie herstel kan belemmeren en/of bestaande schade versnellen. Bovendien valt bij multiproblematiek bij een klachtenpatroon nooit precies te ontrafelen welk deel van de klachten aan wat kan worden toegeschreven waarbij er onderling ook een negatief versterkend effect kan zijn. Voorts wordt de ervaren vermoeidheid bij diabetes ook door andere factoren beïnvloed zoals slaapstoornissen, depressie en angststoornissen (veel voorkomend bij diabetes) en diabetische complicaties. De beperkingen betreffen daarom niet slechts het persoonlijk en sociaal functioneren maar ook het fysiek functioneren, met een negatief effect op de energetische belastbaarheid. Gelet op de gestelde psychische stoornissen, waarbij de verzekeringsarts in juni 2018 multipele psychische stoornissen vermeldt kan het zeer beperkte activiteitsniveau van appellant destijds niet alleen als gedrag bestempeld worden maar dient dit in zekere mate ook als gevolg van een stoornis/ziekte beschouwd te worden. Conform de standaard Duurbelastbaarheid in Arbeid is daarbij gekozen voor een beperking tot 4 uur per dag omdat niet verwacht wordt dat appellant na een arbeidsprestatie van 4 uur nog een arbeidsprestatie dezelfde dag zou kunnen leveren.
Het oordeel van de Raad
4.1.
Op grond van artikel 19aa, eerste lid, van de ZW behoudt een betrokkene na 52 weken van ongeschiktheid tot werken zijn ZW-uitkering, als hij als gevolg van ziekte minder kan verdienen dan 65% van zijn laatst verdiende loon (maatmaninkomen). Dit percentage wordt berekend door het maatmaninkomen te vergelijken met het loon dat hij kan verdienen in passende functies. Bij deze beoordeling wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de systematiek van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen. Ook deze beoordeling is gebaseerd op een verzekeringsgeneeskundig en een arbeidskundig onderzoek. Beide aspecten worden hieronder besproken.
4.2.
In geschil is de belastbaarheid van appellant op 27 juli 2018. Met de rapporten van de door de Raad benoemde deskundige is over die belastbaarheid nadere informatie verkregen.
4.3.
Als uitgangspunt geldt dat de bestuursrechter het oordeel van een onafhankelijke door hem ingeschakelde deskundige volgt als de motivering van deze deskundige hem overtuigend voorkomt. Deze situatie doet zich hier voor. Het deskundigenrapport geeft blijk van een zorgvuldig onderzoek. De deskundige heeft appellant uitgebreid gesproken, een anamnese afgenomen en hem lichamelijk en psychisch onderzocht. Ook heeft de deskundige de medische informatie van de behandelend sector betrokken. De door de deskundige getrokken conclusies zijn inzichtelijk en consistent. De deskundige heeft na kennisname van de uitgebreide reactie van 14 mei 2025 van de verzekeringsarts bezwaar en beroep op haar rapport, haar conclusies stellig en gemotiveerd gehandhaafd. De deskundige heeft in aanvulling op het rapport van 27 januari 2025, met het rapport van 8 mei 2025 op inzichtelijke wijze uiteengezet op basis van welke bevindingen uit haar onderzoek zij de aanvullende beperkingen in de rubrieken dynamische handelingen en statische houdingen handhaaft. Voorts heeft zij gemotiveerd uiteengezet hoe zij tot een urenbeperking van 4 uur per dag, 20 uur per week is gekomen. De reactie van de verzekeringsarts bezwaar en beroep geeft, in het licht van het eerder vermelde uitgangspunt, onvoldoende aanleiding om voorbij te gaan aan de gerapporteerde bevindingen en de daaruit getrokken conclusies van de deskundige.
4.4.
Uit de overwegingen 4.2 en 4.3 volgt dat bestreden besluit gebaseerd is op een onjuiste medische grondslag. Dit betekent dat het merendeel van de geselecteerde functies, die een grotere urenomvang kennen, niet geschikt is voor appellant. Gelet op de medische urenbeperking, afgezet tegen de urenomvang van de maatgevende arbeid van 38,67 uur, is geen andere uitkomst mogelijk dan dat appellant op 27 juli 2018 minder dan 65% van zijn maatmaninkomen kon verdienen.
4.5.
De overwegingen in 4.2 tot en met 4.4 leiden tot de conclusie dat het beroep slaagt. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. Met toepassing van artikel 8:72, derde lid aanhef en onder b, van de Awb, zal de Raad zelf in de zaak voorzien en het besluit van 26 juni 2018 herroepen.
Verzoek om schadevergoeding in verband met het overschrijden van de redelijke termijn
5. Appellant heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM.
5.1.
Of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat daarbij van belang zijn de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellant gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellant.
5.2.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd (CRvB 26 januari 2009 [3] ). De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen.
5.3.
In een geval als dit, waarin een vernietiging door de Raad van een beslissing op bezwaar leidt tot het opnieuw instellen van beroep, wordt de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig aan het bestuursorgaan toegerekend (CRvB 25 maart 2009 [4] ). Indien echter in de loop van de hele procedure een of meer keren sprake is (geweest) van een langere behandelingsduur bij een rechterlijke instantie dan gerechtvaardigd, dan komt de periode waarmee die rechterlijke instantie de behandelingsduur heeft overschreden, niet voor rekening van het bestuursorgaan maar van de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid). Bij de beoordeling of de Raad er al dan niet te lang over heeft gedaan in de fase van beroep tegen een nieuwe beslissing op het bezwaar, geldt de voor beroep gangbare normatieve termijn van anderhalf jaar. De Raad wijst ter vergelijking naar de uitspraken van 4 augustus 2016 [5] en van 18 maart 2021 [6] .
5.4.
In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden (CRvB 26 januari 2009 [7] ).
5.5.
Voor dit geval betekent dit het volgende. Sinds de ontvangst van het bezwaarschrift van 23 juli 2018 door het Uwv tot aan deze uitspraak van de Raad zijn zeven jaar en ruim een maand verstreken. De Raad heeft in de zaak zelf en de opstelling van partijen geen aanknopingspunten kunnen vinden voor het oordeel dat de lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. De conclusie is dat de redelijke termijn met drie jaar en twee maanden is overschreden. Deze overschrijding dient in beginsel geheel te worden toegerekend aan het Uwv nu de behandeling van het beroep door de rechtbank minder dan anderhalf jaar heeft geduurd en de behandeling van het hoger beroep door de Raad minder dan twee jaar heeft geduurd. De behandeling van het na toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb rechtstreeks bij de Raad ingestelde beroep op 17 februari 2022 tegen het nieuwe gewijzigde besluit van 5 januari 2022 heeft met drie jaar en zes maanden echter meer dan anderhalf jaar geduurd, wat een voor rekening van de Staat komende overschrijding van de redelijke termijn met twee jaar oplevert. De aan het Uwv toe te rekenen overschrijding komt hiermee op één jaar en 2 maanden. Dit alles betekent dat het Uwv zal worden veroordeeld tot betaling wegens overschrijding van de redelijke termijn aan appellant van een bedrag van € 1.289,- (14/38 deel van € 3.500,-). De Staat zal worden veroordeeld tot betaling aan appellant van een bedrag van afgerond € 2.211,- (24/38 deel van € 3.500,-).
Proceskosten
6.1.
Er is aanleiding om het Uwv te veroordelen in de kosten van appellant voor de behandeling van het bezwaar en beroep. De hiervoor gemaakte kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 1.294,- in bezwaar (1 punt voor het bezwaarschrift en 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting met een waarde van € 647,- per punt). De proceskosten in verband met het instellen van beroep tegen het bestreden besluit van 5 januari 2022 worden begroot op € 1.360,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 0,5 punt voor de reactie op het deskundigenrapport met een waarde van € 907,- per punt). De reiskosten voor het bezoeken van de deskundige ten bedrage van € 35,88 worden door de Raad vergoed. Ook dient het Uwv het door appellant in beroep betaalde griffierecht te vergoeden.
6.2.
Wat onder 5 is overwogen, geeft aanleiding het Uwv te veroordelen in de proceskosten van appellant ter zake van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden begroot op € 453,50 (1 punt voor het verzoek, waarde per punt € 907,- met wegingsfactor 0,5). Omdat de overschrijding aan zowel het Uwv als aan de Staat wordt toegerekend, worden zij ieder voor de helft veroordeeld in deze kosten.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- verklaart het beroep tegen het besluit van 5 januari 2022 gegrond en vernietigt dit besluit;
- herroept het besluit van 26 juni 2018 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt
van het besluit van 5 januari 2022;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellant van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 2.211,-;
- veroordeelt het Uwv tot betaling aan appellant van een vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn tot een bedrag van € 1.289,-;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 226,75;
- veroordeelt het Uwv in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 2.881,25;
- bepaalt dat het Uwv het door appellant in beroep betaalde griffierecht van € 50,-vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door T. Dompeling als voorzitter, in tegenwoordigheid van D. Kovac als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 augustus 2025.
(getekend) T. Dompeling
(getekend) D. Kovac