Uitspraak
18.4041 AOW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 28 juni 2018, 17/7070 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] , Frankrijk (appellant)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
Datum uitspraak: 25 maart 2021
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend. Appellant heeft hierop gereageerd.
Bij brief van 25 januari 2021 heeft de Svb vragen van de Raad beantwoord.
Bij brief van 5 februari 2021 heeft de Svb de Raad een nieuw besluit van 8 februari 2021 toegezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft via videobellen plaatsgevonden op 11 februari 2021. Appellant is verschenen. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door J.Y. van den Berg.
OVERWEGINGEN
Besluiten van de Svb
1.1.
Appellant is geboren op [geboortedatum] en woont in Frankrijk. Bij besluit van 11 april 2011 heeft de Svb aan appellant met ingang van juli 2011 een ouderdomspensioen op grond van de Algemene Ouderdomswet (AOW) toegekend van 36% van het maximale ouderdomspensioen voor een gehuwde pensioengerechtigde (gehuwdenpensioen). Daarbij werd een toeslag toegekend van 98% van de maximale toeslag voor zijn toenmalige partner [partner X] .
1.2.
Vanaf oktober 2013 ontving appellant een ouderdomspensioen op grond van de AOW voor een ongehuwde pensioengerechtigde en kreeg hij geen toeslag meer op zijn ouderdomspensioen. In juni 2014 heeft appellant aan de Svb doorgegeven dat hij sinds 1 mei 2014 op een ander adres woont. In juli 2014 heeft hij doorgegeven dat hij vanaf 1 mei 2014 op dit adres samenwoont met zijn ex-echtgenote [partner Y] , geboren 20 december 1957.
1.3.
Bij afzonderlijke besluiten van 1 september 2014 heeft de Svb het ouderdomspensioen van appellant vanaf 1 mei 2014 herzien naar een gehuwdenpensioen en een toeslag toegekend. Daarbij heeft de Svb meegedeeld dat inkomsten van de partner van de toeslag worden afgetrokken. Ook ging er een percentage van de toeslag af omdat de partner 98% van het totale AOW-pensioen had opgebouwd. Verwezen werd naar een bijlage, waarin werd opgemerkt dat op de toeslag een korting werd toegepast van 2%, omdat de partner 36 jaar niet verzekerd was geweest en voor ieder jaar een korting werd toegepast van 2%.
1.4.
Bij besluit van 23 mei 2017 heeft de Svb de toeslag op het ouderdomspensioen van appellant verlaagd omdat is gebleken dat de toeslag gekort moet worden met 72%. Over de periode van juni 2014 tot en met mei 2017 is teveel toeslag betaald. Dit komt door de verkeerde berekening van de opbouw van de AOW van de partner en ook doordat het werkelijke inkomen anders was dan bij de Svb bekend. De toeslag op het ouderdomspensioen is daarom over die gehele periode herzien.
1.5.
Bij besluit van eveneens 23 mei 2017 heeft de Svb de over de periode van juni 2014 tot en met mei 2017 teveel betaalde toeslag van in totaal € 4.043,58 bruto van appellant teruggevorderd.1.6. Bij besluit van 14 november 2017 (bestreden besluit 1) zijn de bezwaren van appellant tegen de besluiten van 23 mei 2017 ongegrond verklaard. Daaraan ligt ten grondslag dat de partner van appellant 36 jaar niet verzekerd is geweest voor de AOW en dat daarom een korting van 72% op de toeslag had moeten worden toegepast in plaats van 2%. Dit komt niet door onjuiste verstrekking van gegevens door appellant, maar door een fout van de Svb. Volgens de Svb kon het appellant echter redelijkerwijs duidelijk zijn dat de toeslag onjuist was vastgesteld en dat hij vanaf mei 2014 teveel toeslag ontving. Daarom is in zijn situatie geen sprake van een dringende reden om geheel of gedeeltelijk van herziening van de toeslag af te zien. Ook zijn er geen dringende redenen om van de terugvordering af te zien.
Aangevallen uitspraak
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van appellant tegen het bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank kon het appellant al vanaf de toekenning van de toeslag per mei 2014 redelijkerwijs duidelijk zijn dat hij teveel toeslag ontving. In de besluiten waarin de toeslag is toegekend, eerst voor zijn partner [X] en later voor zijn partner [Y] , staat immers hoe de toeslag wordt berekend en dat daarbij het aantal jaren dat geen pensioen wordt opgebouwd van invloed is op de hoogte van de toeslag. Zijn partner [Y] had 36 jaar geen pensioen opgebouwd, zodat op de toeslag een korting van 72% in plaats van 2% had moeten worden toegepast. Hoewel de Svb veel adequater had moeten handelen, had de Svb geen aanleiding om op grond van zijn beleid geheel van herziening af te zien. Dringende redenen om van de terugvordering af te zien, zijn volgens de rechtbank gesteld noch gebleken.
Hoger beroep
3.1.
In hoger beroep heeft appellant aangevoerd dat het hem niet redelijkerwijs duidelijk kon zijn dat hij teveel aan toeslag ontving. Hij ontvangt van vier instanties (drie Franse en een Nederlandse) pensioenen en vindt dit chaotisch. Bovendien moesten er door het wisselende inkomen van zijn partner steeds verrekeningen en inhoudingen plaatsvinden waardoor het bedrag van de toeslag steeds wijzigde. Jarenlang heeft hij de inkomensgegevens van zijn partner toegestuurd, maar de Svb heeft pas in 2017 opgemerkt dat zijn partner veel minder pensioen had opgebouwd dan werd aangenomen. Volgens appellant heeft de Svb onzorgvuldig gehandeld en moet het hele bedrag van de terugvordering worden kwijtgescholden.
Vragen aan de Svb
3.2.
Bij brief van 17 december 2020 heeft de griffier van de Raad in deze zaak en een aantal andere vergelijkbare zaken het volgende aan de Svb voorgelegd.
“Tot 1 september 2016 hield het beleid van de Svb ook in dat met toepassing van artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geheel of gedeeltelijk van herziening werd afgezien als de bijzondere omstandigheden van het geval leiden tot het oordeel dat een volledige terugwerkende kracht kennelijk onredelijk is. Hierbij speelde onder meer de mate van verwijtbaarheid van de betrokkene en de Svb een rol.
Volgens het Besluit Beleidsregels Svb 2016 is dit zogenoemde 3:4-beleid vervallen omdat de Svb in het kader van de dringende redenen ook al toetst aan artikel 3:4 van Pro de Awb.
De Raad vraagt zich af waaruit in de diverse zaken blijkt dat deze toets heeft plaatsgevonden en wat deze precies inhoudt. Met name vraagt de Raad zich af of de mate van verwijtbaarheid aan de kant van de Svb daarbij nog een rol speelt in dit verband.
In het verlengde hiervan verzoek ik de Svb eveneens in te gaan op het vereiste van “good governance”, zoals aan de orde in de arresten van het Europees Hof voor de rechten van de mens in de zaken Cakarevic/Kroatië (nr. 48921/13, ECLI:CE:ECHR:2018:0426JUD004892113), Moskal/Polen (Nr. 10373/05, ECLI:CE:ECHR:2009:0915JUD001037305), Czaja/Polen (nr. 5744/05, ECLI:CE:ECHR:2012:1002JUD000574405) en Grobelny/Polen (nr. 60477/12, ECLI:CE:ECHR:2020:0305JUD006047712) en de vraag of dit vereiste de Svb aanleiding geeft de herziening en de terugvordering te beperken.”
Reactie van de Svb en nader besluit
3.3.
Op deze vragen van de Raad heeft de Svb nader toegelicht dat er aanleiding is om in bepaalde gevallen de herziening te matigen. Het gaat daarbij om gevallen waarin de betrokkene zijn verplichtingen is nagekomen en de herziening het gevolg is van een fout van de Svb. Gebleken is dat ten aanzien van de toets van dringende redenen binnen de Svb onvoldoende duidelijk is dat de Svb, zoals vermeld in het Besluit beleidsregels Svb 2016, ook volgens zijn beleid dient te toetsen aan artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Die onduidelijkheid is aanleiding geweest voor de Svb om in deze en andere soortgelijke gevallen te besluiten voorlopig het “oude” beleid over toepassing van artikel 3:4 van Pro de Awb tijdelijk weer expliciet van toepassing te verklaren. De Svb vindt dat hiermee ook een redelijke invulling wordt gegeven aan het vereiste van “good governance”. De Svb is voornemens de essentie van dit beleid weer op te nemen in de beleidsregels, maar zonder verwijzing naar artikel 3:4 van Pro de Awb. Het is een tijdelijke oplossing totdat nieuw beleid is geformuleerd, waarbij ook het beginsel van “good governance”, zoals aan de orde in de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), zal worden meegenomen.
3.4.
De in 3.3 omschreven gedragslijn heeft in het geval van appellant geleid tot het volgende. De Svb heeft bestreden besluit 1 ingetrokken en op 8 februari 2021 een nieuwe beslissing op het bezwaar genomen (bestreden besluit 2). Het bezwaar van appellant is daarbij gegrond verklaard. Bij de herziening van de toeslag wordt pas vanaf augustus 2015 rekening gehouden met de juiste korting van 72% in plaats van de eerder toegepaste 2%. Als gevolg van deze gedeeltelijke herziening heeft appellant , in plaats van het eerder genoemde bedrag van € 4.043,58, een bedrag van € 1.629,98 te veel ontvangen. Dit bedrag moet hij terugbetalen. Verder is opgenomen dat de bezwaren tegen de manier van terugbetalen niet inhoudelijk worden behandeld.
3.5.
Ter zitting van de Raad heeft appellant in reactie op het bestreden besluit 2 te kennen gegeven dat hij niet medeverantwoordelijk is voor de door de Svb gemaakte fout. Het is hem nooit opgevallen dat het percentage aan toeslag fout was berekend. Hij is het niet eens met de aangepaste herziening. Volgens hem moet de hele herziening met terugwerkende kracht van tafel.
Oordeel van de Raad
4. De Raad overweegt als volgt.
4.1.
Het bestreden besluit 2 wordt, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Awb, van rechtswege in de beoordeling betrokken.
4.2.
Bij bestreden besluit 2 heeft de Svb bestreden besluit 1 ingetrokken en een gewijzigd standpunt ingenomen. De aangevallen uitspraak moet daarom worden vernietigd.
Omdat de Svb bestreden besluit 1 niet handhaaft en appellant geen belang heeft gesteld, bestaat er in dit geval geen belang meer bij een rechterlijke beoordeling van dat besluit (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 9 januari 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BC2897). Het beroep tegen dat besluit wordt daarom niet-ontvankelijk verklaard.
4.3.
Vervolgens moet de Raad beoordelen of bestreden besluit 2 stand kan houden. Daarbij ligt de vraag voor of de Svb de toeslag met minder terugwerkende kracht had moeten herzien dan in bestreden besluit 2 is gedaan.
4.4.
Voorop wordt gesteld dat uit artikel 17a, eerste lid, van de AOW volgt dat indien de uitkering ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend, de Svb gehouden is het desbetreffende besluit te herzien of in te trekken. Uitgangspunt van artikel 17a, eerste lid, van de AOW is volgens de wetsgeschiedenis, dat in alle gevallen correctie van fouten moet plaatsvinden, maar dat aangesloten moet worden bij het rechtszekerheidsbeginsel zoals dat in de rechtspraak is ontwikkeld.
Toepassing beleid
4.5.
De Svb heeft beleid ontwikkeld voor het terugkomen van besluiten ten nadele van een betrokkene met terugwerkende kracht, waarbij rekening is gehouden met algemene rechtsbeginselen zoals het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel. Uitgangspunt van dit beleid is dat de Svb niet tot herziening of intrekking met volledige terugwerkende kracht overgaat als de betrokkene al zijn verplichtingen is nagekomen en hij voorts niet heeft kunnen onderkennen dat de uitkering ten onrechte werd verleend. In een dergelijk geval herziet de Svb de uitkering in beginsel zonder terugwerkende kracht.
4.6.
Niet in geschil is dat appellant al zijn verplichtingen is nagekomen. Evenals de rechtbank en de Svb is de Raad van oordeel dat het appellant redelijkerwijs duidelijk kon zijn dat de toeslag vanaf mei 2014 te hoog was vastgesteld. In de bijlage bij het besluit van 1 september 2014 is vermeld dat zijn partner [Y] vanaf 20 december 1974 tot en met 1 juli 2011 geen AOW-pensioen heeft opgebouwd en dat dit afgerond neerkomt op 36 jaar. Ook is in die bijlage vermeld dat het bedrag van de toeslag wordt gekort met 2% voor elk jaar dat zijn partner geen AOW-pensioen heeft opgebouwd. Appellant had bij lezing van het besluit kunnen onderkennen dat de toegekende toeslag van 98% op een fout van de Svb berustte. Ook had het appellant moeten opvallen dat voor zijn partner [Y] hetzelfde percentage aan toeslag was toegekend als aan zijn vorige partner [X] , terwijl hij wist of had kunnen weten dat [Y] geen pensioen van een dergelijk omvang kon hebben opgebouwd. [Y] is immers nooit voor de Nederlandse volksverzekeringen verzekerd geweest. De toeslag van 28% waar appellant voor [Y] recht op heeft, is uitsluitend gebaseerd op de leeftijdsverschiljaren tussen hen beiden.4.7. Dit betekent dat de Svb op grond van zijn onder 4.5 vermelde beleid niet heeft hoeven afzien van de herziening van de toeslag zonder terugwerkende kracht.
Toepassing nieuwe gedragslijn
4.8.
Zoals beschreven in 3.3 hanteert de Svb – in afwachting van nieuw beleid – inmiddels ook een vaste gedragslijn in zaken als deze, waarin de uitkering is herzien met volledig terugwerkende kracht ten nadele van de belanghebbende. In die gedragslijn is aansluiting gezocht bij het in 3.3 genoemde “oude” beleid over toepassing van artikel 3:4 van Pro de Awb. In dit beleid was de mogelijkheid opgenomen geheel of gedeeltelijk van herziening af te zien als de bijzondere omstandigheden van het geval tot het oordeel leiden dat een volledig terugwerkende kracht kennelijk onredelijk is. Bij de beoordeling of sprake is van kennelijke onredelijkheid werd waarde gehecht aan de mate waarin aan de belanghebbende en aan de Svb een verwijt kon worden gemaakt. Ook was van belang de mate waarin de herziening met volledige terugwerkende kracht en de hiermee gepaard gaande terugvordering onevenredig ingrijpend is in het dagelijkse leven van de belanghebbende. Als de Svb op grond van deze factoren van oordeel was dat volledige herziening kennelijk onredelijk was, werd de terugwerkende kracht van de herziening of intrekking gematigd. Dit beleid heeft eerder niet op bedenkingen van de Raad gestuit.
4.9.
In het geval van appellant heeft deze gedragslijn ertoe geleid dat bij bestreden besluit 2 de terugwerkende kracht van de herziening is gematigd. Als gevolg hiervan is het bedrag van de terugvordering teruggebracht van € 4.043,58 naar € 1.629,98. Naar het oordeel van de Raad heeft de Svb met deze matiging voldoende rekening gehouden met alle gebleken omstandigheden van het geval. De Svb heeft in deze zaak zijn vaste gedragslijn, neerkomend op toepassing van het “oude” 3:4-beleid, consistent toegepast.
Dringende reden
4.10.
Op grond van artikel 17a, tweede lid, van de AOW kan de Svb geheel of gedeeltelijk afzien van de herziening als daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. Het moet dan gaan om incidentele uitzonderingen, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging plaatsvindt. Volgens vaste rechtspraak kunnen dringende redenen slechts gelegen zijn in de onaanvaardbaarheid van de gevolgen die een herzieningsbesluit voor de betrokkene heeft (vergelijk ECLI:NL:CRVB:2011:BQ6492). De door appellant aangevoerde argumenten duiden niet op dringende redenen waarom de Svb de herziening meer had moeten matigen dan hij bij bestreden besluit 2 heeft gedaan.
Ook van dringende redenen om van terugvordering van het resterende teveel betaalde bedrag af te zien, is niet gebleken.
Conclusie
4.11.
Uit 4.4 tot en met 4.10 volgt dat bestreden besluit 2 stand kan houden en dat het hoger beroep niet slaagt. Wat overigens is aangevoerd hoeft niet meer te worden besproken.
5. De Raad ziet aanleiding om de Svb te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op €176,- aan reiskosten in beroep. Het door appellant verzochte bedrag komt de Raad, gelet op de reisafstand, niet onredelijk voor.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 14 november 2017 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 8 februari 2021 ongegrond;
- veroordeelt de Svb in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 176,-;
- bepaalt dat de Svb aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 172,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en A. van Gijzen en M. Wolfrat als leden, in tegenwoordigheid van R. van Doorn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2021.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
(getekend) R. van Doorn