Uitspraak
18 5523 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Datum uitspraak: 30 maart 2021
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 september 2018, 18/90 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Elburg (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. T.E. van der Bent, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het college heeft schriftelijk gereageerd op nadere vragen van de Raad. Ook heeft de bestuurder van de [Stichting] ( [Stichting] ) schriftelijk vragen van de Raad beantwoord en stukken overgelegd. Appellante heeft op beide reacties gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 januari 2021. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Van der Bent. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. T.M. Weeda.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving in de periode van 10 maart 2015 tot 1 april 2017 algemene bijstand op grond van de Participatiewet (PW).
1.2.
Appellante woonde vanaf 10 maart 2015 op grond van een onderhuurovereenkomst in een door [Stichting] gehuurde eengezinswoning (gezinswoning). Appellante heeft ook een vrijwilligersovereenkomst gesloten met [Stichting] . Daarbij is overeengekomen dat appellante met ingang van 10 maart 2015 als hoofdbewoner van de gezinswoning ondersteuning biedt bij activiteiten in het kader van [project] , een project van [Stichting] (project). Dit project ziet op tijdelijke opvang van jonge moeders en het bieden van toekomstgerichte hulp bij scholing, financiën, opvoeding en verzorging van hun kind en het versterken van het sociale netwerk. De gemeente Elburg heeft als ketenpartner van [Stichting] zijn medewerking aan het project toegezegd en een financiële bijdrage geleverd. Appellante bewoonde de zolderruimte van de gezinswoning en zorgde voor een dagstructuur, goede hygiëne en was tevens aanspreekpunt. In de gezinswoning waren drie kamers beschikbaar voor de opvang van de aan het project deelnemende moeders en hun kind. Gezamenlijk maakten de bewoonsters gebruik van de woonkamer, keuken, badkamer, toilet en van de tuin. De aan het project deelnemende moeders hadden voor de bewoning een afzonderlijke begeleidings- en huurovereenkomst met [Stichting] afgesloten. In een overleg met [Stichting] heeft de gemeente meegedeeld dat om de vrijwilliger niet te benadelen, niet zal worden uitgegaan van een gezamenlijke huishouding, maar dat de kostendelersnorm wel van toepassing is.
1.3.
Het college heeft bij besluit van 28 april 2015 aan appellante de volledige bijstandsnorm voor een alleenstaande toegekend. In dit toekenningsbesluit staat dat X, die op dat moment in het kader van het project in de gezinswoning verbleef, studeerde en daarom niet als kosten delende medebewoner van appellante werd aangemerkt.
1.4.
Op 5 januari 2016 heeft de zorgbegeleider van appellante, aangesteld vanuit de GGZ-instelling Eleos, over de situatie van appellante aan de consulent werk en inkomen van de gemeente Elburg (consulent) per e-mailbericht onder meer gemeld dat na een wenperiode van enkele weken een nieuwe tienermoeder in de gezinswoning was ingetrokken.
1.5.
In december 2016 heeft de consulent uit de basisregistratie personen (BRP) opgemaakt dat Y zich in november 2015, en Z zich in november 2016 hadden ingeschreven op het adres van de gezinswoning. De consulent heeft appellante vervolgens gevraagd de wijziging van de medebewoning door te geven op een mutatieformulier. Appellante heeft op dit door haar op 21 december 2016 ondertekende formulier nadere informatie gegeven over Y en Z. De consulent heeft in een rapport van 25 januari 2017 (rapport) vermeld dat bij aanvang van de bijstand van appellante is vastgesteld dat de kostendelersnorm in de situatie van appellante van toepassing is omdat de door appellante aan [Stichting] betaalde huur volgens het gemeentelijk beleid geen commerciële prijs is. Verder heeft de consulent geconstateerd dat appellante het college niet tijdig op de hoogte heeft gesteld van de komst van de nieuwe bewoonsters Y en Z in de gezinswoning. De consulent heeft geen aanleiding gezien om gevolgen te verbinden aan de overeenkomst tussen appellante en [Stichting] van 24 januari 2017, waarmee [Stichting] met terugwerkende kracht tot 1 juli 2016 de door appellante te betalen huurprijs heeft verhoogd tot een (commerciële) prijs van € 216,-.
1.6.
Het college heeft bij besluit van 31 januari 2017, aangevuld bij besluit van 21 februari 2017, de bijstand van appellante over de periode van 1 augustus 2016 tot en met 25 november 2016 herzien en vastgesteld naar de kostendelersnorm voor een tweepersoonshuishouden en vanaf 26 november 2016 herzien en vastgesteld naar de kostendelersnorm voor een driepersoonshuishouden. Hierbij heeft het college in aanmerking genomen dat Y tot 1 augustus 2016 studeerde en daarom tot die datum niet als kosten delende medebewoonster van appellante was aan te merken en dat Z vanaf 26 november 2016 naast appellante en Y in de gezinswoning verbleef.
1.7.
Bij besluit van 7 maart 2017 heeft het college de over de periode van 1 augustus 2016 tot en met 31 december 2016 gemaakte kosten van bijstand tot een brutobedrag van € 2.327,73 van appellante teruggevorderd.
1.8.
Bij besluit van 1 juni 2017 heeft het college appellante een boete opgelegd van € 365,04. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante haar inlichtingenverplichting niet is nagekomen door, voor zover hier van belang, de komst van Y en Z in de gezinswoning niet tijdig te melden. Hierbij heeft het college rekening gehouden met de verminderde verwijtbaarheid van appellante en haar geringe financiële draagkracht.
1.9.
Het college heeft bij besluit van 28 november 2017 (bestreden besluit) de bezwaren van appellante tegen de in 1.6 tot en met 1.8 genoemde besluiten ongegrond verklaard en deze gehandhaafd.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling
Wettelijke grondslag herziening
4.1.
Appellante heeft aangevoerd dat het bestreden besluit een motiveringsgebrek heeft dat de rechtbank met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) had kunnen passeren, met veroordeling van het college in de door appellante in beroep gemaakte proceskosten. De beroepsgrond dat de rechtbank dit ten onrechte heeft nagelaten slaagt niet.
4.1.1.
Niet in geschil is dat het college aan de herziening van de bijstand van appellante artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW ten grondslag heeft gelegd. Het enkele gegeven dat in het bestreden besluit in zoverre ten onrechte artikel 54, eerste lid, van de PW is vermeld betekent – anders dan appellante heeft betoogd – niet dat de rechtbank hieraan de conclusie had moeten verbinden dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke en kenbare motivering.
4.1.2.
Er is dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank op die grond ten onrechte heeft nagelaten het college te veroordelen in de door appellante in beroep gemaakte proceskosten.
Kostendelersnorm
4.2.
Op grond van artikel 22a, eerste lid, van de PW, is, indien de belanghebbende van 21 jaar of ouder een of meer kosten delende medebewoners heeft, de norm per kalendermaand voor de belanghebbende: ((40% + A × 30%) / A) × B. Daarbij staat A voor het totaal aantal kosten delende medebewoners plus, voor zover hier van belang, de belanghebbende en B voor de norm als bedoeld in artikel 21, onderdeel b, van de PW.
4.2.1.
Artikel 19a, eerste lid, aanhef en onder c, van de PW, ingevoerd op 1 januari 2016, onder vervallenverklaring van het nagenoeg gelijkluidende artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder c van de PW, luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“In deze paragraaf wordt onder kosten delende medebewoner verstaan de persoon van 21 jaar of ouder die in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft en niet:
(…)
c. op basis van een schriftelijke overeenkomst met een derde, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen, als huurder, onderhuurder of kostganger in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft, mits hij de overeenkomst heeft met dezelfde persoon als met wie de belanghebbende een schriftelijke overeenkomst heeft, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen, als huurder, onderhuurder of kostganger;
(…)”.
4.3.
In de uitspraken van 17 januari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:243 en 7 maart 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:947, is op grond van de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 22a van de PW, zoals dat tot 1 januari 2016 luidde, over de bedoeling en betekenis van de in 4.2.1 genoemde bepaling onder meer het volgende overwogen. De wetgever heeft de volledig zakelijke relaties voor de kostendelersnorm buiten toepassing willen laten. Bij deze relaties worden de kosten namelijk niet op dezelfde wijze gedeeld als met woningdelers die geen onderlinge zakelijke relatie hebben. Van een zakelijke relatie is volgens de wetgever onder andere sprake indien de (onder)verhuurder een commerciële prijs vraagt voor de (onder)huur van de woning en de geleverde diensten en de (onder)huurder deze commerciële prijs betaalt. Van een commerciële prijs is sprake indien de huurprijs in verhouding staat met de geleverde prestaties en deze prijs in het commerciële verkeer gebruikelijk is. Daarbij heeft de wetgever de kostendelersnorm niet van toepassing geacht indien leden van een woongroep in één woning wonen en ieder afzonderlijk een individueel commercieel contract heeft met de verhuurder.
4.4.
Het besluit tot verlaging van de bijstand met toepassing van de kostendelersnorm is een voor de betrokkene belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor toepassing van de kostendelersnorm is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie. Dit betekent dat de bijstandverlenende instantie de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen. Vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van 4 december 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:4201.
4.5.
De hier te beoordelen periode loopt van 1 augustus 2016 tot en met 31 januari 2017. Vaststaat dat appellante in deze gehele periode hoofdverblijf heeft gehad in de gezinswoning. Ook staat vast dat Y in deze gehele periode, en Z vanaf 26 november 2016 verbleven in de gezinswoning. Uit 4.2.1 volgt dat voor toepassing van de kostendelersnorm allereerst moet worden beoordeeld of Y en Z hun hoofdverblijf hebben gehad in de gezinswoning.
Hoofdverblijf
4.6.
Appellante heeft aangevoerd dat het verblijf van Y en Z in de gezinswoning niet kan worden aangemerkt als hun hoofdverblijf. Zij heeft hierbij gewezen op de brief van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (staatssecretaris) van 19 december 2014 (Kamerstukken II / 2014-2015, 30545, nr. 148). Uit deze brief is op te maken dat alleen de duur van een verblijf alleen onvoldoende is om een hoofdverblijf vast te stellen. Op basis van de concrete feiten en omstandigheden zal de bijstandverlenende instantie moeten vaststellen of sprake is van tijdelijk verblijf. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat reeds alleen al op grond van de duur van het verblijf van Y en Z in de gezinswoning geen sprake is van een tijdelijk verblijf. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.6.1.
Uit de volgende feiten en omstandigheden heeft het college terecht de conclusie getrokken dat in de te beoordelen periode ook Y en Z hun hoofdverblijf hadden in de gezinswoning. Uit de overgelegde begeleidings- en huurovereenkomsten van Y en Z met [Stichting] komt naar voren dat het ter beschikking stellen van de woonruimte door [Stichting] aan Y en Z in het verlengde ligt van de begeleiding en dienstverlening door [Stichting] aan Y en Z. De (onder)verhuur van de woonruimte is daarmee onlosmakelijk verbonden met de dienstverlening van [Stichting] aan de bewoonsters. In de huurovereenkomst van Z is nog toegevoegd zij de onzelfstandige woonruimte zelf zal bewonen en daar haar hoofdverblijf moet hebben. Verder is van betekenis dat Y en Z in de te beoordelen periode in de BRP stonden ingeschreven op het adres van de gezinswoning. Bovendien volgt uit de door [Stichting] overgelegde stukken dat Y in de gezinswoning heeft verbleven in de periode van december 2015 tot en met februari 2018 en Z vanaf december 2016 tot en met april 2018.
Inlichtingenverplichting
4.7.
Appellante heeft verder aangevoerd dat zij de op haar rustende inlichtingenverplichting niet heeft geschonden, omdat het college bekend was met het project en de situatie. Deze beroepsgrond slaagt deels.
4.7.1.
Appellante was op grond van de ingevolge artikel 17, eerste lid, van de PW, op haar rustende inlichtingenverplichting verplicht het college in kennis te stellen van het verblijf van de medebewoonsters Y en Z in de gezinswoning. Het hoofdverblijf van één of meer medebewoners kon immers van belang zijn voor het recht op bijstand van appellante.
4.7.2.
Met de in 1.4 genoemde melding is hieraan – anders dan het college en de rechtbank hebben vastgesteld – voldaan voor zover dit het verblijf van medebewoonster Y in de gezinswoning betreft. De melding van de zorgbegeleider van appellante over haar situatie is direct gericht aan de consulent van appellante en moet daarmee geacht worden te zijn gedaan namens appellante. Dit volgt ook uit de manier waarop de consulent heeft gereageerd op een ander gedeelte van het e-mailbericht, dat ging over de re-integratie van appellante. In zoverre slaagt de grond van appellante dat zij de inlichtingenverplichting niet heeft geschonden.
4.7.3.
Ten aanzien van het hoofdverblijf van Z in de gezinswoning is dit anders. In het dossier zijn geen aanknopingspunten te vinden voor een melding van het verblijf van Z in de gezinswoning. De omstandigheid dat het college van het project wist, maakt niet dat appellante haar inlichtingenverplichting over de verandering van de medebewoning door de komst van Z in november 2016 niet hoefde na te komen. Anders dan appellante heeft betoogd brengen ook het feit dat zij de precieze leeftijd van Z niet kende en niet wist of Z studeerde en het feit dat zij een geheimhoudingsplicht had niet mee dat zij het college niet van de wijziging in haar woonsituatie op de hoogte hoefde te brengen.
Commerciële relatie
4.8.
Appellante heeft aangevoerd dat, anders dan het college heeft aangenomen, Y en Z niet voldeden aan de in artikel 19a, eerste lid, aanhef en onder c, van de PW gegeven definitie van het begrip kosten delende medebewoner. Volgens appellante verbleven zijzelf, Y en Z in de gezinswoning op basis van een zakelijke relatie met [Stichting] en blijkt dat uit de door hen met [Stichting] afzonderlijk afgesloten, schriftelijke overeenkomst, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen. Voor de beoordeling van deze beroepsgrond zijn de volgende overwegingen van belang.
4.8.1.
Appellante betaalde in de te beoordelen periode een huurprijs van € 210,- per maand, inclusief gas, water en licht. Het college hanteerde ten tijde hier van belang beleid op grond waarvan een kale huurprijs van minimaal 15% van de gehuwdennorm, bedoeld in artikel 21, onderdeel b, van de PW, als een commerciële huurprijs wordt aangemerkt. Dit betekent dat voor appellante in de te beoordelen periode tot 1 januari 2017 een huurprijs van minimaal € 209,39 per maand als commercieel werd aangemerkt en nadien, in verband met de wijziging van het normbedrag, een huurprijs van € 210,60. Daarmee ligt het bedrag dat appellante betaalde aan kale huur onder de in het beleid gestelde grens van 15%.
4.8.2.
Dat is in dit geval nog niet genoeg om de conclusie te kunnen dragen dat appellante geen commerciële huurrelatie had met [Stichting] . Dat houdt verband met het volgende. In de in 1.2 genoemde vrijwilligersovereenkomst worden wel de afspraken verplichtingen genoemd die appellante als hoofbewoonster van het gezinshuis in het kader van het project [project] tegenover [Stichting] heeft, maar wordt geen huurprijs genoemd. Uit het verslag van de hoorzitting op 12 september 2017 is op te maken dat, zoals appellante ter zitting heeft bevestigd, [Stichting] de huurprijs lager had vastgesteld, omdat appellante van [Stichting] geen vrijwilligersvergoeding (van destijds ongeveer € 1.700,- per jaar) ontving. Daarbij komt dat, zoals in 1.5 is vermeld, de huurprijs bij overeenkomst tussen appellante en [Stichting] met terugwerkende kracht is verhoogd.
4.8.3.
Voor de beoordeling van de aard van de relatie van Y en Z met [Stichting] is het volgende van betekenis. Uit het rapport en uit de nader door [Stichting] verstrekte informatie is gebleken dat de in de gezinswoning opgevangen moeders, zoals Y en Z, een eigen bijdrage op grond van, zo begrijpt de Raad, de Wet Maatschappelijke Ondersteuning, betaalden van ongeveer € 325,- per maand. Hiervoor ontvingen de moeders opvang, professionele hulp en de uit het project voortvloeiende begeleiding. Uit de begeleidings-en huurovereenkomsten volgt verder dat het verblijf van Y en Z in de gezinswoning onlosmakelijk was verbonden met de projectmatige en professionele opvang door [Stichting] .
4.8.4.
Uit 4.8.2 en 4.8.3 volgt dat de door appellante en de door Y en Z aan [Stichting] betaalde huurprijs niet los kan worden gezien van de met [Stichting] gemaakte afspraken over de aard en de wijze waarop appellante en Y en Z in de gezinswoning verbleven. Zowel voor appellante als voor Y en Z had [Stichting] aan het (onder)huren van de woning aanvullende voorwaarden verbonden die niet slechts op de huurprijs zagen. Voor appellante is in dat licht van belang dat zij bepaalde prestaties voor [Stichting] moest leveren. Voor Y en Z gold dat zij de door [Stichting] aangeboden hulp en begeleiding hadden te aanvaarden. De situatie waaronder appellante, Y en Z in de gezinswoning gezamenlijk hoofdverblijf hadden kan dan ook niet gelijkgesteld worden met een gangbare (onder)huurrelatie waarbij de prestatie van de (onder)huurder slechts bestaat uit het betalen van huur en de prestatie van de (onder)verhuurder slechts bestaat uit het ter beschikking stellen van de woonruimte.
4.9.
Gelet op 4.8.1 tot en met 4.8.4 heeft appellante terecht aangevoerd dat – anders dan de rechtbank heeft overwogen – het college onvoldoende heeft onderzocht of sprake was van een door de wetgever bedoelde zakelijke relatie tussen [Stichting] en appellante enerzijds en [Stichting] en de medebewoonsters Y en Z anderzijds. Het college had de relatie niet alleen mogen beoordelen aan de hand van de huurprijs maar had daarbij ook de door partijen over en weer geleverde diensten en prestaties in aanmerking moeten nemen. Dit klemt temeer nu, zoals blijkt uit 1.2, de gemeente van aanvang af betrokken was bij het project en zich in die zin, eventueel met informatie van [Stichting] , een duidelijk beeld had kunnen vormen over de relatie tussen [Stichting] en de bewoners van de gezinswoning. Dit onderzoek heeft het college ten onrechte nagelaten. Met de beschikbare gegevens heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat Y en Z als kosten delende medebewoners van appellante zijn aan te merken in de zin van artikel 19a, eerste lid, aanhef en onder c, van de PW.
Conclusie
4.10.
Uit 4.2 tot en met 4.10 volgt dat het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb niet zorgvuldig is voorbereid en in verband daarmee in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb niet berust op een deugdelijke motivering. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dit besluit wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel vernietigen.
4.11.
Vervolgens moet worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst moet worden gegeven. Hierbij zal een onderscheid worden gemaakt tussen de herziening en de terugvordering aan de ene kant en de boete aan de andere kant.
4.12.
De Raad ziet geen mogelijkheid zelf in de zaak te voorzien voor zover de besluitvorming ziet op de herziening van de bijstand en de terugvordering. De Raad ziet evenmin aanleiding voor toepassing van de zogeheten bestuurlijke lus en zal het college opdracht geven een nieuwe beslissing op de bezwaren van appellante tegen de besluiten van 31 januari 2017, aangevuld bij besluit van 21 februari 2017, en 7 maart 2017 te nemen. Daarbij zal het college in acht moeten nemen wat in deze uitspraak is overwogen, waaronder 4.7.2 waaruit volgt dat appellante haar inlichtingenverplichting niet heeft geschonden ten aanzien van het verblijf van medebewoonster Y in het gezinshuis.
4.13.
Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
4.14.
Wat in 4.12 is overwogen, geldt niet voor de boete. Het geven van een opdracht om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 1 juni 2017 verdraagt zich in deze situatie niet met het bepaalde in artikel 8:72a van de Awb. Vergelijk de uitspraken van 4 september 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2734 en 27 augustus 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2818. De Raad zal daarom zelf in de zaak voorzien door de boete te herroepen.
Proceskosten
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.068,- in bezwaar, € 1.068,- in beroep en € 1.068,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, daarom in totaal € 3.204,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 28 november 2017 gegrond en vernietigt dat besluit;
- draagt het college op om opnieuw te beslissen op de bezwaren tegen de besluiten van 31 januari 217, aangevuld bij besluit van 21 februari 2017, en 7 maart 2017 en bepaalt dat tegen het nieuwe besluit slechts beroep bij de Raad kan worden ingesteld;
- herroept het besluit van 1 juni 2017 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 28 november 2017;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 3.204,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van € 126,- voor hoger beroep en € 46,- voor beroep, in totaal € 172,-, vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door G.M.G. Hink als voorzitter en O.L.H.W.I. Korte en L.A. Kjellevold als leden, in tegenwoordigheid van R. de Haas als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 maart 2021.
(getekend) G.M.G. Hink
(getekend) R. de Haas