Uitspraak
21 862 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 26 januari 2021, 20/3371 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (het college)
Datum uitspraak: 11 oktober 2022
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. I. Timmermans hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 augustus 2022. Voor appellante is verschenen mr. M. Peelen, opvolgend advocaat, en het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. Duinhouwer. Beide partijen hebben via videobellen deelgenomen aan de zitting.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving sinds 13 juli 2010 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande. Appellante staat sinds 20 juli 1989 ingeschreven op een adres in Rotterdam (uitkeringsadres).
1.2.
Naar aanleiding van een anonieme melding dat appellante niet op het uitkeringsadres woont heeft de sociale recherche van de gemeente Rotterdam een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. Daarbij heeft de sociale recherche dossieronderzoek verricht en stukken opgevraagd waaronder bankafschriften en verbruiksgegevens van het uitkeringsadres van Eneco en Evides . De sociale recherche heeft verder waarnemingen verricht en buurtonderzoeken uitgevoerd in de buurt van het uitkeringsadres. Op 5 december 2019 heeft de sociale recherche met appellante gesproken en aansluitend aan dit gesprek een huisbezoek verricht op het uitkeringsadres. Tijdens het huisbezoek heeft de sociale recherche de watermeterstand opgenomen. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 27 december 2019.
1.3.
Naar aanleiding van de onderzoeksbevindingen heeft het college bij besluit van 31 december 2019, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 12 mei 2020 (bestreden besluit), de bijstand van appellante met ingang van 1 januari 2014 ingetrokken en de over de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2019 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 85.135,76 van appellante teruggevorderd. Aan de intrekking en terugvordering ligt ten grondslag dat appellante haar hoofdverblijf niet had op het uitkeringsadres en dat niet heeft gemeld waardoor zij de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Hierdoor kan het recht op bijstand niet worden vastgesteld.
1.4.
Bij besluit van 29 januari 2020 heeft het college appellante een boete opgelegd van € 5.533,- wegens schending van de inlichtingenverplichting. Bij het bestreden besluit heeft het college het bezwaar tegen het boetebesluit gegrond verklaard voor wat betreft de hoogte van de boete en de boete vastgesteld op € 1.260,-. In verband met de verjaring na vijf jaar heeft het college het benadelingsbedrag namelijk beperkt en berekend over de periode van 1 februari 2015 tot en met 30 november 2019 op een netto terugvorderingsbedrag van € 57.157,06. Bij het bepalen van de hoogte van de boete is het college ervan uitgegaan dat de schending van de inlichtingenverplichting appellante normaal is te verwijten. Ook heeft het college rekening gehouden met de draagkracht van appellante.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft, het besluit van 29 januari 2020 herroepen voor wat betreft de hoogte van de boete en de boete vastgesteld op € 630,-.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de
aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Intrekking
4.1.
De te beoordelen periode loopt van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2019.
4.2.
Intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie. Dit betekent dat de bijstandverlenende instantie de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen.
4.3.
Schending van de inlichtingenverplichting levert een rechtsgrond op voor intrekking van de bijstand indien als gevolg daarvan niet kan worden vastgesteld of en, zo ja, in hoeverre de betrokkene verkeert in bijstandbehoevende omstandigheden. Het is dan aan de betrokkene om aannemelijk te maken dat hij, indien hij destijds wel aan de inlichtingenverplichting zou hebben voldaan, over de betreffende periode recht op volledige dan wel aanvullende bijstand zou hebben gehad.
4.4.
Appellante heeft aangevoerd dat zij in de te beoordelen periode wel haar hoofdverblijf heeft gehad op het door haar opgegeven adres. De onderzoeksresultaten kunnen volgens haar niet leiden tot de door het college getrokken conclusie.
4.5.
Deze beroepsgrond slaagt gedeeltelijk. Daarbij maakt de Raad onderscheid tussen de periode van 1 januari 2015 tot en met 31 december 2019 en de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2014.
Periode van 1 januari 2015 tot en met 31 december 2019
4.6.
Tussen partijen is niet in geschil dat het waterverbruik – inclusief tapwater – in de periode van 1 januari 2015 tot en met 31 december 2019 (periode 1) in geen enkel jaar hoger is geweest dan 7 m³.
4.6.1.
Een waterverbruik van maximaal 7 m³ per jaar per huishouden – ongeacht het aantal personen van dit huishouden – is extreem laag. Een extreem laag waterverbruik rechtvaardigt de vooronderstelling dat de woning niet wordt bewoond en dat de betrokkene dus niet zijn/haar hoofdverblijf heeft op het uitkeringsadres. Het is dan aan de betrokkene om het tegendeel aannemelijk te maken. Dit is vaste rechtspraak (uitspraak van 3 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1986).
4.6.2.
Appellante is er niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat zij ondanks het extreem lage waterverbruik haar hoofdverblijf heeft gehad op het uitkeringsadres. Voor het verbruik over de jaren 2015, 2016 en 2017 heeft appellante geen verklaring kunnen geven, zodat mag worden uitgegaan van de vooronderstelling dat zij in deze jaren niet haar hoofdverblijf heeft gehad op het uitkeringsadres. Over het extreem lage verbruik in de jaren 2018 en 2019 heeft appellante verklaard dat zij regelmatig van huis was en daardoor thuis vrijwel geen water verbruikte. Zij was naar eigen zeggen regelmatig van huis omdat zij naar de woning van haar zoon ging, die in detentie verbleef, om deze woning netjes te houden en voor de hond van haar zoon te zorgen. Dat is echter geen toereikende verklaring voor het extreem lage waterverbruik in deze twee jaren. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat een minimaal toiletgebruik, gebaseerd op een toiletbezoek per dag, in combinatie met een douche per week reeds een waterverbruik van 6,3 m³ per jaar oplevert. Vergelijk de uitspraak van 19 september 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3354. Appellante heeft ook geen andere gegevens overgelegd waaruit zou kunnen worden afgeleid dat zij in periode 1 wel haar hoofdverblijf op het uitkeringsadres heeft gehad. Daarom heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat appellante in periode 1 niet haar hoofdverblijf had op het uitkeringsadres.
Periode van 1 januari 2014 tot en met 31 december 20144.7. Tussen partijen is niet in geschil dat het waterverbruik – inclusief tapwater – gedurende de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2014 (periode 2) niet hoger dan 11 m³ is geweest.
4.7.1.
In periode 2 was het waterverbruik op het uitkeringsadres (zeer) laag. Een (zeer) laag waterverbruik is een aanwijzing dat de betrokkene niet zijn/haar hoofdverblijf heeft in de woning op het uitkeringsadres. Maar die omstandigheid maakt dat nog niet aannemelijk. In zo’n geval is aanvullend bewijs nodig om aannemelijk te maken dat de betrokkene zijn hoofdverblijf niet heeft in de woning op dat adres. Alleen die aanwijzing is dus op zichzelf niet toereikend als grondslag voor intrekking van de bijstand. Dit is eerder overwogen in de uitspraak van 22 juni 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1546. Zie ook de uitspraak van 31 maart 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1069.
4.7.2.
Uit de bij Eneco opgevraagde gegevens blijkt dat het elektriciteitsverbruik over de periode van 9 december 2013 tot 16 december 2014 319 kWh is geweest. Uitgaande van een gemiddeld verbruik zoals vastgesteld door het Nibud van 1.925 kWh voor een eenpersoonshuishouden is dit weliswaar als een laag verbruik aan te merken, maar dit is – net zoals het lage waterverbruik – een aanwijzing dat appellante niet haar hoofdverblijf had op het uitkeringsadres. Er is echter nog steeds aanvullend bewijs nodig om dit aannemelijk te maken. Zie ook de uitspraak van 22 juni 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1546.
4.7.3.
Het pingedrag van appellante is niet toereikend als aanvullend bewijs. Anders dan het college heeft gesteld kan uit de op de bankafschriften over de jaren 2014 tot en met 2019 vermelde pintransacties onvoldoende worden afgeleid over het hoofdverblijf van appellante in periode 2. De sociale recherche heeft in het rapport geconcludeerd dat appellante in de te beoordelen periode aanzienlijk vaker pint in de buurt van een ander adres dan het uitkeringsadres, maar beide adressen zijn in Rotterdam. Alleen uit het gegeven dat zij vaker in een andere buurt van Rotterdam pintransacties verrichtte dan in de buurt van het uitkeringsadres kan niet worden afgeleid dat zij op het uitkeringsadres niet haar hoofdverblijf had.
4.7.4.
De overige onderzoeksbevindingen, waaronder de resultaten van het huisbezoek, het dossieronderzoek en het buurtonderzoek, zien niet op het jaar 2014. De verklaring van een buurtbewoner van het uitkeringsadres van 12 december 2019 dat appellante al een paar jaar bij een vriend woont is onvoldoende concreet over de periode waarover deze buurtbewoner verklaart en over haar redenen van wetenschap. Ook hieruit kan niet worden afgeleid dat appellante in het jaar 2014 niet haar hoofdverblijf heeft gehad op het uitkeringsadres.
4.7.5.
Uit 4.7 tot en met 4.7.4 volgt dat het college niet heeft voldaan aan de op hem rustende bewijslast, ook niet als de bevindingen in onderlinge samenhang worden gezien. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat appellante ook in periode 2 niet haar hoofdverblijf heeft gehad op het uitkeringsadres. In zoverre slaagt het hoger beroep.
Terugvordering
4.8.
Uit 4.6 tot en met 4.6.2 volgt dat de intrekking over de periode van 1 januari 2015 tot en met 31 december 2019 in stand blijft en dat de intrekking over de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2014 niet in stand kan blijven. Dit betekent ook dat de terugvordering geen stand kan houden, omdat het besluit tot terugvordering ondeelbaar is.
4.9.
De beroepsgrond dat er dringende redenen bestaan op grond waarvan het college geheel had moeten afzien van terugvordering van bijstand, slaagt niet.
4.9.1.
Dringende redenen kunnen slechts zijn gelegen in onaanvaardbare sociale of financiële gevolgen van een terugvordering voor de betrokkene. Het moet gaan om incidentele gevallen, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging plaatsvindt van alle relevante omstandigheden. Degene die zich beroept op dringende redenen om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien, zal het bestaan van de gestelde dringende redenen in de hiervoor bedoelde zin aannemelijk moeten maken.
4.9.2.
Appellante heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat zich in dit geval dringende redenen voordoen als hiervoor bedoeld. Voor zover zij zich in dit verband beroept op haar schuldenlast is van betekenis dat een besluit tot terugvordering pas financiële gevolgen heeft bij de invordering. Appellante heeft bij de invordering als schuldenaar de bescherming van de regels over de beslagvrije voet die zijn neergelegd in de artikelen 475b tot en met 475e van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. Verder heeft appellante haar stelling over haar psychische toestand niet onderbouwd en daarom niet aannemelijk gemaakt dat hierin dringende redenen zijn gelegen als hier bedoeld.
Boete
4.10.
Het college is bij de berekening van de hoogte van de boete uitgegaan van de periode van 1 januari 2015 tot en met 31 december 2019. Wat is overwogen in 4.7.5 heeft daarom geen gevolgen voor de hoogte van de boete.
4.10.1.
Uit 4.6 tot en met 4.6.2 volgt dat het college heeft aangetoond dat appellante over de periode van 1 januari 2015 tot en met 31 december 2019 de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door niet te melden dat zij niet haar hoofdverblijf heeft gehad op het uitkeringsadres. Appellante kan van het niet nakomen van de inlichtingenverplichting een verwijt worden gemaakt. Het college was daarom verplicht een boete op te leggen.
4.11.
Appellante heeft aangevoerd dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.11.1.
De enkele omstandigheid dat appellante veel aan haar hoofd had doordat haar zoon in detentie zat en zij de zorg had voor zijn hond en huishouden, brengt niet met zich mee dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Hierbij is mede in aanmerking genomen dat de problemen rondom de zoon en diens detentie pas met name vanaf 2018 spelen terwijl de woonsituatie van appellante al veel eerder is gewijzigd. Het college is daarom terecht uitgegaan van normale verwijtbaarheid. In dat geval is 50% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming van de boete op het aspect van verwijtbaarheid. Dit is vaste rechtspraak (uitspraak van 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1801).
4.12.
Appellante heeft ten slotte aangevoerd dat dringende redenen bestaan op grond waarvan het college had moeten afzien van het opleggen van een boete. Deze beroepsgrond slaagt evenmin.
4.12.1.
Dringende redenen als bedoeld in artikel 18a, zevende lid, van de PW moeten zijn gelegen in onaanvaardbare sociale en/of financiële consequenties van de boete voor de betrokkene. Het moet gaan om incidentele gevallen, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging plaatsvindt van alle relevante omstandigheden. In de door appellante aangevoerde omstandigheden liggen, gelet op wat in 4.9.1 is overwogen, geen dringende redenen besloten als bedoeld in voornoemde zin.
4.13.
De in de aangevallen uitspraak vastgestelde boete van € 630,- is evenredig. De Raad ziet geen aanleiding de boete verder te matigen.
Conclusie
4.14.
Uit 4.7.5. volgt dat het hoger beroep slaagt voor zover het betreft de intrekking over de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2014 en de terugvordering. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraak moet daarom in zoverre worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren.
4.14.1.
Verder zal de Raad het bestreden besluit vernietigen voor zover het betreft de intrekking over de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2014. Aan het besluit van 31 december 2019 kleeft hetzelfde gebrek. Nu gelet op het tijdsverloop niet aannemelijk is dat dit gebrek nog kan worden hersteld, zal de Raad zelf in de zaak voorzien door het besluit van 31 december 2019 in zoverre te herroepen.
4.14.2.
Nu een besluit tot terugvordering ondeelbaar is, zal de Raad het bestreden besluit voor wat betreft de terugvordering geheel vernietigen. Het college zal een nieuwe berekening van het terug te vorderen bedrag moeten maken over de periode van 1 januari 2015 tot en met 31 december 2019. Omdat het gaat om een financiële uitwerking die de Raad niet zelf kan maken, zal de Raad het college opdragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar voor zover het de terugvordering betreft, met inachtneming van deze uitspraak.
4.14.3.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
4.14.4.
Voor het overige zal de Raad de aangevallen uitspraak bevestigen.
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.082,- in bezwaar (2 punten) en op € 1.518,- in beroep (2 punten) en € 1.518,- in hoger beroep (2 punten) voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 4.118,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het betreft de intrekking en de terugvordering;
- vernietigt het besluit van 12 mei 2020 voor zover het betreft de intrekking over de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2014 en de terugvordering;
- herroept het besluit van 31 december 2019 voor zover het betreft de intrekking van bijstand over de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2014 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 12 mei 2020;
- draagt het college op een nieuw besluit op bezwaar te nemen voor zover het de terugvordering betreft en bepaalt dat tegen het nieuwe besluit slechts beroep bij de Raad kan worden ingesteld;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 4.118,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 134,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door G.M.G. Hink als voorzitter en J.J. Janssen en C. van Viegen als leden, in tegenwoordigheid van E.A.J. Westra als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2022.
(getekend) G.M.G. Hink
(getekend) E.A.J. Westra