Uitspraak
21.4563 AW, 22/1543 AW
Datum uitspraak: 8 december 2022
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 november 2021, 18/5425 en 21/2823 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de korpschef van politie (korpschef)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. M.J. Aantjes, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Namens de korpschef heeft mr. E.I. Dekkers, advocaat, een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
Namens appellant heeft mr. Aantjes een zienswijze naar voren gebracht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 oktober 2022. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Aantjes. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Dekkers, mr. drs. A.E.L. Weistra en drs. L.P.L. Meire.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant was sinds 1 april 1998 werkzaam bij de politie, laatstelijk in de functie van [naam functie] bij de afdeling [naam afdeling] .
1.2.
Op 4 en 5 april 2017 hebben collega’s van appellant bij een leidinggevende gemeld dat appellant zich tegen hen en/of anderen in negatieve bewoordingen heeft uitgelaten over een van zijn leidinggevenden ( [leidinggevende] ) en twee collega’s ( [collega 1] en [collega 2] ). Naar aanleiding hiervan heeft op 6 april 2017 een gesprek plaatsgevonden tussen appellant en zijn leidinggevenden. Appellant zou tijdens dit gesprek een dreigende houding hebben aangenomen en bedreigingen hebben geuit in de richting van een van zijn leidinggevenden.
1.3.
De korpschef heeft aan het team Veiligheid, Integriteit en Klachten (VIK) opdracht gegeven om een intern onderzoek in te stellen naar het vermeende plichtsverzuim van appellant. Dit onderzoek heeft geleid tot het rapport van 14 augustus 2017.
1.4.
Op 20 februari 2018 heeft appellant zich ziekgemeld.
1.5.
Na daartoe een voornemen aan appellant kenbaar te hebben gemaakt, waarop appellant zijn zienswijze heeft gegeven, heeft de korpschef bij besluit van 7 maart 2018, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 12 september 2018 (bestreden besluit 1), met toepassing van artikel 77, eerste lid, aanhef en onder j, en artikel 78, eerste lid, van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp) appellant met ingang van 21 maart 2018 de disciplinaire straf van voorwaardelijk ontslag opgelegd, met een proeftijd van drie jaar. Appellant wordt verweten dat hij zich schuldig heeft gemaakt aan ernstig plichtsverzuim door 1) op 6 april 2017 in [plaats 1] een (be)dreigende houding aan te nemen en bedreigingen te uiten richting zijn leidinggevende; 2) herhaaldelijk zijn leidinggevende en twee collega’s door middel van roddelen te beschuldigen van laakbare daden, waardoor deze politieambtenaren in hun goede naam en eer zijn aangetast dan wel door appellant een onveilige en onprettige werksfeer is gecreëerd, en 3) de expliciete waarschuwingen van leidinggevenden te negeren die de korpschef beschouwt als afspraken met zijn leidinggevenden. Daarnaast heeft de korpschef besloten tot een strak functioneringstraject waarbij appellant gemonitord zal worden in de uitvoering van zijn werkzaamheden. Tevens is appellant meegedeeld dat de korpschef voornemens is hem in het belang van de dienst over te plaatsen. Hierover zal appellant nog een separaat besluit ontvangen.
1.6.
Op 1 oktober 2018 heeft de korpschef appellant beter gemeld. Daarbij is meegedeeld dat appellant tot op het moment van overplaatsing vooralsnog geen werkzaamheden hoeft te verrichten. In een e-mailbericht van 2 oktober 2018 heeft appellant meegedeeld dat hij het niet eens is met de betermelding.
1.7.
Bij besluit van 28 december 2018, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 28 februari 2019, heeft de korpschef de plaats van tewerkstelling van appellant met ingang van 1 januari 2019 gewijzigd van [plaats 1] naar [plaats 2] vanwege een onhoudbare en onwerkbare situatie.
1.8.
Op 25 februari 2019 heeft een gesprek plaatsgevonden met appellant in het kader van zijn re-integratie. In het gespreksverslag is vermeld dat appellant totaal geen vertrouwen heeft dat [plaats 2] een veilige werkplek is voor hem en dat hij daarom niet in [plaats 2] zal komen werken.
1.9.
Na daartoe een voornemen aan appellant kenbaar te hebben gemaakt, waarop appellant zijn zienswijze heeft gegeven, heeft de korpschef bij besluit van 8 mei 2019 (bestreden besluit 2) de disciplinaire straf van voorwaardelijk ontslag met ingang van 14 mei 2019 ten uitvoer gelegd. Appellant wordt verweten dat hij zich schuldig heeft gemaakt aan zeer ernstig plichtsverzuim door niet zijn werk te hervatten na arbeidsgeschikt te zijn verklaard voor zijn functie en tijdens het gesprek op 25 februari 2019 voortijdig te vertrekken, waardoor appellant geen welwillend en coöperatief gedrag heeft getoond om zijn werkzaamheden voort te zetten. Subsidiair heeft de korpschef appellant met toepassing van artikel 94, eerste lid, aanhef en onder g, van het Barp ontslag verleend vanwege ongeschiktheid voor het verrichten van zijn functie anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken. Appellant heeft tegen dit besluit met instemming van de korpschef als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht rechtstreeks beroep ingesteld bij de rechtbank.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het besluit van 7 maart 2018 herroepen. De rechtbank heeft het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard, voor zover gericht tegen het onvoorwaardelijk strafontslag, dat besluit in zoverre vernietigd en het beroep ongegrond verklaard, voor zover gericht tegen het functionele ongeschiktheidsontslag. Verder heeft de rechtbank het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Ten aanzien van bestreden besluit 1 heeft de rechtbank geoordeeld dat de korpschef terecht heeft geconcludeerd dat appellant zich aan gedragingen 1 en 2 schuldig heeft gemaakt, maar dat de aan appellant verweten gedraging 3 niet voldoende vaststaat en dat het resterende plichtsverzuim het voorwaardelijk strafontslag niet kan dragen. Ten aanzien van bestreden besluit 2 heeft de rechtbank geoordeeld dat nu het voorwaardelijk strafontslag geen stand kan houden, ook de tenuitvoerlegging ervan niet in stand kan blijven. Naar het oordeel van de rechtbank was de korpschef wel bevoegd appellant ontslag te verlenen vanwege functionele ongeschiktheid.
3.1.
In hoger beroep heeft appellant zich gekeerd tegen het oordeel van de rechtbank dat de korpschef bevoegd was om hem ontslag te verlenen vanwege functionele ongeschiktheid.
3.2.
In incidenteel hoger beroep heeft de korpschef zich gekeerd tegen het oordeel van de rechtbank dat de aan appellant verweten gedraging 3 niet voldoende vaststaat, dat het resterende plichtsverzuim het voorwaardelijk strafontslag niet kan dragen en dat de tenuitvoerlegging ervan niet in stand kan blijven.
4. De Raad oordeelt als volgt.
Het voorwaardelijk strafontslag
4.1.
In artikel 76, eerste lid, van het Barp is bepaald dat de ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt disciplinair kan worden gestraft. Ingevolge het tweede lid van dat artikel omvat plichtsverzuim zowel het overtreden van een voorschrift als het doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen. Op grond van artikel 77, eerste lid, aanhef en onder j, en artikel 78, eerste lid, van het Barp kan de straf van voorwaardelijk ontslag worden opgelegd.
4.2.
Tussen de opgelegde disciplinaire straf en (de omvang van) het daaraan ten grondslag gelegde plichtsverzuim bestaat een onlosmakelijk verband. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 14 januari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL1703) kan de Raad, ook als alleen het bestuursorgaan in hoger beroep is gekomen, toetsen of terecht plichtsverzuim aanwezig is geacht.
4.3.
Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire straf aanleiding kan geven, is volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 15 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT1997) noodzakelijk dat op basis van deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging moet zijn verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan.
4.4.
Niet in geschil tussen partijen is dat appellant de wijzende vinger van zijn leidinggevende heeft weggeduwd en een bedreiging heeft geuit richting zijn leidinggevende. Uit de verklaringen van [leidinggevende] , [collega 3] en [collega 4] blijkt dat appellant tegen zijn leidinggevende ( [leidinggevende] ) heeft gezegd dat als hij nog een keer naar hem wijst, hij hem op zijn bek slaat/stompt of woorden van gelijke strekking. Verder blijkt uit de verklaringen van [leidinggevende] en [collega 3] dat appellant de arm van zijn leidinggevende ( [leidinggevende] ) heeft vastgepakt en op een gegeven moment zijn vuisten heeft gebald. De korpschef heeft hiermee aannemelijk gemaakt dat appellant op 6 april 2017 een (be)dreigende houding heeft aangenomen en een bedreiging heeft geuit richting zijn leidinggevende ( [leidinggevende] ). Dit kwalificeert als plichtsverzuim.
4.5.
Ook is niet in geschil tussen partijen dat appellant op 19 januari 2017 tijdens de lunch ten overstaan van collega’s heeft verteld dat [collega 2] intieme posities innam in zijn bijzijn op het werk. Verder heeft appellant tijdens het disciplinair onderzoek bevestigd dat hij ten overstaan van collega’s [leidinggevende] “achterbaks” en [collega 1] een “narcist” heeft genoemd. De korpschef heeft hiermee ook aannemelijk gemaakt dat appellant zijn leidinggevende en twee collega’s door middel van roddelen heeft beschuldigd van laakbare daden. Gelet op de context waarin appellant deze uitlatingen heeft gedaan en de gekozen bewoordingen, volgt de Raad appellant niet in zijn betoog dat hij als klokkenluider melding deed van misstanden. Appellant heeft verder onder verwijzing naar een KPMG-rapport van 23 juli 2020 aangevoerd dat sprake is van een roddelcultuur binnen de afdeling. Ook dit betoog kan appellant niet baten. Zelfs als sprake zou zijn van een roddelcultuur binnen de afdeling van appellant, kan dit het handelen van appellant niet verontschuldigen. Appellant blijft immers verantwoordelijk voor zijn eigen handelen. Ook deze verweten gedraging kwalificeert als plichtsverzuim.
4.6.
De korpschef heeft aangevoerd dat appellant ook de derde verweten gedraging heeft begaan, te weten het negeren van expliciete waarschuwingen van leidinggevenden die de korpschef beschouwt als afspraken met zijn leidinggevenden. Dit betoog slaagt. Appellant wordt verweten dat hij de waarschuwingen om zich niet meer negatief over collega’s uit te laten heeft genegeerd. Uit de verslagen van gesprekken op 6 december 2016 en op 31 januari 2017 blijkt dat appellant is aangesproken op zijn houding en gedrag richting collega’s en leidinggevenden en dat met appellant is besproken dat niet wordt geaccepteerd dat hij zich negatief over een collega uitlaat. Daarbij is ook aangegeven dat houding en gedrag richting leidinggevenden moet veranderen om een basis te hebben om met elkaar verder te gaan. Appellant is ook te kennen gegeven dat hij voldoende vertrouwen in de leiding moest hebben om zijn werkzaamheden te kunnen voortzetten. Hieruit kan, anders dan de rechtbank heeft overwogen, wel worden afgeleid dat appellant expliciet is gewaarschuwd. Door zich toch op 6 februari 2017 negatief over een collega uit te laten door tegen een andere collega te vertellen dat deze een spoor van ongewenste omgangsvormen achterlaat op elke werkplek, heeft appellant zich schuldig gemaakt aan plichtsverzuim.
4.7.
Appellant heeft aangevoerd dat het plichtsverzuim op 6 april 2017 hem niet kan worden toegerekend, omdat dit een reflexmatige reactie was op het gedrag van zijn leidinggevende. Dit betoog slaagt niet. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij de ontoelaatbaarheid van het hem verweten gedrag niet heeft kunnen inzien of niet overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen nu hij zijn standpunt niet met nadere stukken heeft onderbouwd. De korpschef was dan ook bevoegd om appellant een disciplinaire straf op te leggen.
4.8.
Appellant heeft aangevoerd dat alvorens hij werd gestraft overeenkomstig artikel 80, eerste lid, van het Barp advies had moeten worden ingewonnen bij de Adviescommissie grondrechten en functie-uitoefening ambtenaren. Ook dit betoog slaagt niet. Appellant wordt immers niet verweten dat hij in strijd heeft gehandeld met artikel 125a, eerste lid, van de Ambtenarenwet, thans artikel 10, eerste lid, van de Ambtenarenwet 2017.
4.9.
De korpschef heeft aangevoerd dat het plichtsverzuim de disciplinaire straf van voorwaardelijk ontslag kan dragen. Dit betoog slaagt. Uit dat wat in 4.6 is overwogen volgt dat appellant gewaarschuwd was om zich niet meer negatief over een collega uit te laten en dat hij zijn houding en gedrag richting leidinggevenden diende te veranderen. Desondanks heeft appellant een (be)dreigende houding aangenomen en bedreigingen geuit richting zijn leidinggevende en zich negatief uitgelaten over een collega. Aldus is sprake van doorgaand gedrag, waarbij de disciplinaire straf van voorwaardelijk ontslag met een proeftijd van drie jaar niet onevenredig is.
De tenuitvoerlegging van het voorwaardelijk strafontslag
4.10.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 24 februari 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:444) moet bij de toetsing van een besluit tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijk strafontslag worden beoordeeld of het gepleegde plichtsverzuim uitvoering van het voorwaardelijk strafontslag rechtvaardigt. Beoordeeld moet dus worden of de gestelde voorwaarde voor de tenuitvoerlegging is vervuld en, zo ja, of het bestuursorgaan de voor die tenuitvoerlegging in aanmerking te nemen belangen heeft afgewogen en in redelijkheid tot die tenuitvoerlegging heeft kunnen komen. Gezien het karakter van een besluit tot tenuitvoerlegging is deze belangenafweging van beperkte betekenis. Alleen onder bijzondere omstandigheden kan van een bestuursorgaan worden verlangd dat het afziet van tenuitvoerlegging in een geval waarin de voorwaarde voor die tenuitvoerlegging is vervuld.
4.11.
De voorwaarde voor tenuitvoerlegging is dat appellant zich aan soortgelijk plichtsverzuim dan wel enig ander ernstig plichtsverzuim schuldig heeft gemaakt.
4.12.
De korpschef heeft aangevoerd dat de voor de tenuitvoerlegging gestelde voorwaarde is vervuld, omdat appellant door eigenmachtig niet te voldoen aan werkhervatting na arbeidsgeschikt te zijn verklaard voor zijn functie en door het voortijdig vertrek op 25 februari 2019, geen welwillend en coöperatief gedrag om zijn werkzaamheden voort te zetten heeft getoond. Dit betoog slaagt niet. Naar aanleiding van de ziekmelding van appellant heeft de bedrijfsarts op 22 maart 2018 een advies uitgebracht. In dit advies is vermeld dat de arbeidsongeschiktheid van appellant werk gerelateerd is en appellant zijn werk dient te hervatten in een andere functie bij de eigen werkgever. Uit dit advies blijkt niet dat appellant arbeidsgeschikt is voor zijn eigen functie. In de bijbehorende Probleemanalyse van 22 maart 2018 stelt de bedrijfsarts dat appellant benutbare mogelijkheden heeft, maar er rekening moet worden gehouden met zijn beperkingen, het uiten van eigen emoties en omgaan met emotionele problemen van anderen is beperkt en er is sprake van een emotionele disbalans. Daarnaast is de concentratie en aandacht beperkt. De bedrijfsarts adviseert bovendien een opbouw in uren af te spreken gezien de duur van de periode waarin appellant niet is ingezet voor werk. Verder geeft de bedrijfsarts aan dat een vervolgafspraak niet nodig is en dat als er gedurende het reintegratieproces vragen ontstaan over de belastbaarheid, appellant weer voor het spreekuur kan worden uitgenodigd. De korpschef heeft appellant op 1 oktober 2018 vervolgens beter gemeld. Niet is gebleken dat aan deze hersteldmelding een advies van de bedrijfsarts ten grondslag ligt. Bij e-mailbericht van 2 oktober 2018 heeft appellant de korpschef ook meegedeeld het niet eens te zijn met de betermelding. Vervolgens hebben op 10 januari 2019, 22 januari 2019 en 25 februari 2019 gesprekken plaatsgevonden met appellant in het kader van zijn re-integratie. Op 25 februari 2019 is hem op de vraag van appellant of er mogelijk contact zou kunnen zijn met [collega 2] en [collega 1] gezegd dat die garantie niet voor de volle 100% gegeven kan worden, zeker voor wat betreft de contacten met [collega 1] . Daarop heeft appellant meegedeeld dat hij totaal geen vertrouwen heeft dat [plaats 2] een veilige werkplek is voor hem en daarom niet zal komen werken. Daarbij komt dat op dat moment de bezwaarprocedure tegen het overplaatsingsbesluit van 28 december 2018 nog niet was afgerond. De korpschef heeft appellant daarna niet opgeroepen om te komen werken, noch heeft hij zich gewend tot de bedrijfsarts om appellant te laten oproepen voor het spreekuur. Daarnaast is niet gebleken dat appellant tijdens het gesprek op 25 februari 2019 voortijdig is vertrokken. Gelet op het vorenstaande is de Raad van oordeel dat geen sprake is geweest van werkweigering, noch van voortijdig vertrek op 25 februari 2019. Van soortgelijk plichtsverzuim dan wel enig ander ernstig plichtsverzuim is dan ook geen sprake.
Het functionele ongeschiktheidsontslag
4.13.
Nu niet aan de voorwaarde voor tenuitvoerlegging van het voorwaardelijk strafontslag is voldaan, komt de Raad toe aan bespreking van het functionele ongeschiktheidsontslag.
4.14.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 30 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:249) geldt dat in geval de ambtenaar als gevolg van ziekte of gebrek ongeschikt is voor zijn functie, het bestuursorgaan niet bevoegd is hem ontslag te verlenen wegens ongeschiktheid op andere dan medische gronden.
4.15.
Eveneens volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 2 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2177) moet in gevallen waarin aanwijzingen bestaan dat de ongeschiktheid van de ambtenaar verband houdt met ziekte of gebrek, of daarover gerede twijfel bestaat, onderzoek plaatsvinden naar die eventuele medische oorzaak.
4.16.
Gelet op hetgeen is overwogen in 4.12, kan niet worden vastgesteld dat appellant arbeidsgeschikt was voor zijn eigen functie op de datum van zijn ontslag. Evenmin heeft een nader onderzoek plaatsgevonden als bedoeld in 4.15. Hieruit volgt dat het functioneel ongeschiktheidsontslag geen stand kan houden.
Slotopmerkingen / Conclusie
4.17.
Uit 4.1 tot en met 4.16 volgt dat het hoger beroep van appellant slaagt, het incidenteel hoger beroep van de korpschef slaagt evenzeer. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Raad zal het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaren en het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen .
5. Aanleiding bestaat om de korpschef te veroordelen in de proceskosten van appellant voor verleende rechtsbijstand in beroep (2 punten) en hoger beroep (3 punten), waarde per punt € 759,-. Deze kosten worden begroot op € 3.795,-
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 12 september 2018 ongegrond;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 8 mei 2019 gegrond en vernietigt dat besluit;
- veroordeelt de korpschef in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 3.795,-;
- bepaalt dat de korpschef aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 451,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.J.T. van den Corput als voorzitter en M. Wolfrat en N.R. Docter als leden, in tegenwoordigheid van E.P.J.M. Claerhoudt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 december 2022.
(getekend) J.J.T. van den Corput
(getekend) E.P.J.M. Claerhoudt