Uitspraak
22.163 AW
Datum uitspraak: 22 december 2022
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 7 december 2021, 20/2167 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Minister van Justitie en Veiligheid (minister)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. M.R. Meulenberg-ten Hoor, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 oktober 2022. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Meulenberg-ten Hoor. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.J. Verhagen, advocaat, en mr. A.J. de Korte.
OVERWEGINGEN
1.1.
Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 zijn bekendgemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
1.2.
Appellante werkte sinds 2001 als [naam functie], als laatste bij de [PI] in [lokatie].
1.3.
Op 2 november 2019 heeft een collega een melding gedaan over appellante. Gemeld is dat appellante tijdens nachtdiensten in oktober 2019 gebruik heeft gemaakt van een usb-stick om films via de tv-ontvanger af te spelen en dat zij haar mobiele telefoon bij zich had. Naar aanleiding van deze melding heeft op 4 november 2019 een gesprek plaatsgevonden met appellante. Appellante heeft tijdens dit gesprek desgevraagd meegedeeld die dag geen usbstick bij zich te hebben.
1.4.
Op 4 november 2019 heeft een andere collega twee meldingen gedaan over appellante. Volgens de meldingen heeft appellante op die dag deze collega vier usb-sticks in de handen geduwd en hem later die dag, toen hij haar vertelde dat hij dit gemeld had, onder druk gezet om te vermelden dat het geen usb-sticks maar pillen waren. Naar aanleiding van deze meldingen heeft op 6 november 2019 een gesprek plaatsgevonden met appellante en is haar buitengewoon verlof verleend.
1.5.
De minister heeft op 21 november 2019 een voornemen tot de disciplinaire straf van ontslag aan appellante kenbaar gemaakt. In dit voornemen heeft de minister tevens vermeld dat appellante met onmiddellijke ingang wordt geschorst. Appellante heeft hierop haar zienswijze gegeven. Vervolgens heeft de minister bij besluit van 23 december 2019, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 10 juli 2020 (bestreden besluit), appellante met ingang van 24 december 2019 de disciplinaire straf van ontslag opgelegd. Dit met toepassing van artikel 81, eerste lid, aanhef en onder l, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR). Appellante wordt verweten dat zij zich schuldig heeft gemaakt aan zeer ernstig plichtsverzuim. Dit omdat zij vóór 1 november 2019 – bij herhaling – tijdens haar dienst zonder toestemming een of meerdere usb-sticks en haar mobiele telefoon mee naar binnen in de inrichting heeft genomen; ná 1 november 2019, de datum waarop de Wet strafbaarstelling binnenbrengen verboden voorwerpen in werking is getreden, vier usb-sticks mee de inrichting in heeft genomen; niet open en transparant is geweest tegenover haar leidinggevende door niet uit eigen beweging de gang van zaken op 4 november 2019 te vertellen; slechts drie van de vier usb-sticks aan de inrichting ter hand heeft gesteld, waardoor niet te achterhalen is welke informatie op de vierde usb-stick stond; een collega op ongepaste wijze heeft betrokken in haar ongeoorloofde handelwijze door hem – ongevraagd – haar usb-sticks in zijn handen te duwen, en vervolgens deze collega onder druk heeft gezet een onjuiste verklaring af te leggen.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad oordeelt als volgt.
4.1.
In artikel 80, eerste lid, van het ARAR is bepaald dat de ambtenaar, die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, disciplinair kan worden gestraft. Ingevolge het tweede lid van dat artikel omvat plichtsverzuim zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets, dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen. Op grond van artikel 81, eerste lid, aanhef en onder l, van het ARAR kan als disciplinaire straf de ambtenaar onvoorwaardelijk ontslag worden opgelegd.
4.2.
Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire straf aanleiding kan geven is volgens vaste rechtspraak noodzakelijk dat op basis van deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging moet zijn verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan. [1]
4.3.
Niet in geschil tussen partijen is dat appellante vóór 1 november 2019 – bij herhaling – tijdens haar dienst zonder toestemming een of meerdere usb-sticks en haar mobiele telefoon mee naar binnen in de inrichting heeft genomen; dat appellante niet open en transparant is geweest tegenover haar leidinggevende door niet uit eigen beweging de gang van zaken op 4 november 2019 te vertellen; dat appellante een collega heeft betrokken in haar ongeoorloofde handelwijze door hem – ongevraagd – haar usb-sticks in zijn handen te duwen, en dat appellante vervolgens deze collega onder druk heeft gezet een onjuiste verklaring af te leggen. De minister heeft deze gedragingen terecht gekwalificeerd als plichtsverzuim.
4.4.
Appellante betwist wel dat zij ná 1 november 2019 vier usb-sticks het beveiligde deel van de inrichting heeft binnengebracht. Deze beroepsgrond slaagt niet. Appellante is op 4 november 2019 met de usb-sticks voorbij de kluisjes en detectiepoorten in het voorportier gelopen, waarna zij zich op de binnenplaats bevond. De Raad volgt appellante niet in haar stelling dat het beveiligde deel van de inrichting pas begint bij het gebouw aan de andere kant van die binnenplaats, omdat zich daar ook kluisjes bevinden. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat de zich daar bevindende kluisjes alleen bedoeld zijn voor de politie om wapens in te leggen en dat op de binnenplaats ook gedetineerden rondlopen die gaan werken. Appellante was bekend met de kluisjes in het voorportier, want zij had haar mobiele telefoon op 4 november 2019 daar wel in gelegd. Dat de detectiepoorten daar niet werkten, doet niet af aan de eigen verantwoordelijkheid van appellante. De minister heeft hiermee aannemelijk gemaakt dat appellante ook deze verweten gedraging heeft begaan en heeft terecht geconcludeerd dat deze gedraging kan worden gekwalificeerd als plichtsverzuim.
4.5.
Ter zitting heeft appellante aangevoerd dat het plichtsverzuim haar niet kan worden toegerekend, omdat zij psychisch onder druk stond door een eerder voorval op het werk, waarbij zij zich in het nauw gedreven voelde en waarvoor geen begrip bestond. Dit betoog slaagt niet. Appellante heeft niet met nadere stukken onderbouwd dat zij de ontoelaatbaarheid van het haar verweten gedrag niet heeft kunnen inzien of niet overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen. De minister was dan ook bevoegd om appellante een disciplinaire straf op te leggen.
4.6.
Appellante heeft verder betoogd dat de straf van onvoorwaardelijk ontslag niet evenredig is aan het plichtsverzuim. Zij heeft zich daarbij beroepen op een recente uitspraak van de grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) over het evenredigheidsbeginsel. [2] In deze uitspraak heeft de Afdeling, kort gezegd, geoordeeld dat de intensiteit van de rechterlijke toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van zoveel factoren afhangt, dat het om een glijdende schaal gaat waarop alle intensiteiten tussen vol en terughoudend toegepast moeten kunnen worden. Disciplinaire sancties in het ambtenarentuchtrecht worden, hoewel het niet gaat om strafvervolging in de zin van artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden [3] , door de Raad van oudsher met een grotere mate van intensiteit getoetst aan het evenredigheidsbeginsel dan voorheen gebruikelijk was ten aanzien van andersoortige, op een discretionaire bevoegdheid gebaseerde niet-bestraffende sancties. De Raad beziet immers rechtstreeks de zwaarte van de straf in verhouding tot de ernst van het plichtsverzuim, op een wijze die meer vergelijkbaar is met de volle evenredigheidstoets die plaatsvindt ten aanzien van bestraffende sancties dan met de voorheen veel terughoudendere toets zoals die bijvoorbeeld plaatsvond in de zogeheten Maxis-Praxis-uitspraak van de Afdeling. [4] De door appellante genoemde uitspraak van de grote kamer van de Afdeling noodzaakt de Raad daarom niet tot aanpassing van zijn wijze van beoordelen van een disciplinaire maatregel zoals hier aan de orde.
4.7.
Wat betreft de vraag of de aan appellante opgelegde straf van onvoorwaardelijk ontslag niet onevenredig is aan het door haar begane plichtsverzuim, overweegt de Raad als volgt. Ter zitting heeft de minister nog eens toegelicht dat het belang bij het ontslag van appellante ligt in het hebben van een betrouwbare en integere organisatie en het voorkomen van veiligheidsrisico’s. Dit is een zwaarwegend belang, dat zwaarder heeft mogen wegen dan het belang van appellante bij behoud van haar werk. De Raad neemt hierbij in aanmerking dat appellante bij herhaling usb-sticks de inrichting heeft binnengebracht en dat ook heeft gedaan na de strafbaarstelling van dit soort gedragingen. Verder is zij niet open en transparant geweest over het binnenbrengen van deze usb-sticks. Bij het verzoek om op 4 november 2019 op gesprek te komen, is aan appellante gevraagd zich te melden met alles wat ze bij zich had. Appellante heeft in plaats daarvan de usb-sticks in de handen van een collega geduwd. Toen haar leidinggevende tijdens het gesprek op die dag vroeg of appellante een usb-stick bij zich had, heeft appellante meegedeeld niets bij zich te hebben. Vervolgens heeft appellante haar collega onder druk gezet om in zijn melding op te nemen dat het geen usb-sticks maar pillen waren. Appellante heeft door haar gedrag het in haar te stellen vertrouwen in ernstige mate geschonden en daarmee aan het eigen aanzien en aan dat van de inrichting grote schade toegebracht, waardoor handhaving van appellante in haar functie niet in redelijkheid van de minister kon worden verwacht. De stelling van appellante dat het feitenonderzoek onzorgvuldig was omdat de feiten slechts zijn gebaseerd op verklaringen van twee medewerkers die onder druk zijn gezet door de leidinggevende, leidt niet tot een ander oordeel. Appellante ontkent immers de feitelijke gedragingen niet. Dat sprake was van een bepaalde cultuur binnen de inrichting, waarin iedereen tijdens de nachtdienst films keek en dat dit de verweten gedraging minder ernstig maakt, wordt niet gevolgd. Appellante heeft haar stelling dat sprake was van een dergelijke cultuur niet onderbouwd en dit wordt betwist door de minister. Bovendien heeft appellante een eigen verantwoordelijkheid om zich overeenkomstig de geldende regels te gedragen. Wat appellante naar voren heeft gebracht, leidt dan ook niet tot de conclusie dat met een minder zware straf had moeten worden volstaan.
4.8.
Tot slot heeft appellante aangevoerd dat collega’s die zich aan eenzelfde plichtsverzuim schuldig hebben gemaakt niet de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag hebben gekregen. Appellante vermeldt hierbij dat in het verleden naar films werd gekeken en werd geslapen tijdens de nachtdienst. De minister heeft hierover verklaard dat aan deze personen voorwaardelijk strafontslag is verleend. Appellante is zwaar aangerekend dat zij ook na de strafbaarstelling op 1 november 2019 usb-sticks meenam de inrichting in, dat zij over dat gedrag niet transparant was en ten onrechte een collega erbij betrok. Van rechtens vergelijkbare gevallen is volgens de minister dan ook geen sprake. Gelet op deze toelichting acht ook de Raad geen sprake van rechtens vergelijkbare gevallen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt daarom niet.
4.9.
Uit 4.1 tot en met 4.8 volgt dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door J.T.H. Zimmerman als voorzitter en Y. Sneevliet en J.C.F. Talman als leden, in tegenwoordigheid van R. van Doorn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 december 2022.
(getekend) J.T.H. Zimmerman
(getekend) R. van Doorn