Uitspraak
Raad
van State
No. H01.95.0337
Datum uitspraak: 9 mei 1996.
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. burgemeester en wethouders van Venlo
2. Kwantum Nederland B.V.
(appellanten)
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Roermond van
15 juni 1995 in het geschil tussen:
Maxis B.V., Praxis Vastgoed B.V. en Praxis Doe-het-zelf Center B.V.
en
appellanten sub 1.
Procesverloop
Bij besluit van 28 maart 1994 hebben appellanten sub 1 aan appellante sub 2, met gebruikmaking van de desbetreffende door gedeputeerde staten verleende verklaringen van geen bezwaar, vrijstelling verleend van de gebruiksvoorschriften, neergelegd in de artikelen 21 en 10 van de 3e onderscheidenlijk de 6e wijziging van de 9e herziening van het bestemmingsplan "Uitbreidingsplan in Hoofdzaken 1959", ten behoeve van de vestiging van appellante sub 2 op het perceel kadastraal bekend gemeente Venlo, secties 4468, 4636 en 4743, plaatselijk bekend Nijmeegseweg 10 op het industrieterrein "De Veegtes".
Tegen dit besluit hebben Praxis Vastgoed B.V. en Praxis Doe-het-zelf Center B.V. (verder te noemen: Praxis) bij brief van 3 mei 1994, en Maxis B.V. (verder te noemen: Maxis) bij brief van 4 mei 1994, bij burgemeester en wethouders een bezwaarschrift ingediend.
Bij de bestreden besluiten van 21 september 1994 hebben appellanten sub 1 de bezwaren ongegrond verklaard.
De besluiten zijn aan deze uitspraak gehecht.
Tegen deze besluiten hebben Praxis bij brief van 17 oktober 1994 en Maxis bij brief van 28 oktober 1994 beroep ingesteld bij de arrondissementsrechtbank te Roermond (verder te noemen: de rechtbank).
Bij de aangevallen uitspraak van 15 juni 1995, reg. nrs. 94/2026 en 94/1927 WRO19 R1 KUA, heeft de rechtbank de beroepen gegrond verklaard en de bestreden besluiten vernietigd.
De uitspraak van de rechtbank is aan deze uitspraak gehecht.
Tegen de uitspraak van de rechtbank hebben appellanten sub 1 bij brief van 30 juni 1995 en appellante sub 2 bij brief van 5 juli 1995 hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Deze brieven zijn aan deze uitspraak gehecht.
Bij brief van 17 oktober 1995 heeft Praxis een memorie ingediend.
Het hoger beroep van appellanten is op 14 maart 1996 behandeld in een openbare vergadering van de Afdeling, waarin appellanten sub 1, vertegenwoordigd door J.M.G. V., ambtenaar der gemeente, en appellante sub 2, vertegenwoordigd door mr M. van W., advocaat te Amsterdam, hun standpunten hebben toegelicht. Maxis en Praxis zijn niet verschenen.
Overwegingen
Ingevolge het ter plaatse als bestemmingsplan geldende "Uitbreidingsplan in Hoofdzaken" rust op een gedeelte van de betrokken percelen de bestemming "Bedrijfsdoeleinden, industrie, klasse A". Ingevolge artikel 21, eerste lid, aanhef, van de gebruiksvoorschriften bij genoemd plan, zoals dat luidt sinds de derde wijziging van de negende herziening en voor zover hier van belang, zijn deze gronden uitsluitend bestemd voor het oprichten van gebouwen ten dienste van de handel, geen detailhandel zijnde en de industrie, alsmede het expeditie- en transportwezen.
Ingevolge artikel 21, tweede lid, aanhef en onder a4, kunnen appellanten sub 1 vrijstelling verlenen van het bepaalde in het eerste lid, aanhef, voor de uitoefening van detailhandel in goederen, niet vallend onder de in a2 en a3 genoemde categorieen, voor zover uit een distributie-planologisch onderzoek is gebleken dat het verlenen van de vrijstelling het bestaande distributie-planologische patroon niet zal verstoren; vrijstelling wordt niet verleend dan na verklaring van geen bezwaar van gedeputeerde staten.
Op het resterende deel van onderhavige gronden rust ingevolge genoemd plan de bestemming "Bijzondere doeleinden met bijbehorende erven, klasse H".
Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de gebruiksvoorschriften bij dat plan, zoals het luidt sinds de zesde wijziging van de negende herziening en voor zover van belang, zijn deze gronden uitsluitend bestemd voor gebouwen van bijzondere aard, zoals in die bepaling nader uiteen gezet en voor het terrein, gelegen op de hoek Nijmeegseweg-Straelseweg, tevens voor de handel, geen detailhandel zijnde.
Ingevolge artikel 10, derde lid, is het verboden om de in het eerste lid bedoelde gronden en de daarop gebouwde opstallen te gebruiken, te doen of te laten gebruiken voor de uitoefening van detailhandel en voor het ten verkoop uitstallen van goederen.
Ingevolge artikel 10, vierde lid, aanhef en onder 4, kunnen appellanten sub 1 vrijstelling verlenen van het bepaalde in de aanhef van het eerste lid ten aanzien van detailhandel en van het bepaalde in het derde lid voor de uitoefening van detailhandel in goederen onder gelijkluidende voorwaarden als opgenomen in het hierboven aangehaalde artikel 21, tweede lid, aanhef en onder a4.
De rechtbank heeft de beroepen van Maxis en Praxis tegen de bestreden besluiten van appellanten sub 1 tot handhaving van de aan appellante sub 2 verleende vrijstelling op grond van artikel 21, tweede lid, aanhef en onder a4, en artikel 10, vierde lid, aanhef en onder 4, voornoemd, voor de vestiging van appellante sub 2, gegrond verklaard.
Door appellante sub 2 is primair naar voren gebracht dat Maxis en Praxis door de rechtbank ten onrechte zijn aangemerkt als belanghebbenden bij de bestreden besluiten.
De Afdeling ziet echter geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank hun beroepen om die reden niet-ontvankelijk had moeten verklaren, nu Praxis en Maxis bedrijfsruimten benutten, gelegen nabij de lokatie waarvoor vrijstelling is verleend.
De rechtbank heeft terecht aangenomen dat appellanten sub 1 bevoegd waren om vrijstelling te verlenen. Niet in geschil is voorts dat in dit geval is voldaan aan de in artikel 21, tweede lid, aanhef en onder a4, en artikel 10, vierde lid, aanhef en onder 4, voormeld, neergelegde vereisten voor het verlenen van vrijstelling.
De grieven van appellanten in hoger beroep richten zich verder tegen het oordeel van de rechtbank dat appellanten sub 1 geen gebruik hadden mogen maken van hun bevoegdheid vrijstelling te verlenen en dat zij door dit wel te doen in strijd hebben gehandeld met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
De rechtbank heeft ten aanzien van de vraag of appellanten sub 1 gebruik mochten maken van hun bevoegdheid vrijstelling te verlenen het volgende overwogen:
"De rechtbank merkt vervolgens echter op dat het feit dat verweerder bevoegd is om vrijstelling te verlenen nog niet betekent dat hij daartoe over moet gaan. Het gaat immers om de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid, waarbij aan verweerder een zekere beoordelingsvrijheid niet kan worden ontzegd. Dit neemt echter niet weg dat uitoefening van die bevoegdheid geen strijd mag opleveren met het geschreven en het ongeschreven recht.
(---)
De rechtbank stelt voorop dat zij eiseressen kan volgen in de stelling dat de vestiging van de Kwantum-winkel niet los kan worden gezien van het voornemen ter plekke een woonthema-centrum te realiseren en de in dat verband benodigde en voorgenomen herziening van het bestemmingsplan.
(---)
Gezien nu het vergevorderde stadium waarin de plannen tot vestiging van het woonthemacentrum ten tijde van de bestreden besluiten verkeerde en gelet op het feit dat de Raad daarbij al is betrokken, acht de rechtbank het rechtens niet aanvaardbaar om met toepassing van de onderhavige vrijstellingsbevoegdheid de vestiging van een Kwantum-winkel mogelijk te maken. De rechtbank overweegt daartoe in de eerste plaats dat de onderhavige vrijstellingsregelingen, gezien de verwijzing daarin naar de bestaande distributie-planologische situatie, geen ruimte bieden om rekening te houden met de aanstaande nieuwe distributie-planologische situatie, zoals die na de (planologische) verwezenlijking van het woonthema-centrum zal ontstaan. De rechtbank acht het echter met name bezwaarlijk dat verweerder door het verlenen van onderhavige vrijstelling een voorschot neemt op de binnen afzienbare tijd te verwachten besluitvorming door de Raad met betrekking tot de realisering van het woonthemacentrum en de daarvoor benodigde herziening van het bestemmingsplan. Immers, door het verlenen van de vrijstelling wordt de Raad, althans voor wat betreft de inpasbaarheid van een Kwantum-winkel in dat woonthemacentrum, in het kader van de aanstaande bestemmingsplanprocedure voor een voldongen feit geplaatst en worden de in het kader van die procedure op grond van de WRO aan derden zoals eiseressen toegekende procedurele waarborgen in zoverre illusoir.
Naar het oordeel van de rechtbank dient gelet hierop te worden geconcludeerd dat de nadelige gevolgen van het besluit tot verlening van onderhavige vrijstelling voor eiseressen onevenredig zijn ten opzichte van de met dat besluit te dienen doelen. Mitsdien komt het bestreden besluit wegens strijd met het bepaalde in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
(---)"
De Afdeling kan zich met de hiervoor weergegeven overwegingen van de rechtbank niet verenigen. Door aldus te overwegen, heeft de rechtbank blijk gegeven van een onjuiste opvatting omtrent de betekenis van het bepaalde bij artikel 3:4, tweede lid, van de Awb voor de toetsing door de rechter van de uitoefening door het bestuur van een bevoegdheid, als waar het hier om gaat.
Bij artikel 3:4, tweede lid, van de Awb is bepaald dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Met dit tot het bestuur gerichte voorschrift heeft de wetgever niet beoogd de rechterlijke toetsing te intensiveren ten opzichte van de rechtspraak, zoals die zich had ontwikkeld onder de vigeur van onder meer artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de met ingang van 1 januari 1994 ingetrokken Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen. Volgens de memorie van antwoord (Kamerstukken II 1990-1991, 21 221, nr. 5, p. 55 e.v.) is het niet de bedoeling dat de rechter gaat beoordelen, welke nadelige gevolgen nog wel en welke niet meer evenredig zijn, of dat de rechter gaat uitmaken welke uitkomst van de belangenafweging als het meest evenwichtig moet worden beschouwd.
Dit standpunt van de wetgever is gebaseerd op de onderscheiden posities, die de onafhankelijke rechter en het politiek verantwoordelijke bestuur in het staatsbestel innemen. Uit de memorie van antwoord blijkt ook dat met de formulering van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, met toepassing van een dubbele ontkenning ("niet onevenredig"), is beoogd de rechter te nopen tot terughoudendheid bij de toetsing van de belangenafweging door het bestuur.
De rechtbank heeft miskend dat het, nu het om de uitoefening van een door haar terecht als discretionair aangeduide bevoegdheid gaat, aan appellanten sub 1 was om de met de uitoefening van die bevoegdheid gemoeide belangen af te wegen en tot het al dan niet uitoefenen van die bevoegdheid te beslissen.
De rechtbank had zich dienen te beperken tot de vraag of sprake is van een zodanige onevenwichtigheid van de afweging van de betrokken belangen, dat moet worden geoordeeld dat appellanten sub 1 niet in redelijkheid tot verlening van de gevraagde vrijstelling hebben kunnen komen.
De Afdeling overweegt dat zo er al nadelige gevolgen voor Maxis en Praxis zijn door het verlenen van vrijstelling, voor dat oordeel geen aanleiding bestaat.
In dit verband is van belang dat slechts sprake is van een zeer gedeeltelijke overlapping van de assortimenten van Maxis en Praxis met dat van appellante sub 2.
Ook de mogelijke totstandkoming van een woonthemacentrum op het bedrijventerrein "De Veegtes" is geen omstandigheid die tot vorenbedoeld oordeel aanleiding zou kunnen geven. Daarbij valt op te merken dat, wat er van het stadium waarin de plannen voor het woonthemacentrum verkeerden zij, door het verlenen van de bestreden vrijstelling wat dat betreft geen voldongen feiten worden geschapen. De vestiging van appellante sub 2 is gelegen naast het gebied, dat in de plannen is bestemd voor het woonthemacentrum en maakt daarvan ook in planologische zin geen onderdeel uit. Er is dan ook geen sprake van dat door de vestiging van appellante sub 2 aan Maxis en Praxis toekomende procedurele waarborgen in het kader van de bestemmingsplanprocedure ten behoeve van het woonthemacentrum illusoir zouden worden.
Gelet op het vorenstaande, is het hoger beroep gegrond en dient de aangevallen uitspraak van de rechtbank te worden vernietigd.
De Afdeling zal voorts uitspreken hetgeen de rechtbank had behoren te doen, door de bij de rechtbank ingestelde beroepen ongegrond te verklaren.
Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep ten behoeve van appellante sub 2 zijn geen termen aanwezig.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State;
Recht doende in naam der Koningin:
I. vernietigt de uitspraak van de rechtbank te Roermond van 15 juni 1995;
II. verklaart de beroepen van Maxis en Praxis bij de rechtbank alsnog ongegrond.
Aldus vastgesteld te Den Haag op 9 mei 1996.